傅 濤　
　 （清華大學水業政策研究中心主任，中國水網顧問主編）
原載于中國水網《水業投資咨詢》第122期

　　特許經營制度是城市水業市場化改革進程中的非常重要的政策概念，對投資人以及具體實施的地方政府均至關重要。但是在特許經營制度實施近三年以來，由于政策的不明確，學術界、政府和企業對特許經營的概念和適用性一直有著不同的理解，造成在具體執行層面的混亂。本文將按照目前的政策表述、政策的執行調查、正確的政策理解、特許經營的理論分析以及特許經營的政策出路五個層次對特許經營的政策問題予以了系統分析。

一、特許經營概念的當前政策表述

　　關于當前城市水業特許經營的政策表述中最主要的政策文件是建設部發布的《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》和《市政公用事業特許經營管理辦法》。

1、加快市政公用行業市場化進程意見對特許經營的表述

　　特許經營的概念在市政公用行業的使用，正式見于建設部2002年12月發布的《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》，《意見》中提出：“加快推進市政公用行業市場化進程，引入競爭機制，建立政府特許經營制度，……”，同時明確提出：“允許跨地區、跨行業參與市政公用企業經營。采取公開向社會招標的形式選擇市政公用事業的經營單位，由政府授權特許經營”，在這里，特許經營是引入競爭機制的結果。
　　 《意見》同時指出：“市政公用行業特許經營制度是指在市政公用行業中，由政府授予企業在一定時間和范圍對某項進行經營的權利，即特許經營權。政府通過合同協議或其他方式明確政府與獲得特許權的企業之間的權利和義務。”，這里看出這時的特許經營政策主要針對“經營”
　　 《意見》指出：“現有國有或國有控股的市政公用企業，應在進行國有資產評估、產權登記的基礎上，按規定的程序申請特許經營權。政府也可采取直接委托的方式授予經營權，并由主管部門與受委托企業簽定經營合同。”我們看到，政策要求國有企業也要申請特許經營權，并且可以采取授權形式，而不一定要招標。
　　 《意見》規定：“市政公用行業實行特許經營的范圍包括：城市供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理及公共交通等直接關系社會公共利益和涉及有限公共資源配置的行業。”只有直接關系社會公共利益和涉及有限公共資源配置的行業才施行。
　　 《意見》代表了建設部建立特許經營制度初期的想法，《意見》中有幾點直接結論可以得出：

●　將投資市場的開放和經營市場的特許經營作了區分。在投資市場上沒有提特許經營，而將特許經營的領域主要限定在市政公用產品或服務的“經營”領域
●　新的改革項目公開向社會招標的形式選擇特許經營者；傳統企業也應該申請特許經營權，并可以通過授權獲得特許經營權
●　直接關系社會公共利益和涉及有限公共資源配置的市政公用事業都要施行特許經營
●　特許經營權獲得的形式是合同、協議或其他方式

2、市政公用事業特許經營管理辦法對特許經營的規定

　　《特許經營辦法》是關于城市水業特許經營的另一重要文件，于2004年5月實施。《辦法》提出：“市政公用事業特許經營，是指政府按照有關法律、法規規定，政府通過市場競爭機制選擇市政公用事業投資者或者經營者，明確其在一定期限和范圍內經營某項市政公用事業產品或者提供某項服務的制度。”《辦法》指出：“依法實施特許經營的，適用本辦法。”并進一步明確了選擇特許經營者時的招投標程序。
　　 《辦法》是在市場化改革全面展開的背景下發布的規范性文件，同時《行政許可法》剛剛開始實行。可以總結出幾點變化：

●　特許經營要“按照有關法律、法規規定”執行，《辦法》本身不構成法律依據。
●　 強調了必須通過招標形式選擇特許經營的投資人或經營人，在這之后的政策文件都加強了對招標的強制性要求，顯示對市場市普遍存在的不規范操作的顧慮，希望矯枉過正。
●　 特許經營的選擇對象不僅是《意見》所強調的經營者，而且包括了投資人。但是即便包括投資人，特許經營權獲得者將從事“一定期限和范圍內經營某項市政公用事業產品或者提供某項服務”，所從事的仍然是“經營”。
●　 傳統企業是否需要實行特許經營在《辦法》中沒有明確規定，但是傳統企業如果申請特許經營權需要執行《辦法》，也就是要執行競爭程序。

　　前后僅相隔不到一年半的微妙的政策變化為地方政府在執行時的把握造成了一定的困難，混亂隨之產生。

二、特許經營政策在城市水業的執行情況

　　在建設部和地方政府的推動下，以特許經營為核心的市場化改革近兩年來進展迅速，建設部最近的一次調查顯示出了特許經營概念在具體執行中的這種混亂。

１、各地上報水業市場化模式匯總分析

●　 供水行業

　　全國共上報供水項目總數270個，其中改制/市場化改革項目總數152個，在確認改革方式的項目中，主要的市場化模式有：股份制改制66個，國有獨資5個，合資合作41個，私營15個，BOT項目5個，TOT項目2個。可以看出供水領域改革的主導方式是合資和股份制改制。
　　 原因分析：鑒于供水行業的特點和歷史發展背景，供水行業的初期基礎設施建設基本上均已由政府部門完成，存量資產大，從業人員多，改革包袱重，因而社會資本進入供水行業的途徑以股份制改制和合資為主。

●　污水行業

　　全國共上報污水項目總數274個，其中改制/市場化改革項目總數 184個，

　　BOT項目數最多，達96個。分析其原因，隨著城市化進程的加快，環境污染日益加劇，伴隨而來的是污水處理行業基礎設施建設巨大的資金缺口，一方面城市政府普遍存在財政資金不足的問題，城市污水處理行業建設資金不能得以滿足。另一方面，部分企業在逐利本性的驅使下進入逐漸升溫的城市水業，尤其是資金門檻較低的中小城市、城鎮的污水處理行業市場。作為吸引私營機構參與基礎設施的開發和經營的一種有效方式，BOT應運而生。
　　 各地上報項目中所認定的BOT項目實際上大部分只能稱之為“準BOT”，其項目資金門檻低，項目規模到操作過程的多方面都不同于真正的具有項目融資特點的BOT項目。大多數中小城市或者城鎮的中小型污水處理項目均為此類項目。

2、各地特許經營協議簽訂情況

●　供水行業

　　從圖中可見，在各地供水市場化項目數152個中，簽訂特許經營協議的項目比例很小，共26個，只占總市場化項目數的17.1%，而將特許經營協議按照建設部要求到上級建設部門進行備案的則是寥寥，共13個，占市場化項目總數的8.5%。
供水項目特許經營協議簽訂少的核心問題在于目前已經發布的特許經營管理辦法等一系列文件對供水領域的主流模式——股份制產權改革和合資合作——不能很好地支撐，具體表現在對招標的管理、競爭程序的管理、資產以后的移交等方面，政策制定和執行時均存在觀念模糊，供水項目主流模式是否屬于特許經營，是否要鑒定特許經營協議？建設部的政策上前后不一致，模棱兩可。發布的供水特許經營協議文本則難以指導主流模式的操作。
　　 供水行業關系公共安全，缺乏特許經營協議的約定，將對下一步監管體系的完善形成制約。

●　污水行業

　　相比供水行業來說，污水行業雖然產業落后，特許經營協議簽訂及備案情況卻相對較好，在184個表明模式的項目中簽訂特許經營協議數101個，占54.9%，特許經營協議備案數62個，占33.7%。但是有相當比例的協議達不到規范的要求，這與前期缺乏指導有關，也與項目不規范操作相關。但是對污水領域而言特許經營政策的思路是清楚的，畢竟已經開始按照建設部的要求在執行特許經營管理的要求。
　　 盡管污水領域并沒有特許經營協議示范文本，但是污水領域的特許經營協議化管理卻遠遠多于供水。這與污水行業設施建設起步較晚有關，更主要原因是污水所適合的主流模式（BOT、TOT）與目前建設部的特許經營政策要求相一致，與相關政策法規配套有關。

三、如何把握目前的特許經營政策

　　綜合目前的政策文件，可以看出作為主管部門的建設部對市政公用事業特許經營概念體系是基本明確，但表述不是非常清晰，思路也在不斷調整。
　　 面對目前的政策模糊應該如何把握和理解目前的特許經營制度在城市水業的實施，本文根據多年的研究和政策跟蹤，結合目前參與的中央改革政策的起草工作，提出以下幾點看法：

1、特許經營的適用范圍

　　按照最新的政策表述，2005年9月建設部發布的《關于加強市政公用事業監管的意見》指出：“特許經營制度是市政公用事業市場化的主要實現形式”，沒有說是唯一形式。特許經營適用范圍是“直接關系社會公共利益和涉及有限公共資源配置業務領域”，根據建設部的解釋：如果原來就擁有經營權的傳統自來水企業，只是進行了企業化改制，如果沒有改變為社會資本控股的企業，就沒有進行“有限公共資源重新配置”，因此可以不采用特許經營，也可以采取特許經營，但是如采用特許經營，就需要執行競爭程序。
　　 不采取特許經營的項目和企業，也應該按照政策的要求引入市場競爭機制，促進行業改革，但是引入市場競爭機制的形式是多樣的，不一定是特許經營。
　　 但是，如果是“直接關系社會公共利益和涉及有限公共資源配置業務領域”的改革，無論那種形式的市場化改革都要納入特許經營的管理。

2、關于招標程序的使用

　　按照目前的政策精神，為了防止不規范的操作，有關部門要求所有特許經營關系的變更均要通過競爭程序，而競爭程序的具體規定是招投標。但是在目前法人招標立法空白的情況下，需要與工程招投標加以區別，具體區別在《關于加強市政公用事業監管的意見》中已做初步規定。要求將特許經營協議的核心內容作為招標的基本條件，綜合考慮成本、價格、經營等方案、質量和服務承諾、特殊情況的緊急措施等因素，擇優選擇中標者。這一規定改變了以往單純強調價格的評標方式，而是提出了更為科學合理的評標標準。
　　 通過政策的不斷修訂，目前城市水業招投標的程序對BOT、TOT等項目融資的類型已經積累一定的實踐基礎和經驗，程序上也不斷完善，但是對股權合作和合資類型的項目類型如何進行招投標尚需探索。
　　 戰略投資人如果希望通過收購股份或者合資形式獲得水業的整體，按照目前的政策，也需要執行招投標的程序，但是這一招標更加不同于工程招標，實際上是一種政府多家投資人的全方位比較，但是要求公開、公正。

3、關于監管

　　關于引入市場機制以后的監管問題，政策是“老人老辦法，新人新辦法”。新的企業獲得特許經營權，執行特許經營項目的監管關系主要通過特許經營協議來確定；老的企業可以通過競爭程序進入特許經營程序，但是如果不進入特許經營系列，需要通過《監管意見》確定的行政手段來進行監管。
　　 以上幾點政策理解是基于目前政策現狀的被動理解的解釋，現實的政策往往都有特定的形成背景，都不是最科學的，但都是有效的。以上解釋基于作者的理解，不代表政府部門的解釋；這一解釋也不說明本文認同這一政策體系。下文的分析是對特許經營的理論分析，從長遠看可能會成為今后的政策發展方向。

四、對特許經營概念的理論分析

　　特許經營概念的混亂源于中國水業市場化改革的復雜性，事實上對中國目前水業改革所推行的特許經營概念，各方面一直有不同的理解。

1、狹義上的特許經營

　　水業特許經營的概念源于法國。法國在推進水業改革時，水業基礎設施基本建設完成，選擇了通過私人公司在水業設施經營層面的引入，來提高運營和管理水平的市場化模式，保留了產權層面的最終公有。對外完全開放的僅僅是屬于環境服務業的經營市場，涉及局部維護性和發展性投資的也要通過特許經營在經營期之后產權交還政府。通過特許經營合同和租賃/管理合同，實現了政府與企業責任的合理分攤。特許經營合同結束后，自然過渡到了租賃/管理合同形式。
　　 法國以流域監管為核心建立了相對完善的水業管理體系。法國模式的特點是充分強調的競爭機制尤其是強化了準入監管，通過經營權的初始競爭控制成本；同時實現了水資源和水業設施的政府控制權。為強化準入監管，目前合同期限有進一步縮短的趨勢。由于資產屬于政府，企業投資責任小，擔負的風險也小。政府監管成本也會較低，但另一方面政府的投資責任相對較大。法國水業模式之所以運營高效的另一個重要基礎是其產業化水平，法國水業經營市場是由幾大水業集團在競爭中分享，從而保障了競爭的層次和質量。
　　 由于法國擁有世界上最有影響的水業集團，是世界水業改革的核心推動者。從另一方面講恰恰是法國這一特殊的政策模式造就了足以傲視全球的水務巨頭。中國的特許經營模式更多地受到了法國模式的影響。如對用招標方式實現準入競爭的過分強調，對項目融資模式的特殊偏好，對資產形式的嚴格限制，對特許經營協議經濟對等性的規定等等，都源于這種思路的繼承。

2、特許經營制度建立過程中的產權問題

　　但是中國水業改革是在設施建設和經濟建設的高速發展期進行的。解決資金短缺問題的中國地方政府響應中央改革要求的根本動機。中國的改革因此在改革的程序上走過了先開放投資市場，吸引資金，然后才逐步考慮規范市場，提高效率問題的歷程。
　　 因此，伴隨水業改革的還有國有企業的改制、產權改革、經營城市、盤活資產、融資改革等等這些同步的改革。因此城市水業特許經營的體系還沒有來得及建立完善起來，其產業所依托的基礎已經在不斷發生變化，因此特許經營的概念也隨之演變，必然使特許經營體系的建立陷入概念和執行的雙重困境。
　　 國際通行意義上的特許經營制度，政府需要以保持最終資產為基礎，無論是水廠BOT、TOT還是整個系統的特許經營都是這樣。當然，對企業而言，由于沒有資產的完全產權，必然要從投資經營期中收回全部投資并獲得完全收益，這樣對企業的收益壓力必然大。對政府而言，轉讓非完全產權所產生的招商價值當然沒有轉讓完全產權所產生的價值大，如果期望最大限度地盤活資產，獲得和變現更多的發展資金，必然選擇完全產權的變更。
　　 隨著地方城市政府經營城市、盤活資產活動的深入，已經普遍涉及城市水業設施的最終產權歸屬。而推動市場化改革的地方主導部門——建設部門大多沒有意識到產權與特許經營制度的密切關聯；即便意識到產權改革的重要，其產權改革的主導權也不在建設部門手中，而且行業改革的步伐無法因為產權問題的介入而做大的調整。因此，造成目前城市水業產權變革的既定事實。如深圳水務項目和上海浦東項目。
　　 同時，國家在2003年4月成立國資委，進一步促進了水業國有產權的全面變革。隨著“政資分離”的深入，原來隸屬于主管部門的國有單位大量轉企劃歸國資委管理。政府原來的行業部門失去對水業設施資產的公益性所有權，致使法國模式的特許經營概念的根基發生動搖，有序改革難以持續。
　　 為了給大量產權轉讓的水業市場化項目以政策出路，建設部開始是努力拓寬原有特許經營的概念內涵，將狹義的特許經營上升為市場化改革模式的代名詞。原則要求無論那種形式的市場化改革都需要簽訂特許經營協議，執行特許經營的管理。
　　 但是另一方面，學習和接見法國式特許經營的許多制度設計，如《特許經營辦法》已經發布，并不適合于產權進入了市場的市場化項目類型。如對準入招標競爭的強調，如對特許經營合同經濟合同屬性的強調。
　　 這些政策的矛盾和尷尬首先體現在深圳的特許經營制度上。深圳市通過向法國威立雅水務集團及其合資企業北京首創威水投資公司出讓深圳水務集團45%的股份，使深圳水務集團的資產完全社會化，徹底變成了一家社會公司。深圳市為之配套的特許經營辦法與建設部為保留產權的特許經營辦法，在政策上有著幾點本質的不同：一是深圳的授予方式為授權，而不是招標競爭；二是深圳特許經營全的獲得形式是行政許可而不是經濟協議；三是經營期限滿后，政府部門如果收回經營權，必須進行一般企業意義上的資產清算然后股權收購，而不是產權的無償移交。
　　 深圳模式實質上不是一般意義的特許經營，而是包括完全產權的“專營模式”。盡管有許多原則上的不一致，在中國中央集權的背景下，深圳市政府順應大的政策要求，仍然沿用了市政公用事業特許經營的概念，而不是國際通行的“專營模式”概念，而建設部也努力想通過特許經營概念的拓展接納這種“變種”產物。但是，實際上隨著供水領域廣泛的股權轉讓、合資和產權改革，這種通過行政授權獲得的經營方式在供水領域已經不再是個案和特例，而是供水領域的主流模式。
　　 目前的政策回落理性，主導思路是“老人老辦法，新人新辦法”。對傳統企業不再苛求特許經營關系。但是傳統企業股權多元化以后如果沒有特許經營政策體系的支撐，又沒有開辟“專營”的政策途徑，確實無法讓投資者放心。也難以保障監管的真正實施。

3、英國水業的產權實踐

　　實際上深圳為代表的沒有準入競爭（深圳模式雖然有股權招標，但是沒有特許經營沒有經過競爭程序）的專營模式在國際上有據可依的。英國是這種模式的代表。
　 　英國（不包括蘇格蘭）是產權完全私有化（或民營化）的水業模式，也是水業監管體制最為科學和完善的國家之一。英國水業改革雖有提高效率的動機，但其根本動機是經濟體制的變革，因此其改革的對象首先是產權。為了保障產權私有化，英國在全面推進產權私有化改革之前，花費了十多年的時間來建立法律和制度的保障，包括有關的立法、獨立監管機構的建立、公眾參與體系的完善等，這些是英國私有化模式得以有效實施的前提。英國模式的監管權限屬于中央，建立了全國統一的獨立監管體系，成為私有體制下重要的監管特征。這種模式由于幾乎沒有市場準入的競爭，政府強化了對成本的控制和管理，建立了成本績效平臺這一有效的成本管理體系，以及激勵性水價管理體系。英國水業模式對國際水業的貢獻，不僅是產權的私有化改革，更重要的是其因為私有化背景而強化和完善了的過程監管體系。

五、中國水業特許經營的政策出路

　　應該說法國和英國模式是兩種模式的代表。中國水業改革的概念混亂就是因為想用一套模式涵蓋兩個并存的體系。而實際上這兩個體系所適用的政策和監管均有很大的差別。中國地方特許經營立法的諸多混亂和矛盾、對特許經營許多法律概念的爭論均源于此。
　　 目前的政策和法律體系，一方面要維系原來到制度體系，一方面要適應新的模式要求，就需要在目前的整體政策之下，通過實施細則分類指導，區分對待。
　　 我們曾經將中國水業的引入市場機制的模式劃分為競爭式特許經營和專營就是為了在統一的特許經營概念之下，分別為兩類模式提供出路。當然，專營體系能否納入最終的特許經營體系，作為特許經營的一個組成還需要看以后政府管理的政策走向。事實上，稱為“專營”還是“專營式特許經營”只取決于政策體系對特許經營概念范圍的約定。

●　競爭性特許經營

　　競爭性特許經營模式具體有三類形式：一是所有資產保留在政府，將水業設施經營權通過競爭轉讓，這種形式稱為管理/租賃模式；二是管網設施以及收費權保留在政府，將水業設施的某一單元，一般是水廠，在有限期限內轉讓給企業，這種形式稱為水廠特許經營模式，BOT、TOT等一般屬這種模式；三是政府將包括管網在內的所有水業設施在有限期限內委托企業經營管理，這種形式稱為水系統整體特許經營模式，澳門供水是這種形式。
　　 競爭性特許經營模式有四個共同點：一是政府與企業簽有不同形式的、平等的屬于經濟協議性質的經營協議，政府與企業間不是行政許可關系；二是政府在一定期限內，以不同的形式將經營權轉讓企業，但是政府保留了水業設施的最終產權；三是政府面向公眾負責，接受責任追訴；四是競爭性特許經營都有準入競爭這一環節，需要通過競爭獲得經營權，政府通過企業主體的準入競爭實現效率的提高。
　　 不同的競爭性特許經營方式，依據企業擔負風險的不同，有不同的期限。管理/租賃模式由于不涉及投資，期限一般為5-8年；BOT、TOT模式由于涉及一定范圍的投資，經營期限一般為15-20年；水系統整體特許經營模式由于有較大的經營風險，經營期限一般為20-30年。為了提高準入競爭的效果，國際上有進一步縮短經營期限的趨勢。在中國，由于地方政府引資動機的影響，期限往往突破合理的區間。
　　 政府在不同的競爭性特許經營模式下的市場監管，都將包括準入監管、服務與質量監管、以及成本與價格的監管，其中準入監管是核心。這種模式下，可以沒有獨立監管機構，但是階段性的檢查與企業的經濟信息上報十分必要。

●　專營（或專營式特許經營）

　　專營模式通常有三種不同的產權形式。一是公有資本完全退出，由社會資本持有，也就是通常所稱的完全私有化，如英國模式；二是政府保留一定比例的公有資產，與社會資本合資擁有水業企業，但是這種政府資產的持股人，與合資企業只是股權收益關系，公有持股者與市場化監管者是不同的政府機構，如目前深圳水務模式；三是由真正實現了企業化改制，完全政資分開、政企分開的國有企業，如荷蘭模式。
　　 但是無論哪一種產權形式，政府對企業的監管都不是通過產權關系來進行的。因此這種模式必然要求政府建立完善相應的市場監管體系，尤其是要有專門的監管機構來實施嚴格的過程監管，需要完善的民主制度來保障公共參與和監督。
　　 專營模式還有幾個共同點：一是政府與企業不是平等的經濟協議性質的經營關系，政府與企業間是行政許可關系，政府可以把一些社會、環境職能通過授權轉給專營企業；二是企業擁有水業設施的完全產權，并長期經營，沒有明確的經營期限；三是專營模式缺乏經營權準入競爭這一環節（產股轉讓競爭不能等同于經營權競爭），企業是某一區域的水業設施的當然經營者；四是政府提高效率的核心監管手段是運營過程的監管，因此以經濟監管為核心的成本控制必不可少；五是需要全成本的水價體系來支撐企業的投資收益。

（未經中國水網書面同意，不得轉摘）