清華水業藍皮書系列之九

前 言

　　由清華大學環境系和中國水網聯合發布的《清華水業藍皮書》，是以系列水業高級戰略沙龍的討論為基礎的系列戰略研究報告，目前已發布八本。分別為：《城市水業的認識誤區和政府角色》、《城市水業的產權問題和產業化》、《城市水業的投融資機制和資本戰略》、《城市水業的BOT及其法律問題》、《流域的水業管理與體制創新》、《城市水價的定價目標、構成和原則》、《城市水業的特許經營模式與監管》以及《城市水業市場化與稅收減免》，在各界產生了積極的影響。
　　"水業高級戰略沙龍"始于2003年9月，是定期舉辦的由城市水業政府界、企業界、學術界有關人士共同參與的、非政府的、平等的水業戰略性交流活動。2005月9月3日舉辦了第九次活動，此次沙龍主題為"不同市場化模式的案例研究與操作實務"。
　　本文以此次沙龍的發言和討論為基礎撰寫，現以《水業特許經營的案例分析與操作務實》為題作為《清華水業藍皮書》的系列之九發布，與社會各界交流。
　　本文由清華大學水業政策研究中心撰寫，文中內容淺陋之處，請予指正。

清華大學環境科學與工程系
中國水網

目 錄

一、 對資金和效率的不同取舍
二、 市場化投資體系中的政府投資責任
三、 城市水業的定性和管網投資控股的限制
四、 水業資產轉讓與經營權轉讓的關系
五、 水業資產的溢價處置
六、 水業資產的處置方式與收益保障
七、 水廠局部市場化與水系統整體市場化的取舍

水業特許經營的案例分析與操作務實
傅 濤 鐘麗錦 常 杪
二〇〇五年九月

　　案例分析是研究城市水業市場化改革現狀與問題的重要的方法，在改革探索期尤其如此。本文以中國城市水業市場化改革的典型案例調研分析為基礎，結合改革模式的研究，總結實踐中的成功經驗與存在問題，澄清市場化改革的若干問題，并對目前正在深入的水業市場化改革提供務實參考。閱讀此文請以清華水業藍皮書系列之七《城市水業的特許經營模式與監管》為基礎。

一、 對資金和效率的不同取舍

　　城市水業市場化改革通常由兩大動機所推動，一是吸引資金，提高設施建設能力；二是引入競爭，提高水業運營效率，同時提升服務水準。這兩大動機在不同的改革階段或不同的管理層次有不同的側重。
　　2003年以前，中央政府對城市水業市場化改革基本沒有太多的指導，國家政策導向主要為開放和引資。2003年之后，作為城市水業運營服務主管部門的建設部開始重視并強調效率問題。目前，增加投資仍然是大部分城市政府推動改革的核心動機，而對效率的追求則剛剛開始提上日程。
　　以下兩組案例不同程度地體現了水業市場化改革在不同階段的特點和改革側重。
　　一是同為TOT項目的常州城北污水處理廠和合肥王小郢污水處理廠。由于地方政府取向不同，改革成果差異顯著。常州項目采取了固定資產原值，對服務價格進行競標的方式；而合肥項目則設定了固定水價，對資產轉讓價格進行競標。這兩種方式反映出兩個項目的不同價值取向，合肥項目實現了高額的資產變現，其改革的目標側重在資本；常州項目則實現了較低的服務價格，改革目標中突出強調了服務。當然，這兩個項目都同時具備引資和效率的目標，但是體現了兩個項目不同的改革側重。
　　二是一組股權合作案例。馬鞍山和深圳的股權合作模式也是體現不同改革階段價值取向的代表案例。這兩個案例都是針對包括了管網和水廠在內的城市整體水系統的市場化改革項目。在馬鞍山供水項目中，馬鞍山政府沒有把變現作為根本的改革目標，政府把評估后的資產只拿出了部分與投資人的現金進行合資，其他部分的資產則以租賃的形式交由新成立的合資公司經營，這樣，合資公司不需要為過大的沉淀資產支付投資收益。在深圳項目中，政府把包括污水和管網設施在內的約70億資產整體進行了股權轉讓，合資公司的資產底盤越大，保障投資收益對水價的要求必然越高。
　　不同的改革側重并不抹殺以上項目的成功，上述四個項目案例都是中國水業改革中規范運作的成功典范。這些項目模式的取舍與政府對市場化改革動機的不同認識深度有著必然的聯系。從根本上講，水業市場化改革的根本應在于效率的提高，而不是資產問題。
　　對初期運作的項目而言，不同模式的優劣似乎難以定論，我們只能從項目運做的規范程度上對項目進行判斷。但是，從長遠看，項目在長達20-30年的特許經營期間內的成功執行必須以適應城市水業的特點為基礎，項目模式的選擇是實現項目成功的關鍵因素。

二、 市場化投資體系中的政府投資責任

　　開放市場、打破政府壟斷、吸引社會資金投資于水業設施建設是城市水業市場化的重要方式之一。但是，私營部門的介入絕不意味著政府可以徹底擺脫投資責任；相反，政府必須承擔自己不可推卸的投資責任。
　　基于水業的固有的準公共物品特點，水源保護、管網建設等投資均屬于非經營性資產，很難納入投資收益的范圍，需要政府以財政等公共支付形式予以解決，以體現城市水業中不可缺少的社會效益；另一方面，出于節水和技術引導等戰略需要，即便是可以清晰核定成本與收益的領域，政府也需要提供部分引導性資金。以上兩部分的政府投資均不應納入投資回報的基數之中。
　　城市水業具有重要的內部收益和顯著的外部收益，內部收益指城市水業投資經營者的直接經濟效益；外部收益表現在環境效益上。城市水業作為城市基礎設施的重要組成，它的健全和完善將使城市發展條件和投資環境得到改善，同時，城市政府也可以在土地增值等方面得到一定的外部收益。某種意義上，城市水業的外部收益大于所創造的內部收益。
　　即便是經營性水業設施的投資，在政府財力許可的情況下，政府仍然可以給予適當的補貼以降低水價的社會壓力。在城市水業市場化改革過程中，政府投資責任的表現方式對于改革有著直接的重要影響。
　　上海竹園二期污水處理BOT項目是政府通過補貼控制服務價格的典范。作為污水二級處理，市場競標價格低至0.34元/噸，不是因為惡性的競爭，而是因為政府的補貼，上海政府不僅在土地、管網以及拆遷上為項目鋪平道路，還通過上海排水公司利用政策性貸款予以了大額補助。該項目的低價為市場化下政府責任、企業責任以及公眾責任的合理分配提供了例證。哈爾濱太平污水處理BOT項目同樣因為政府地價、拆遷以及污泥清運等責任性承擔，使污水處理費控制在了0.6元/噸以下。
　　成都自來水六廠B廠BOT項目采取了相反的方式。在其1.076億美元總投資中，有60%的資金用于水廠之外的管網建設（BT模式），甚至包括了與水源六廠B廠無直接關系的與A廠配套的部分管網。政府的"投資搭車"極大地加大了投資人的融資壓力，從而提升了服務水價達到了1.27元/噸的服務均價。雖然項目進行了很好的競標和成本控制，但是與企業鎖定的供水服務價格仍然高出了服務采購方的承受底限，為項目的長期實施帶來極大隱患。

三、 城市水業的定性和管網投資控股的限制

　　在國家計劃部門歷年公布的《外商投資產業名錄》中，都有禁止或限制外商投資企業對供排水等城市管網設施進行控股的內容，許多企業認為此類規定制約了水業投資的深入。實際上，這是因為對城市水業產業性質認識存在誤解而造成的。WTO條款中沒有要求任何國家開放關系其國家安全的管網投資，只要求開放各國的環境服務業。
　　城市水業是傳統意義上的市政公用事業，作為一種社會公益事業，長期由政府負責建設、運營、服務，行業一直是注重建設單元，而忽略和掩蓋了水業本屬服務業的產業性質。而事實上，水基礎設施只是提供水業服務的工具，城市水業的本質并不是建設業，而是服務業，需要執行服務業的規則。國際上也早已明確了城市水業的服務業定位，國際水務集團威立雅水務和蘇伊士水務都將自己明確定位為環境服務商或者是環境設施運營商，"水務投資是為了獲得運營權，為了拉動服務"。也可以說，城市水業作為服務業的定位是其施行特許經營制度立足的根本。
　　由于長期以來對城市水業的不清晰定位，造成水業改革僅注重建設環節，不注重運營環節；注重引資效果，而不注重監管和服務；政府在改革過程中注重市場開放引資，卻不能認同資本合理的投資收益；注重工程環節的招標競爭，卻忽略了服務質量的過程競爭。
　　威立雅水務、蘇伊士水務之類的國際水務集團公司在進入中國水業市場的前期，被中國政府的引資目標所左右，一定程度地偏離了國際水務集團的服務主業，沒有發揮專業公司的所長。但是，目前幾個最主要的國際企業在中國的水業業務都進行了戰略性調整，正在向運營和服務方向回歸。如威立雅水務高價收購浦東自來水公司和深圳水務集團的股份，其深層次原因正是在于這兩個項目均可以面向用戶提供服務。
　　中法水務在重慶江北自來水的投資案例成為其在華投資的典范之作，也正是在于該項目"不僅僅是一個投資項目，而是一個服務項目"，該模式亦成為中法水務之后在華業務的主導模式。
　　在蘇伊士水務投資的澳門自來水項目中，澳門政府不以投資收益率作為制定水價的原則，而是以經營收入為基數制定合理水價，較好的體現了城市水業的服務業性質。正是由于對這一本性的正確認識，澳門供水項目得以順利完成20年的經營合同，并得以延期。
　　既然城市水業是服務業，水業設施只是提供服務的工具，那么對水業服務的開放，并不需要以控股管網設施為基礎。管網設施的運營權可以通過租賃、委托、補貼等許多不改變產權性質的許多形式來獲得，而不需要突破管網產權控股這一障礙，所有權完全可以跟經營權的分離經營。而所有權與經營權的分開恰恰是許多設施服務業的共同特征，如酒店服務業、物業管理服務業等。
　　中國政府雖然通過外商投資目錄是對管網投資有限制，但對城市水業的服務與經營卻很早就完全開放了，已經與WTO接軌。保障水業服務系統的完整性，讓市場化服務面向公眾，是讓公眾受益與市場化效率提高的前提條件之一，是市場化改革的重要方向。我們現行的水業開放政策已經完全能夠支撐包括管網在內的整個水業系統的運營管理。

四、 水業資產轉讓與經營權轉讓的關系

　　資產轉讓和經營權轉讓是目前水業市場化改革的兩種直接表象。在資產轉讓環節的引入競爭，不能簡單等同于特許經營權的競爭，需要區別對待。
　　對于水系統的固定水廠單元而言，資產的經營權和所有權之間有必然的聯系。在常州城北和合肥王小郢兩個已經建成的污水處理廠TOT轉讓項目類型中，經營權和產權都有著明顯的關聯。其服務價格與資產轉讓價格互為因果，資產轉讓價格和服務水價固定一者，就可以對另外一者進行競標。這種關聯是由于對水系統在水廠單元的人為割裂造成的。這種割裂使資產轉讓價格和服務價格組成的系統不受市場供需的直接影響。因此這種模式下，資產轉讓將影響經營權的轉讓。
　　另外一種情況，在深圳水務集團產權轉讓案例和浦東自來水公司產權轉讓案例中，轉讓對象是整個水系統的服務商的部分股權。被轉讓股權的服務企業承擔了服務職能和服務風險，其服務價格是在政府市場監管之下、直接面向公眾的市場行為，服務價格需要有包括市場因素在內的多種因素來確定，而不僅僅由股權轉讓價格所能決定的。此類項目不是一個封閉系統，資產轉讓價值的高低不與水價高低必然聯系，這種情況下的運營企業可以稱為專營企業。專營企業往往不因企業自身股權的變化而改變專營關系。因此，雖然其股權轉讓也進行了公開的招投標，但是對專營企業自身股權的競爭只是資本層次的競爭，與包括價格在內的市場監管沒有直接聯系。企業由于股權轉讓而產生的股東權益變化，不是經營權屬的變化，深圳水務集團股權變更后的經營主體仍然是深圳水務集團。而且，專營模式下的產權轉讓招標競爭，不是經營權的準入競爭，并不能保證以后經營過程的高效率。

五、 水業資產的溢價處置

　　避免國有資產流失是市場化改革中的重要原則之一，通常地方政府在國有企業改革和市場化改革過程中以資產變現的高低作為國有資產是否保值增值的基本標準。不可否認，對于競爭性產業而言，國有資產的溢價處置可以較好地避免國有資產流失，同時為地方政府帶來可觀的短期收益。但是對于公共服務行業，忽略行業特性，追求水業資產的溢價處置，最終帶來的卻是公眾利益的侵犯。
　　在合肥王小郢污水處理項目案例中，在基本運營費用約0.2元/噸的基礎上，制定了一個0.75元/噸的服務價格，讓投資者在出資總額上進行競爭，結果所有投標的報價都遠遠高出資產凈值。建議的做法應該是，鎖定資產按凈值出讓，讓競標人在處理費用上競爭。這兩種模式對投資人沒有本質的投資回報區別，但是對服務費的支付卻有很大差別。威利雅水務對上海浦東自來水公司股權的高溢價收購同樣會使其對上海的水價產生很高的預期。
　　水業資產的過度溢價本質上就是讓公眾不僅要支付制水的投資收益和運營成本，還要在水費中變相支付政府的其他公共開支，如果監管不到位，公眾還將支付企業的超額利潤。因而，對水業資產進行過度溢價出讓最終將侵犯公眾利益。
　　引入競爭機制，提高水業的效率和服務，是水業市場化的核心目標。在資產轉讓的操作中，提倡依據資產凈值進行平價出讓，讓投資人在服務價格上進行公開競爭，將市場化所產生的效率收益，讓利給公眾，讓公眾體會到市場化帶來的好處和實惠。
　　目前世界上真正執行全成本公眾支付的國家仍然為數不多，大多數國家，包括美國和日本，政府在水設施建設方面仍然保持大量的政府投資補貼，公眾大多只對運營費用進行支付。如果僅僅從短期利益出發，短視地看待溢價得到的高額資產收益，將使政府面臨嚴重的公眾壓力。
　　對企業而言，愿意進行溢價收購的，要么是出于某種戰略動機，要么是項目投機，要么就是對水業特點缺乏認識。威利雅在上海浦東的高價收購和柏林水務在合肥王小郢項目的高價競標都是出于戰略考慮的投資行為，但是這種溢價在中國水業市場上所造成的不利影響將是深遠的。
　　溢價造成的額外水價，必然加大政府迫于公眾壓力的違約風險，也將加大企業服務質量的壓力。而公眾民主意識的逐漸到位又會進一步加大這種風險，因此投資人對水業溢價需要慎之又慎，僅僅靠完善的協議無法完全規避這種風險。

六、 水業資產的處置方式與收益保障

　　如何科學合理處置水業資產，如何科學合理處置水業企業的產權，是一個需要認真研究和慎重決策的難點問題。合理的產權設置是實現水業企業投資收益的根本。在以產權為核心的市場化推進中，面臨兩大障礙。一是資本構成問題，目前城市水業資本大部分為沉淀性資本，其中管網資產占到一半左右，且界定不清。二是資本收益問題，現行水價體系不能滿足水業全部資產的合理投資回報。
　　馬鞍山供水項目模式成功的關鍵點在于處理好了存量資產與企業合理收益的關系問題。馬鞍山項目采取了適應城市水業產業特點的資產處置方式，將現有的水業資產評估后進行了分割，一部分以水廠為核心的資產拿出來與社會資本進行合資，并由社會資本控股，一部分資產變現后用來支付職工身份轉換的費用，以管網為核心的大部分資產仍然保留在國有體制下，以低價租賃給新的合資公司經營。同時，新的設施投資則由合資公司負責。這一模式降低了社會投資主體的資產總額，保留了企業繼續投資的能力，同時保障了水系統運營管理的完整性，為實現效率提高提供了基礎。這是一種典型的由傳統體制?quot;水系統整體特許經營"模式的改革模式。由于模式選擇得當，改革過程中幾乎沒有造成大的社會壓力，實現了順利過渡。管網資產保留在政府既利于社會安全，也有效降低了合資企業的投資回報壓力，控制了水價的過快提升。
　　馬鞍山項目在資產模式上的積極嘗試，實現了企業、公眾和政府的"共贏"。但是，2004年針對許多其他行業的國有資產轉讓過程中的暗箱操作，以及國有資產被侵吞的問題，學術界就開始了廣泛而深刻的爭論。國家陸續完善了防止國有資產流失的政策，社會輿論的導向也都在向國有資產的保值增值上引導，致使城市水業基本的資產政策導向是溢價轉讓。馬鞍山項目的成功嘗試成果因為害怕受到國有資產流失的指責，以至于沒有得到宣傳和推廣。
　　澳門供水項目是政府資產處置模式的典范之作。20年前澳門政府出于提高效率、增進服務的動機，借鑒了法國的特許經營模式進行了供水改革。引入的投資人憑借豐富的運營經驗而進入，只注冊了少量資本的運營服務性公司，政府將原來形成的數億水業資產交給新的公司經營。新的公司通過經營收益繼續按照政府規劃進行投資。新形成的資產在完成折舊后，交回政府，但繼續在經營期限內經營。澳門供水改革20年下來取得了很好的成效，其模式值得我國經濟發達地區學習和借鑒。

七、 水廠局部市場化與水系統整體市場化的取舍

　　統觀我國當前的城市水業市場化改革，可以將其劃分為水廠單元的局部市場化與水系統整體市場化兩大類。在BOT和TOT類型項目中，投資運營人都需要與采購人在服務協議中約定價格和采購數量。由于BOT和TOT項目類型只是水廠單元的市場化，其服務的采購方必然是管理和運營整個水系統的水務集團或者排水公司。如成都六廠項目的采購方是成都市自來水公司，上海竹園項目的采購方是上海排水公司，合肥王小郢項目的采購方是合肥市排水管理處。
　　由于公眾不是對BOT和TOT水廠進行直接支付，BOT和TOT項目的市場化效果主要在于提高水廠單元的運營效率，而不是直接面向消費者。但是，水業市場化的整體效果實際上更取決于整體水系統的效率。
　　同時，在城市水業的整個運營系統中，需要一定的緩沖容量，來應對水量和水質的波動。一方面，水廠單元的人為割裂會減少水系統的緩沖能力，從而降低系統的穩定性。另一方面，如果不能實現水業系統服務單元的整體優化，水廠單元的優化所產生的成效會被整個系統的低效所吞噬。在成都水源六廠B廠的案例中，水源六廠B廠具有40萬噸的供水能力，政府與項目公司約定的保底采購水量也是40萬噸/日。實際運營中水量是有很大波動的，由于該廠不承擔這種波動的影響，實現了水廠運營的高效。與此相反，一墻之隔的六廠A廠具有60萬噸的供水能力，由于B廠失去調節彈性，A廠的供水量在20-50萬噸/日之間大波動，致使A廠投資、運營都顯得極其低效。從某種含義上說，B廠的高效是以A廠的低效為代價的。上海大場水廠BOT案例中，項目之所以被上海市政府高價回購也是因為大場水廠的BOT降低了整個自來水系統的整體性，回購是為了追求系統的高效，提升系統的價值。正是因為大場水廠回購提升了其所屬上海市北自來水公司的整體價值。可以預期，上海市在大場水廠回購中的經濟損失，會在市北自來水公司下一步的股權合作中獲得回報。
　　因此，水廠BOT和TOT項目的成效需要系統來考慮，不能因為單個水廠作為獨立節點的優化，而妨礙整個系統的優化。而系統優化的關鍵在于對全過程的控制和監管，而不僅是取決于水廠這一單點的規范性。
　　本文認為，在供水領域，因為割裂水廠單元對系統的破壞，不適合采用BOT、TOT等水廠項目融資模式。污水項目因為重力流特點，區域性強，水量調配能力差，可以適當運用BOT、TOT等水廠項目融資模式，但是仍然應該鼓勵面向整個系統進行運用的市場化方向。