一、垃圾處理行業(yè)市場(chǎng)化改革的背景

　　城市生活垃圾處理設(shè)施是城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，也是傳統(tǒng)的市政公用事業(yè)的一部分。城市垃圾處理的產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化是目前城市垃圾處理行業(yè)改革的主導(dǎo)方向。
　　 2002年以來(lái)，國(guó)家和有關(guān)部門(mén)陸續(xù)出臺(tái)和實(shí)施了市政公用事業(yè)的開(kāi)放政策、特許經(jīng)營(yíng)政策、投資體制改革政策、鼓勵(lì)非公經(jīng)濟(jì)政策等一系列相關(guān)的改革政策，加快了城市垃圾處理行業(yè)的市場(chǎng)化進(jìn)程。但基本都停留在“政策”層次，沒(méi)有形成“法律”層次的保障，且系統(tǒng)性不強(qiáng)。法律體系的滯后，造成項(xiàng)目執(zhí)行的混亂，監(jiān)管體系的漏洞。
　　 垃圾處理的市場(chǎng)化改革主要由政府吸引資金的動(dòng)機(jī)所推動(dòng)。伴隨著城市化迅速提高，僅政府財(cái)政力量難以滿(mǎn)足對(duì)垃圾處理資金投資的需求。由于城市政府在設(shè)施建設(shè)方面沒(méi)有適當(dāng)?shù)娜谫Y工具，地方城市政府又是城市垃圾處理設(shè)施建設(shè)的投資主導(dǎo)，引資動(dòng)機(jī)在地方城市政府更加顯著。
　　 中國(guó)正處在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的全面推進(jìn)期，政府在經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)領(lǐng)域總體呈退出趨勢(shì)。作為市政公用事業(yè)重要內(nèi)容的城市垃圾處理行業(yè)，伴隨國(guó)家對(duì)市政公用事業(yè)的投資開(kāi)放，垃圾處理行業(yè)在沒(méi)有充分準(zhǔn)備的情況下，面向社會(huì)資本的開(kāi)放得以快速推進(jìn)。
　　 國(guó)家對(duì)環(huán)境問(wèn)題的日益重視，以及全球性環(huán)保要求的不斷提升，使垃圾無(wú)害化的要求更加突出。處理設(shè)施缺乏問(wèn)題凸現(xiàn)，且對(duì)設(shè)施水平要求也在不斷提高。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料顯示，2004年我國(guó)660個(gè)城市生活垃圾清運(yùn)量達(dá)1.55億噸，無(wú)害化處理率約為52％。但是根據(jù)有關(guān)部門(mén)的調(diào)查分析，城市垃圾的實(shí)際無(wú)害化處理率不足20％。　　垃圾處理面臨的另一個(gè)關(guān)鍵背景就是資源化問(wèn)題。隨著國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略向大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、加快建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的轉(zhuǎn)性，垃圾的資源化成為越來(lái)越受關(guān)注的話(huà)題。但是資源化概念的過(guò)早提升擾亂了本身還沒(méi)有得以完善的無(wú)害化主調(diào)，從而一定程度地?cái)_亂了垃圾處理的責(zé)任區(qū)分和技術(shù)路線。

二、市場(chǎng)化改革不能免除城市垃圾處理中的政府責(zé)任

　　在傳統(tǒng)的公益服務(wù)體制下，政府將城市垃圾清運(yùn)和處理作為公共責(zé)任，通過(guò)政府的直接投資并直接領(lǐng)導(dǎo)事業(yè)單位進(jìn)行運(yùn)營(yíng)來(lái)實(shí)現(xiàn)服務(wù)。這種模式下，政府負(fù)責(zé)投資，沒(méi)有垃圾收費(fèi)，即便有，收費(fèi)是象征性的或補(bǔ)貼性的。政府和運(yùn)營(yíng)單位之間是行業(yè)管理關(guān)系而不是市場(chǎng)監(jiān)管關(guān)系，服務(wù)責(zé)任屬于政府。我國(guó)的城市環(huán)衛(wèi)行業(yè)的體制幾十年來(lái)一直持續(xù)這種模式。目前世界上這種模式仍然是許多國(guó)家的主導(dǎo)模式。
　　 由政府直接提供福利性的垃圾處理服務(wù)，是傳統(tǒng)行業(yè)管理機(jī)制得以生存的基礎(chǔ)。但是，這種模式的基礎(chǔ)已經(jīng)在中國(guó)發(fā)生了變化。當(dāng)市場(chǎng)化在諸多背景的協(xié)同下成為主要改革方向時(shí)，城市垃圾處理的傳統(tǒng)關(guān)系發(fā)生了變化。21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)政府開(kāi)始在公用事業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行開(kāi)放，鼓勵(lì)和允許社會(huì)資本進(jìn)入公共行業(yè)，以釋放政府的投資壓力；同時(shí)，在壟斷行業(yè)放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，可以引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高效率。
　　 城市垃圾處理是市政公用性事業(yè)，不同于一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)。其準(zhǔn)公共產(chǎn)品特性和很強(qiáng)的外部性特性使政府無(wú)法完全卸掉政府責(zé)任。其責(zé)任主體最終仍然是政府，不是產(chǎn)生垃圾的公眾，也不是處理垃圾的企業(yè)。
　　 對(duì)城市垃圾領(lǐng)域而言，只憑宏觀經(jīng)濟(jì)和政策調(diào)控來(lái)保障是不夠的。這些特征要求政府至少通過(guò)科學(xué)的監(jiān)管體系來(lái)履行保障持續(xù)、安全普遍服務(wù)的責(zé)任。城市垃圾處理雖然沒(méi)有像城市供水領(lǐng)域那么強(qiáng)的自然壟斷性，但是垃圾處理提供的是公共服務(wù)，即便由企業(yè)以商業(yè)方式提供，最終的責(zé)任主體仍應(yīng)該是政府。

三、政府主體不妨礙城市垃圾處理行業(yè)的市場(chǎng)化

　　世界銀行曾根據(jù)潛在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力、設(shè)施所提供服務(wù)的消費(fèi)特點(diǎn)、收益潛力、公平性和環(huán)境外部性等指標(biāo)，定量分析了城市污水和垃圾處理相關(guān)環(huán)節(jié)的市場(chǎng)化能力指數(shù)。當(dāng)指數(shù)為1時(shí)，表示市場(chǎng)化能力很差，不宜讓私人部門(mén)參與；當(dāng)指數(shù)為3時(shí)，市場(chǎng)化能力最好，完全可以由私人部門(mén)完成。分析結(jié)果表明，垃圾收集的市場(chǎng)化能力最好，為2.8；垃圾衛(wèi)生處理居中，為1.8～2.0。這一定量分析較好地說(shuō)明了城市垃圾收集和處理領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制的可行性。
　　 但是垃圾收處理不是企業(yè)直接面向公眾的可以計(jì)量的商業(yè)服務(wù)。作為國(guó)內(nèi)外普遍采用的“誰(shuí)污染，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，污染者要支付費(fèi)用。但是收費(fèi)的性質(zhì)為行政事業(yè)性收費(fèi)，不像供水行業(yè)一樣采用經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)，使用價(jià)格機(jī)制。公眾有權(quán)利要求政府提供高質(zhì)量的生活環(huán)境，除了要交納一定的處理費(fèi)用之外，也有義務(wù)支持和維護(hù)政府對(duì)垃圾的管理規(guī)定，積極參與到垃圾分類(lèi)、節(jié)約資源、愛(ài)護(hù)公共設(shè)施等活動(dòng)中。政府是垃圾管理制度的制定者和垃圾行業(yè)的監(jiān)管者。政府可以制定相關(guān)的政策，確定特殊的優(yōu)惠政策和價(jià)格水平，鼓勵(lì)和引導(dǎo)行業(yè)的發(fā)展，延伸或拓展產(chǎn)業(yè)鏈，擴(kuò)大垃圾處理資源化收益。
　　 市場(chǎng)機(jī)制的引入主體是政府，政府面對(duì)公眾作為責(zé)任的主體，向公眾收取垃圾處理費(fèi)，在財(cái)政許可的情況下，政府也可以免收垃圾處理費(fèi)。引入市場(chǎng)機(jī)制，可以通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)降低成本、提高效率。政府將垃圾收費(fèi)以公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的渠道在社會(huì)上公開(kāi)招標(biāo)，擇優(yōu)選擇投資和經(jīng)營(yíng)者，按照全成本、成本補(bǔ)償和合理利潤(rùn)等方面確定服務(wù)的價(jià)格。并通過(guò)經(jīng)濟(jì)合同或協(xié)議的形式，委托企業(yè)為政府提供輔助性服務(wù)，政府則向企業(yè)支付服務(wù)費(fèi)用。這種市場(chǎng)化模式下，政府仍然是服務(wù)的主體，委托企業(yè)投資運(yùn)營(yíng)只是為了更好服務(wù)的輔助。公眾支付的垃圾處理費(fèi)同垃圾處理的成本或者企業(yè)得到的價(jià)格有聯(lián)系，但不是一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系，政府財(cái)政會(huì)對(duì)這筆資金進(jìn)行調(diào)控，比如可能會(huì)用于街道保潔等。盡管垃圾處理有公益性的色彩，但是可以根據(jù)各個(gè)環(huán)節(jié)的特點(diǎn)，采用不同方式實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制的引入。
　　 這種責(zé)任的保留在結(jié)構(gòu)上有幾種形式：有采取垃圾處理廠的資產(chǎn)保留在政府，將經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的形式；有處理廠的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)權(quán)在一定期限內(nèi)共同轉(zhuǎn)讓的方式（BOT、TOT）。這些形式都有其共同點(diǎn)：政府接受責(zé)任追訴；政府與企業(yè)間簽訂不同形式的、平等的經(jīng)濟(jì)合同，政府與企業(yè)間不是行政許可關(guān)系；政府需要依據(jù)協(xié)議要求進(jìn)行嚴(yán)格而科學(xué)的監(jiān)管。

四、垃圾資源化在經(jīng)濟(jì)性上被夸大了

　　減量化、無(wú)害化、資源化是城市垃圾管理的重要原則之一。盡管從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變下的垃圾管理形式已經(jīng)發(fā)生了很大的轉(zhuǎn)變，這些管理的原則沒(méi)有根本上的變化。但是關(guān)于垃圾處理無(wú)害化和資源化的問(wèn)題，在技術(shù)和政策上的認(rèn)識(shí)普遍存在混淆和爭(zhēng)議。
　　 垃圾是人類(lèi)生產(chǎn)和生活產(chǎn)生的固體廢物。減量化、無(wú)害化是城市得以生存的持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)之一，因此被普遍認(rèn)為是一種政府應(yīng)盡的責(zé)任，長(zhǎng)期以來(lái)一直是城市環(huán)衛(wèi)工作的核心。而現(xiàn)實(shí)中資源化概念的提升對(duì)垃圾處理行業(yè)產(chǎn)生著極大的沖擊。
　　 資源化對(duì)中國(guó)而言并不陌生，中國(guó)自古就有“舊物回收、變廢為寶”的優(yōu)良傳統(tǒng)。據(jù)報(bào)道，北京市10萬(wàn)拾荒大軍每年從廢品中拾走的“垃圾”價(jià)值約10億元。
　　 驚人的數(shù)字似乎向人們昭示，城市垃圾處理的企業(yè)應(yīng)該從垃圾中獲得更多的“寶”，垃圾處理行業(yè)可以在“資源化”的大旗下，不需要政府太多的投入而獲得自我良性發(fā)展。
　　 但是，從拾荒者低劣的工作和生活環(huán)境、糟糕的健康狀況，以及引起的社會(huì)治安問(wèn)題、假冒偽劣產(chǎn)品、再生過(guò)程的二次污染等問(wèn)題，不難發(fā)現(xiàn)外部不經(jīng)濟(jì)性是拾荒大軍獲得收益的主要原因，也是超值財(cái)富掩蓋下嚴(yán)重環(huán)境問(wèn)題的癥結(jié)。在目前垃圾產(chǎn)品出路監(jiān)控體系不完善的背景下，將垃圾處理過(guò)度地推向資源化，將產(chǎn)生一系列的社會(huì)問(wèn)題。
　　 目前社會(huì)顯然夸大了垃圾作為資源的價(jià)值，在一些技術(shù)廣告商的吹噓下，又神化了某些資源化技術(shù)的功效，使行業(yè)對(duì)垃圾處理的技術(shù)路線和產(chǎn)業(yè)政策產(chǎn)生了混亂
　　 我國(guó)城市生活垃圾的成份與發(fā)達(dá)國(guó)家存在著明顯的不同。一是水分高，大部分城市生活垃圾的含水率都超過(guò)40％，甚至高達(dá)60％；二是有機(jī)質(zhì)含量高，一般為45～55％；三是混合收集造成的垃圾成分十分復(fù)雜。目前采用的主要三種處理處置方式是衛(wèi)生填埋、焚燒和堆肥，盡管三種方式都在資源化方面有所體現(xiàn)，如：填埋氣體的利用、焚燒余熱的回收、堆肥產(chǎn)品的直接利用等。但是從中國(guó)目前的實(shí)踐來(lái)看，都不同程度地存在利用效率不高的問(wèn)題。
　　 除了城市生活垃圾和工業(yè)固體廢物以外，固體廢物還有一部分社會(huì)源廢物，比如包裝廢物、塑料、餐廚垃圾等。同城市生活垃圾相比，這部分社會(huì)源廢物的資源化優(yōu)勢(shì)明顯。另外，目前我國(guó)的城市垃圾處理對(duì)象是被拾荒大軍經(jīng)過(guò)撿拾和回收后的垃圾，相當(dāng)一部分資源化的成分已經(jīng)被剔除。

五、無(wú)害化和資源化的辯證統(tǒng)一關(guān)系

　　無(wú)害化是指生活垃圾在科學(xué)的管理手段和經(jīng)過(guò)處理設(shè)施達(dá)到不損害人體健康、不污染環(huán)境的目標(biāo)。資源化是指回收和轉(zhuǎn)化利用垃圾中的有用資源，使之重新進(jìn)入對(duì)人類(lèi)有用的物流和能源利用中。
　　 從表面上看，要實(shí)現(xiàn)垃圾處理無(wú)害化原則，需要進(jìn)行一定的資金投入來(lái)實(shí)現(xiàn)，而資源化可以將垃圾轉(zhuǎn)變成資源，變廢為寶。盡管兩個(gè)過(guò)程在資金流上是相反的過(guò)程，在注重環(huán)境成本發(fā)展的社會(huì)，兩者之間存在著一致的辨證關(guān)系。
　　 無(wú)害化和資源化沒(méi)有矛盾。無(wú)害化不是垃圾處理的目的，而是控制目標(biāo)，資源化則是垃圾無(wú)害化的重要而有效的手段。資源化能夠創(chuàng)造財(cái)富的同時(shí)，并不足以對(duì)垃圾處理實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償和平衡。資源化不是說(shuō)明政府不需再對(duì)垃圾處理進(jìn)行投入，也不是說(shuō)明垃圾處理不需要進(jìn)行收費(fèi)，資源化是垃圾處理的目標(biāo)之一。從循環(huán)經(jīng)濟(jì)的高度來(lái)看，資源化比無(wú)害化具有更高的層次。
　　 無(wú)害化和資源化是相輔相成的。無(wú)害化支撐資源化，不考慮垃圾無(wú)害化，單純從資源化出發(fā)索取的財(cái)富，是以犧牲環(huán)境成本或者健康為代價(jià)的，也就是環(huán)境成本的外部化。資源化為無(wú)害化創(chuàng)造條件，一個(gè)資源化效率很高的項(xiàng)目有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力來(lái)支撐垃圾無(wú)害化治理的投入。
　　 從可持續(xù)發(fā)展觀的角度看，更應(yīng)該把資源化放在很高的高度上來(lái)認(rèn)識(shí)垃圾處理行業(yè)的發(fā)展。《中國(guó)21世紀(jì)議程》也將大力推行城市垃圾資源化作為目標(biāo)之一，垃圾資源化目標(biāo)對(duì)于堅(jiān)持以人為本，構(gòu)建和諧社會(huì)意義同樣重大。

六、實(shí)現(xiàn)資源化和無(wú)害化的管理途徑

　　市場(chǎng)化體制下，垃圾處理的具體實(shí)施者是企業(yè)，追求最大利潤(rùn)是企業(yè)的本性，監(jiān)管水平是關(guān)系資源化和無(wú)害化執(zhí)行效果的關(guān)鍵。比如，垃圾焚燒發(fā)電的飛灰是一種危險(xiǎn)廢物，如果按照國(guó)家規(guī)定進(jìn)行處理的話(huà)，企業(yè)需要支付的費(fèi)用大約是1000元/噸，甚至有的高達(dá)2000元，如果按照一噸垃圾產(chǎn)生3%左右的飛灰計(jì)算，每噸垃圾的處理成本將提高30-50元。類(lèi)似的問(wèn)題還包括垃圾焚燒產(chǎn)生的二惡英、垃圾填埋產(chǎn)生的滲濾液污染問(wèn)題、堆肥產(chǎn)品中的重金屬問(wèn)題等等。這些污染物的控制和監(jiān)管水平，直接關(guān)系資源化和無(wú)害化的經(jīng)濟(jì)平衡點(diǎn)。經(jīng)營(yíng)企業(yè)會(huì)傾向性地尋找不按照危險(xiǎn)廢物處理的機(jī)會(huì)和可能，這時(shí)就需要政府的嚴(yán)格科學(xué)監(jiān)管。
　　 對(duì)于不同垃圾成分的資源化問(wèn)題，政府需要分類(lèi)加以區(qū)別對(duì)待，有些垃圾成分不需要政府引導(dǎo)，市場(chǎng)機(jī)制本身就可以很好地加以解決，比如廢紙、礦泉水瓶等；有些政府應(yīng)該提供一些有利的鼓勵(lì)政策，促進(jìn)資源化進(jìn)程，如電子垃圾處理和堆肥等；還有一些可能根本無(wú)法進(jìn)行資源化利用，或者目前階段資源化利用在經(jīng)濟(jì)上不可行。按照垃圾處理無(wú)害化的標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)議，保護(hù)環(huán)境，為公眾提供一個(gè)美好的環(huán)境。企業(yè)可以通過(guò)技術(shù)進(jìn)步來(lái)提高競(jìng)爭(zhēng)力和降低成本，從而獲得大量的市場(chǎng)份額和利潤(rùn)率。有效的管理機(jī)制和技術(shù)進(jìn)步是解決垃圾問(wèn)題的關(guān)鍵。
　　 國(guó)家制定和實(shí)施了《中華人民共和國(guó)可再生能源法》、《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》、《中華人民共和國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》，建設(shè)部也于2004年頒布了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，這些法規(guī)為垃圾管理奠定了大的政策環(huán)境背景。但是地方政策配套不到位，制約了垃圾處理的產(chǎn)業(yè)化和市場(chǎng)化進(jìn)程，也為技術(shù)路線的制定和選擇帶來(lái)很大的風(fēng)險(xiǎn)。例如對(duì)從事垃圾處理的企業(yè)可以獲得稅收優(yōu)惠的鼓勵(lì)政策，但是目前仍然沒(méi)有確定是哪種稅收優(yōu)惠、優(yōu)惠的幅度；大部分城市也不能提供垃圾焚燒上網(wǎng)電價(jià)的規(guī)定。這些問(wèn)題使得企業(yè)在進(jìn)入垃圾處理行業(yè)時(shí)無(wú)法準(zhǔn)確得到資源化的價(jià)值，基本都是個(gè)案研究、一事一議，具有很大的不規(guī)范性，企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)受到限制，已經(jīng)進(jìn)入市場(chǎng)的企業(yè)也面臨較大的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。
　　 一些地方政策的制定僅僅從單一的角度出發(fā)，沒(méi)有綜合的、科學(xué)性的發(fā)展觀念，丟失了很多資源化的利益。一些政策條例和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制定過(guò)于草率，在國(guó)外一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)往往需要3～5年，在國(guó)內(nèi)缺乏基礎(chǔ)性研究資料的情況下，幾個(gè)月就可以完成，科學(xué)性差。

七、實(shí)現(xiàn)資源化和無(wú)害化的技術(shù)途徑

　　分類(lèi)收集是實(shí)施生活垃圾減量化、資源化、無(wú)害化目標(biāo)的有效途徑，將有利于降低生活垃圾無(wú)害化處理和資源再利用的技術(shù)難度和成本。沒(méi)有分類(lèi)的垃圾，由于垃圾中有機(jī)質(zhì)高，使得填埋場(chǎng)滲濾液濃度高、產(chǎn)生量大；焚燒處理熱值低；堆肥產(chǎn)品質(zhì)量不高。目前，由于環(huán)境意識(shí)、管理水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，實(shí)行全面的垃圾分類(lèi)收集尚需時(shí)日。粗分類(lèi)可能是目前情況下一個(gè)比較好的解決混合收集難以處理的途徑。
　　 垃圾處理如果不能同分類(lèi)運(yùn)輸和分類(lèi)處理結(jié)合的話(huà)，完全喪失了意義。即使在起始端做到了分類(lèi)，在收集時(shí)重新混到了一起，不僅不能起到分類(lèi)的作用，最終前期的分類(lèi)也將不會(huì)得到貫徹和執(zhí)行。在很多城市的試點(diǎn)證明，分類(lèi)運(yùn)輸?shù)男屎艿汀＿@與垃圾分類(lèi)的種類(lèi)過(guò)細(xì)有關(guān)，把垃圾分為干濕兩類(lèi)作為過(guò)度階段，在公眾投放時(shí)非常方便，而且在運(yùn)輸過(guò)程中也容易實(shí)現(xiàn)。
　　 三種主要的垃圾處理處置方式都存在各自的優(yōu)缺點(diǎn)。填埋造成高濃度大量滲濾液的污染、土地資源的大量占用、填埋氣體帶來(lái)的安全隱患和溫室效應(yīng)；垃圾焚燒的飛灰和二惡英污染問(wèn)題、投資和運(yùn)行成本高；堆肥產(chǎn)品質(zhì)量差、缺乏市場(chǎng)銷(xiāo)路等。由于我國(guó)不同的城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地緊缺程度和肥料市場(chǎng)等存在較大差異，因此，急需解決的問(wèn)題和技術(shù)選擇也是不同的，不能采用一刀切的方法，國(guó)外的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)也充分說(shuō)明這一點(diǎn)。
　　 資源化和無(wú)害化的問(wèn)題很大程度上體現(xiàn)了垃圾處理商業(yè)和公益的不同定位問(wèn)題。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題的正確認(rèn)識(shí)，將明晰政府、公眾和企業(yè)三方的責(zé)權(quán)利關(guān)系，促進(jìn)城市垃圾處理市場(chǎng)化和產(chǎn)業(yè)化的改革。