隨著科學發展觀、發展循環經濟、綠色GDP等理念的推行，環境保護工作日益得到各級政府和民眾的重視，保護環境、實現可持續發展正成為社會各界的共同目標。但是，由于長期以來存在著盲目追求經濟增長的傾向，我國在環保方面“欠賬”很多，據國際組織和中國學者的估算，我國每年因環境污染造成的損失已達到GDP的3％甚至更高。可見，環境問題已經成為我國二十一世紀面臨的最嚴重的挑戰。
1 BOT融資方式在環保事業中的作用
　　BOT是政府特許經營權制度與項目融資制度相結合的產物，其顯著特征是“權錢交易”，即政府向承包商出讓某個環保項目的經營特許權，承包商以項目融資的方式籌資建設，并在事先議定的定價框架內收費以獲取投資利潤。從BOT的起源來看，這種特殊的投融資方式是政府投融資、使用人集體分攤費用征集資金籌建和私人經營性投資三種方式發展的結果。由于其具有較高的抗風險能力并妥善協調了政府、投資人、社會公眾三者之間的利益關系，因此，這種特殊的制度在基礎設施建設領域得到了廣泛的運用。在環保領域，引入BOT模式至少有以下幾個方面的突出作用：
　　(1)通過引入民間資本加快污染治理的步伐。要有效治理污染、扭轉環境惡化的趨勢，就需要花費大量資金。但受財力所限，無論是中央政府還是地方政府，都不可能為之提供充分的資金支持。在BOT模式中，政府對項目不再是一次性巨額投入，而是通過出讓特許經營權，將治理污染的費用分期支付給投資者，從而減輕了財政壓力。
　　(2)引進私人資本和競爭機制，有利于克服國有企事業單位經營體制的弊端，提高環保設施的運行效率，加快環保領域的技術更新。
　　(3)有利于拓展民間資本的運用渠道，使散布在民間的資金能集中運用于環保事業。由于環保項目所具有的外部性、社會性和自然壟斷性(這種自然壟斷是由環保行業自身所具有的規模經濟性和過高的沉淀資本造成的)，完全依靠市場機制是無法解決環境污染問題的。環保設施建設涉及三個主體：政府、投資者和社會公眾，這三者的利益取向是不同的，政府希望在可承受財力支出的基礎上發展環保事業；投資者希望獲得滿意的投資回報；社會公眾希望在盡可能低的付費前提下享受環保項目帶來的福利。因此，對企業來說是合理的價格水平，對消費者來說就可能是過高的、不可接受的價格。然而通過BOT的制度安排，可使三方利益出現“共贏”，即具有重大社會效益的環保項目能夠盡快建成運行、投資者能夠得到合理投資回報、消費者能夠愿意使用環保產品。
　　1985年，深圳以中外合作方式第一次在公用事業領域引進了BOT方式建設沙角電廠B廠項目。在上世紀80年代后期至90年代中期，BOT方式主要用于建設高速公路、水廠、電廠等設施。1998年以后，以外商為主體的第一波BOT熱潮歸于沉寂。“十五”期間，隨著經濟再度進入高速增長時期，出現了城市開發熱潮，環境問題也更加突出。很多地方政府發現，由于資金缺口很大，僅依靠財政投入已無法實現“十五”計劃提出的城市污水和垃圾處理目標。因此，在2002年前后，各地開始在環保領域引進BOT模式。據筆者不完全統計，目前在全國236個地級以上城市中，運用BOT模式進行環保項目建設的已達70個以上，還有一些地級以上城市正在準備引入該模式。在一些省份，采用BOT方式建設的污水處理項目已占70％以上。近1～2年來，BOT的推行呈現出明顯的加速趨勢，一些縣級市和縣城也開始進行這方面的嘗試，部分省市已將推廣BOT項目運作方式列入了政府的工作目標。
2 我國環保領域推行BOT模式的特點及存在的問題
2.1 主要特點
　　(1)民營資本取代外資成為BOT項目的主力軍。1998年以后，由于種種原因，外資機構已不再進入基礎設施投資領域，一些已進入的外資也在逐步退出。而民營企業則看好環保項目的巨大市場，抓住建國以來發展民營經濟的最好時機紛紛涌入，填補了外資退出的空白。
　　(2)從實施情況看，現有BOT項目主要集中在城市工業廢水、生活污水、污泥和垃圾處理方面。這類項目具有一定的專業技術門檻，但技術含量和對資本的要求又不是很高，因而比較適應我國民營企業的發展水平。而且受能力限制，技術含量高和綜合開發利用的項目還不多見。
　　(3)項目運作的方式日趨規范化。
2.2 存在的問題
　　近年來各地開始采用較為規范的招投標方式，在信息的透明度、項目決策的科學性和公平性方面有了明顯的進步。盡管如此，在環保領域推行BOT模式的過程中還存在以下一些突出問題：
　　(1)缺乏法律法規的規范。BOT投融資方式具有投資數額大、投資周期長、在項目運行周期內不確定因素多的特點，因此需要有明確的法律法規進行規范。目前我國尚未專門對BOT進行立法，現有法規主要是為規范吸收外商投資而出臺的，且多以部門“內部文件”、“通知”的形式存在，透明度低，權威性差，不同部門文件之間缺乏協調性甚至出現沖突。在執行上，各地普遍缺乏實施細則，導致了同樣項目在價格測算和評標辦法等方面出現較大差異，影響了政策的連續性。
　　(2)缺乏有效的管理體制。BOT項目的核心是政府將專營權授予中標的投資者，而由誰來代表政府行使授權和管理各地差異很大。例如同為污水處理項目，有的由城建局作為政府代表，有的由工程指揮部這類臨時機構作為代表。由于缺乏規范，不僅難以保證效率，而且可能會對項目的實施和建成后的運行帶來潛在風險。
　　(3)缺乏標準體系導致難以科學合理定價。在BOT投融資模式中，定價是核心問題。定價過低將損害投資者的利益，不僅不利于吸引民間資本，還可能最終將投資者的損失轉嫁給消費者；定價過高則意味著政府風險和守信成本的提高。上世紀90年代，一些BOT項目與外商投資者出現的糾紛，大多都是由于定價過高導致政府無法履約而造成的。
　　(4)缺乏配套設施。以污水處理為例，有的地區污水處理廠的實際運行能力僅為設計能力的70％；北京很多新建小區都建有中水站，但相當一部分尚處于閑置狀態。這些都是由于缺乏管網配套設施造成的。這種狀況如果持續下去，也會對BOT模式產生不利影響。
　　(5)在某些地區已經出現了惡意降價競爭的現象。
3 有關建議
3.1 加快法制建設，盡早對BOT環保項目進行規范
　　為形成合理的風險分配機制，建設健康的法律環境，有關部門應盡早對BOT模式的實施進行規范，地方政府也應盡早出臺實施細則。有關法律法規尤其應在以下幾方面對BOT投融資模式加以規范：
　　(1)統一內外資管理辦法，法律法規應適用于國內外所有企業；
　　(2)明確BOT方式的準入領域，取消不合理的準入條件；
　　(3)明確特許經營權的含義和授予主體、授予形式以及授予對象的資格和特許經營權協議的主要內容；
　　(4)明確BOT項目實施的具體程序和管理辦法，包括定價程序、招投標程序、審批程序、外部監督等等；
　　(5)規定特許經營權協議有關各方的權利和義務，以及項目風險的分擔機制。
　　此外，有關部門還應制訂相關的配套制度，包括符合國際慣例的項目評估測算制度、項目公示制度、特許權合同范本、BOT項目移交管理辦法等等，用以規范BOT項目的談判、合同文本的主要內容和表達方式、合同的審核、項目移交程序和意外情況的處理辦法等等。
3.2 各級政府應加強信用觀念，克服短期行為，將價格和購買量建立在風險分擔、公平合理的基礎之上
　　環保項目吸引民間投資的基本方式是特許權經營，而特許權經營又是建立在“一攬子”合同之上的。如果政府缺乏信用觀念，僅以短期利益最大化為推進BOT方式的目標，那么這一方式將很難維持。在我國運用BOT方式的過程中，已經出現了太多的失敗案例。近年來一些外資跨國公司退出中國市場，就是因為政府的失信。政府的失信通常表現為：開始，為了吸引外資，與外商簽訂無風險、高固定回報率的特許權經營合同(如山東華中電力回報率為16.94%,上海延安東路隧道項目和上海大場水廠項目為15%,沈陽第九水廠近20%)；然而，項目投產運行幾年后發現當初簽訂的合同對自己過于不利(如沈陽自來水公司給第九水廠支付的水價是2.5元/噸，而市場平均價格為1.4元/噸。到2000年自來水公司因此虧損2億多元)，要求重新簽訂合同；2002年國務院辦公廳43號文《關于妥善處理現有保證外方投資固定回報項目有關問題的通知》下發后，一些地方政府不管合作方是否同意，單方毀約，造成很壞的國際影響。對外資尚且如此，對民間資本就更有可能出現類似的情況。所以,要在環保領域大面積推廣BOT模式，首先就要求各地政府要有誠信和嚴格遵守合約的意識，這是投資軟環境中最重要的條件。
　　為了嚴格守信，各級政府必須將特許權合同建立在科學合理的測算價格和購買力的基礎之上，應在充分考慮財政負擔能力的前提下制訂環保項目社會化融資的總體規劃。同時，要注意克服短期行為，避免為降低前期費用而使后期費用增大的現象。目前比較可能出問題的是TOT項目，即轉讓－經營－移交項目。在談判過程中，一些地方政府為了轉讓現有基礎設施獲取高價而對投資方承諾過高的經營費用，造成給后屆政府帶來沉重的負擔。
3.3 加快標準體系建設，改進項目定價機制
　　經驗教訓表明，科學的市場預測、適度的投資回報率和合理分擔風險的架構是保證BOT項目成功的重要因素。因此，就必須建立完整的標準體系和科學合理的價格測算方法。對于國家管理部門來說，應盡快修訂、更新現有專業標準體系，增補有關內容。對于城市政府來說，一是要改進組織工作和規范定價程序，二是要統一價格計算的標準和口徑，例如要統一規定價格計算是采用內部收益率法還是投資凈利潤率法，明確價格構成中的全部計算指標，三是要增加定價過程的透明度。
3.4 規范競爭，提高投資者素質
　　為避免低素質投資者進入環保市場擾亂競爭秩序，建議行業主管部門提高對BOT項目建設參與者的資質要求，建立環保項目建設的等級管理制度，并進行分類管理。
3.5 提高規劃水平，完善配套設施建設
　　BOT模式盡管是增加投資主體，拓展融資渠道的有效途徑，但并不是所有環保項目都適宜采用這一模式。對于一些難以定價和計算投資回報率的項目，還是應當由政府投資和建設。在發達國家，中水、污水的管網建設通常都是由政府承擔，而我國目前在配套設施方面的規劃工作還很薄弱，配套設施往往跟不上實際需要。因此，今后應注意加強規劃、城建、計劃、財政等有關部門之間的溝通和協調，加快配套設施的建設。