對城市水務市場化改革的分析與探討

上海市城市建設投資開發總公司　 蘇 平

　　摘要 城市水務是一個具有自然壟斷特征的產業，又是關系城市安全、城市經濟發展、投資環境、市民生活密切相關的行業。水務行業涉及范圍包括供水（原水、自來水）、排水（防汛、污水處理）、水利（防洪排澇、防汛防臺安全）等三大行業，它與燃氣、公共交通、電力等同屬公用事業類基礎性行業。本文試從城市水務行業的特征和市場化改革要求，分析研究水務行業國有企業的市場化改革。

　　黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》著重指出：“壟斷領域的大企業缺乏優勝劣汰的競爭壓力，在經營機制、服務質量和收費標準等方面，與整個社會和消費者的要求還有較大的差距”。大力深化自然壟斷部門國企改革被提上議事日程，成為下一階段改革的熱點和重點。城市水務的市場化改革已是大勢所趨、刻不容緩，改革治理的方向應既要堅持國有經濟的控制地位，國企不能全面退出，又要引入競爭機制，放寬市場準入限制。同時要建立與城市水務市場化改革要求相適應的政府規制和市場機制。

1、 城市水務的含義及特點

　　城市水務作為城市重要的基礎設施之一，是城市功能的重要組成部分，與城市環境、居民生活和工農業生產息息相關。它包括城市供水、排水、水利三大行業，同屬于城市公用事業類范疇，三大行業既相對獨立，有互為依存，形成一體化的水資源循環系統，與其他一般性競爭行業相比，具有以下幾點鮮明的特點：
　　資本的沉淀性：城市水務所需投資是十分巨大的，動輒上億元、甚至幾十億元、上百億元，并且這些投資往往需要一次性完成，少量的、分散的投資不起作用。而其回收期很長，不可能像常規投資一樣，在短期內得以回收。同時這些資產又具有較強的專用性，一旦投資完成，這些資產就很難再轉作他用，從而形成巨大的資本沉淀。
　　網絡性和區域性：城市水業所提供的產品和服務往往要依托一定的網絡框架，如自來水、城市排水管網、污水處理系統等都只能經管網覆蓋范圍之內才能提供相應的產品和服務，消費者也必須依賴一定的網絡框架才得以使用，因此產品和服務具有鮮明的區域性，不會在全國或全世界范圍內自由流動。
　　必須性和公益性：城市水業的產品和服務具有必須性和公益性的特征，其產品和服務是針對所有城市居民的，是居民日常生活的必須品，和公眾日常生活息息相關，需求彈性很小，這決定了城市水業的產品和服務被賦予了一定的公益特性，往往還需承擔一定的社會公益義務、保障城市水安全，為城市發展提供基礎性保障。
　　政府和社會的干預性：由于城市水業的產品和服務涉及到大多數城市居民的利益，政府和社會輿論常常會對城市水務行業的企業進行行政上的干預，影響了企業的自主經營權。比如其價格的形成和調整由于涉及到大多數民眾的利益，因此不可能隨行就市，不能完全按照價格規律行事。
　　由于城市水務行業具有以上特征，市場在此領域就存在著作用的缺陷，相對于其他行業，其市場化發展較為困難。主要表現在：①可競爭性市場條件不足。由于水業投資存在著明顯的沉淀成本，導致原投資者難以離場，新的試圖進入該行業的企業，又因面臨較高的壁壘，而無法與原有企業競爭。②水業產品或服務都是生活的必須品，需求彈性很小，也沒有相近的替代品。同時由于不能儲藏，只能使用現時的產品；由于難以運輸，只能使用當地產品；并且由于水業產品或服務在生活中的廣泛應用，形成了一定的消費轉換成本，這些都給市場化改革帶來一定難度。③市場無法確保水務行業部門所提供產品或服務的信任性和普遍性。企業又可能利用信息的不對稱性向消費者提供低劣的產品或服務，同時從自身利益最大化出發，比如對偏遠地區或水務基礎設施薄弱地區提供產品和服務就存在高昂投入和有限回報的矛盾，投資者會使其產品或服務偏離普遍性原則。④市場無法解決自然壟斷下的“定價”難題，結果很可能出現在產品價格（即水價收費）上，制定壟斷價格。
　　正是因為市場在此領域存在著作用的缺陷，因此在一定程度上會出現市場失靈。而城市基礎設施的公用事業的基礎性和命脈性以及對人們日常生活和社會福利的重大影響，使政府治理成為必要。政府治理的方式大體上有兩種：一是國企繼續存在，其次是市場化改革。

2、城市水務行業的現狀分析

　　幾十年以來，水務等公用事業領域一直由國有企業負責經營，在改革開放之前，這種壟斷經營的弊端還沒有被大家充分認識，但隨著競爭性領域改革的成功推進，人們越來越感覺到這種獨家壟斷不能再繼續下去了，因此，拉開了公用事業部門改革的帷幕，水務行業的市場化改革已是大勢所趨。有人就此以上世紀70年代以來一些西方國家出現私有化浪潮為依據，得出我國的國有經濟應該退出的結論。這是一種簡單的教條主義觀點.。對涉及城市基礎設施的公用事業的基礎性和命脈性行業，國有經濟不能全面退出該領域，堅持以國有經濟為主導，是我國治理水務行業的明智抉擇。
　　首先，從西方國家公用事業行業私有化的效果看，一方面，的確有效率改進的表現，但這并不完全是所有制改革的結果，另一方面，卻出現了某些令人失望的后果，如有些行業私有化后，事故頻發，產品或服務質次價高，消費者怨聲載道。而且，在現實中還沒有哪一個國家在公用事業領域實行全盤私有化。即使在某些西方國家國有資本存量退出、民間資本增量進入的模式下，國有經濟也并沒有完全退出，而是以參股和控股的形式占主導地位。其次，從我國的國情看，公用事業部門大規模地民營化，成本將十分高昂。一方面，有關制度的不完善和不健全可能會造成國有資產的大量流失；另一方面，對私人壟斷進行規制的成本不見得就低于維持國有企業壟斷的成本。
　　從經濟理論的角度看，城市水務行業國有企業存在的合理性至少由以下兩個方面：
　　第一、國有企業經營目標的多重性能夠有效的確保水務行業所提供產品和服務的普遍性和信任性。在當前的條件下，普遍服務義務還主要依靠國有企業來履行，并不是說私人企業不能履行普遍服務義務，相對而言，國有企業能更好地完成這一任務。國有企業的投資主體主要是國家，國家比任何個人更有全局觀念，更關注社會的均衡發展與民眾的利益，能夠在追求經濟效益的同時充分考慮社會效益。這種經營目標的多重性，一方面使國企可能沖破經濟利益的束博，確保提供的產品或服務的普遍性；另一方面弱化了其利用信息不對稱提供質量低劣產品或服務的動機，保障了產品或服務的可信任性。而私人企業往往更注重經濟效益，不愿意為承擔社會責任而承受利益損失。

第二、國家較強的財力可以彌補私人投資的不足。水務行業巨大的資本沉淀性，為私人投資的進入設置了障礙：一是需要巨額的一次性投資，私人難以籌集；二是由于資本的沉淀性，一旦投資完成，就對投資者產生鎖住效應。私人投資者為規避這一投資風險，往往前期投資不足，影響自然壟斷經濟的規模效率。國家的投資能力一般大于私人投資者，可確保自然壟斷行業的規模經濟效益、范圍經濟效益，并且可以利用自身力量化解鎖住效應。

3、城市水務行業國有企業改革的必要性

如上述，國有企業在水務行業存在，具有一定的合理性和必要性，但并不否定這一部門改革的迫切性，恰恰相反，水業國有企業改革已是刻不容緩。

建國以來，我國一直把自來水、城市排水、污水處理、公共交通、公用煤氣等各項城市市政公用行業作為單純的公益性事業，各城市幾乎都設有公用事業局或市政局等政府機構，對城市市政公用事業行業進行統一管理。政府既是政策制定者和監督者，又是具體業務的實際經營者，這就決定了這種壟斷的性質不完全是經濟性壟斷，而是和行政性壟斷交織。從總體上看，水務體制主要存在的一些問題和矛盾。

3.1 投資主體單一，建設資金緊缺

城市水業屬于自然壟斷性比較強的基礎設施產業，同時又具有明顯的公共性，在相當長的一段時期內，政府成為市政公用事業唯一的所有者和經營者，因此缺乏穩定、規范、多渠道的建設資金來源。近幾年來，雖然我國各級政府對城市基礎設施建設的投資力度不斷加大，但仍然難以滿足社會經濟發展和改善城市居民生活的需要，資金不足的問題仍然比較突出，不僅使許多新建工程項目不能如期完成，也使得城市市政公用事業企業經營更加困難。

3.2 虧損經營，財政補貼沉重

長期來水業價格體系（即自來水費、排水費）采取的是低價、高財政補貼的價格機制，價格基本不受供求關系和成本變動的影響，多年來由于受城市居民較低收入水平的約束，加之水資源、原材料、電費、生產運行成本、勞務成本不斷上升和經營管理不善的影響，我國城市水業企業普遍存在虧損運行的現象。由于自來水、污水處理等生產產品本身具有一定的社會性和公益性，為了保證社會安定，國家財政背負著補貼虧損的沉重包袱。

3.3 企業缺乏自主權和積極性

水務企業的生產經營活動，特別是較大的投資活動，特別是較大的投資活動一般均由政府安排，企業沒有實質性的經營決策權。考慮到企業在生產經營中虧損巨大，而政府財力有限，所以有些地方政府盡量控制企業的生產和服務的擴大，只要求滿足基本需要。

3.4 生產效率低，服務質量差

由于水務企業一般在特定的地區范圍內具有獨家壟斷經營權，不存在由多家企業的平均成本決定的社會成本，這樣，企業的實際成本就成為“社會成本”。以次作為定價的基礎，企業增加的成本可輕易轉嫁出去，政策性虧損掩蓋經營性虧損，掩蓋管理薄弱和經營不善。這樣就不可能刺激企業努力降低成本，從而不能促使企業提高生產效率。同時，由于壟斷經營，企業提高服務意識比較淡漠。

上世紀90年代以來我國對城市市政公用事業的這一傳統體制進行了一系列市場化改革，上海的水務市場化改革起步于上世紀九十年代末。1999年自來水行業的“裂變重組”，即由原獨家壟斷經營的上海市自來水公司撤銷重新組建了市南、市北、閔行、浦東4家區域性自來水公司，并實行獨立核算、自主經營；2000年排水行業按照投資、建設、管理、運營四分開原則，由一家變為六家，新體制建立后，排水建設和營運成本的到了有效控制和下降；2001年水利行業推進開展管理與養護分開，養護作業推向市場；三個行業在建設項目中逐步引入一些外資和民營資本來加快水務基礎設施的投資建設進程。從上海推進水務市場化改革的一些列舉措，有效地促進了水務行業的建設發展，促進了水務服務管理效率的提高。

4、 城市水務行業改革的對策

提高國有企業的效益，首要的是要培育和促進競爭機制的建立和完善。壟斷性國有企業效率低下根本原因就是核心競爭力的缺乏，競爭性的市場結構可以為國有企業提供做大做強的外部壓力，從而促進企業自發地努力創新，自覺地重視企業核心競爭力的提高。可以講在城市水務領域引入競爭機制，培育競爭環境是醫治壟斷性國有企業創新動力的一劑良藥，為此必須逐步放寬市場準入限制，有條件地允許非國有經濟介入，允許民間資本進入。

同時，發揮國有企業控制力不一定是國有企業獨資。吸收多元投資發展水務產業，可以大幅度提高水業的經營效益與效率。可以借助于現代企業制度的股份控制或股份參與的形式來實現，對國有經濟的存量和非國有經濟的增量進行整合，以增強國有資本存量對社會資本的支配力。并且由于準予進入的企業一般是融資能力強，風險意識強，經營業績好的外資企業或民營企業，可以分擔政府投資風險和減輕財政補貼的壓力。

民營資本進入水務行業領域并不意味著政府的退出，并不意味著政府影響力的減弱，相反，水業中的自來水廠、污水處理廠民營化需要良好的政府規制的介入。政府應“有所為，有所不為”，政府不再是經營者，但必須繼續履行公共服務的“天職”，也就是要強化與現代市場經濟要求相適應的政府規制，政府規制作為現代政府的一種治理工具，其意味著政府要通過制定特定規則約束企業經營者的經營行為，也就是要約束因為個人利益最大化動機的過分膨脹而導致他們與社會公眾利益受損。政府必要的規則，并不意味著政府依舊是市政公用事業的所有者與經營者，而是意味著政府作為公用事業經營活動的監管者和監督者，以維護消費者的正當權益。國際國內的民營化實踐表明，基于城市水務的固有特點，如城市防洪、水源保護、供排水管網建設與維護等投資形式的資產屬于非經營性資產，以社會效益為主，應該由政府以財政形式支付。市場化要求投資多元化，但城市水務的公益特性決定政府不能從水務市場化的投資主體中退出，政府是水務行業公益性、引導性、補貼性投資的主體，不能將責任轉嫁給公眾。

4.1 實行政企職責分開

按照發展社會主義市場經濟的要求，政府及有關部門應進一步轉變職能，加快審批制度改革，大幅度減少行政性審批，規范審批行為，廢除有關阻礙統一市場形成的規定，集中精力搞好宏觀調控和創造良好的市場環境.建立政企分開、政事分開、政資分開的水務管理體制，明確界定政府、企業、事業單位和社會中介組織在城市水務中的職責，形成以政府為主導，營利性企業、公益性組織、社會公眾等多元主體參與，政府、市場、社會有機結合的水務管理模式，建立起所有權、經營權、監管權相互制約的城市水務發展模式，是推進水務產業化與市場化發展的前提和基礎。

4.2 盡快完善行業法規

為了制止壟斷行為，維護自由和公平競爭，保護消費者、經營者合法權益，應當加快制定反壟斷法。盡快由于水務行業具有的自然壟斷特征，平均成本會隨產量的增加而下降，過度競爭、重復建設會導致資源的浪費，但如果因此對壟斷不加規制，可能會出現壟斷欺市、特權經商的秩序，反而增加交易成本，可以考慮針對自然壟斷程度不同的行業，制定出不同的行業法規。同時為了營造公平交易的市場環境，必須完善其他各項法規制度，如對市場準入條件、定價、服務質量等做出相應規定，以規范自然壟斷市場秩序，保障公平競爭。制定水務行業的政策法規與行業政策，制定水務行業技術標準并監督實施。編制水務發展戰略規劃、水資源綜合規劃和專項規劃并組織實施。統一管理水資源，統一配置和調度水資源；統一發放取水許可證；統一征收水資源費。進行水權初始配置，建立水市場。建立科學合理的成本評估體系。

4.3 合同約束取代行政管理

在傳統經營體制下，政府對其所屬的企業是一種行政管理關系。而在市場化供給的條件下，政府作為公用設施服務需要的提出者，通過合同的方式與服務的提供者建立起平等、自愿、互利的民事關系。這種合同大致可以分為兩類，一類是由政府付費的服務承包合同，另一類是由消費者付費的特許經營合同。政府與服務提供者通過合同建立起來的經濟關系，對雙方都有約束作用。一旦服務沒有達到質量標準，政府有權通過采用市場競爭的辦法，重新選擇服務者；一旦出現糾紛，雙方可以采用司法途徑予以解決。水務行業要進一步推進所有權與經營權的分離，建立產權清晰、權責明確、管理科學、監督有力、激勵有效的法人治理結構。使水務企業成為自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的法人主體和市場競爭主體，在政府的監管下合法經營，以獲取經營利潤為目標，建立嚴格的成本費用核算體系和有效的監督激勵機制。在改革進程中，應該實現水務資產管理的觀念轉變，實現從管企業到管資產的轉變，實現從靜態管理到動態管理的轉變，實現從前置性審批管理向全過程監督管理的轉變。

4.4 政府監管與市場競爭有機結合

監管水務企業服務質量，監察水量、水質、水壓、水價等主要指標，查處違法行為。監督水務國有資產的保值增值。要做到政府有效監管又保證企業有須競爭。雖然城市水務行業的各種產品或各種服務所具備的公共物品特性的程度有所差異，但總體上它們都可以歸為城市公共服務一類。政府對公共服務所承擔的責任決定了政府必須對公用事業實施政府規制，但政府規制不等于政府直接提供或干預生產和服務，在市場化供給的條件下，政府部門應當根據規劃和公眾需求，決定增加或改善何種公共服務，至于由誰來投資，誰來生產，如何實施，則通過市場機制，由市場競爭決定。對非經營性服務，可采用政府采購的方式，招標選擇生產者；對經營性服務，應當通過特許權授予的方式，競爭招標選擇投資者或經營者，即在特定時期內，通過競爭性招標把特許權授予特定的企業。

確立規范的城市水務市場準入與退出規則，城市水務市場的準入原則，應對投資者的投資實力、技術水平、管理機制、管理人才有明確的規定。城市水務市場的退出規則，應該分為強制退出和自愿退出。強制退出是對不能實現政府監管最低要求的投資者實行懲罰性處理措施。自愿退出是對經營不善或其他原因不愿經營的投資者，予以解除經營合同。水務市場準入與退出規則確立，有利于經營者發揮自身優勢，達到合理的利潤回報，否則要承擔責任和損失。

4.5 整合水務產業結構，培育跨區域的大型水務集團

　 城市水務的產業結構目前不能適應城市水務市場化的需要，表現在三個方面：一是產業分散、規模不足。二是缺乏能適應新的產業特征和市場需求的市場主體。三是產業鏈發育欠缺。應利用投資主體的多元化變革，在傳統企業改制的基礎上，以市場為主導，以資本結構的調整拉動產業整合。傳統水業主體的產權多元化，將從體制和機制上激活和優化傳統的行業主力。有擴展實力、具有一定規模的水務企業，要充分利用當前水務行業市場化、特別是產權制度改革的機遇，通過并購、整體收購、交叉持股等多種形式，培育跨區域的大型水務集團，在競爭中做大做強。

參考文獻

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