張燎

一、常州城北污水處理廠選擇TOT公開招商模式的背景

　　2004年初，常州市政府在前一年城市燃氣合資項目取得成功的基礎上，為推進供排水等市政公用事業改革，提高公用事業的服務水平，多渠道籌集社會資本用于市政公用基礎設施的建設與運營，根據國家及江蘇省有關政策要求，決定實施常州城北污水處理廠經營權轉讓項目。常州市建設局是該項目運作的牽頭責任部門。
　　常州城北污水處理廠是常州市現有規模最大的二級城市污水處理廠，分三期建成，設計處理能力達15萬立方米/日，采用A²O工藝，主要接納常州市區中、北部的生活污水和部分以印染廢水為主的工業廢水，服務面積約50平方公里，服務人口約60萬。一期工程獲“中國市政工程金杯獎”，投產運營后曾獲得“全國城市污水處理廠運行管理示范項目”稱號，2004年被評為“全國十佳城市污水處理廠”。
　　如國內很多其他同類項目一樣，常州市最開始也因為種種原因在與國內某大型電力集團下屬的環保投資公司進行協議轉讓的接觸和談判。但重要的是，常州市建設局一開始就意識到即便是采用協議方式，政府方也需要借助外部咨詢顧問的專業知識和經驗來幫助他們成功引入戰略投資者。在這一指導思想下，建設局經過比選確定濟邦咨詢公司擔任項目的招商方顧問。
　　2004年3月建設部126號令（《市政公用事業特許經營管理辦法》）頒布之后，已經進入盡職調查階段的城北TOT項目發生了變化。126號令第二條明確規定政府主管部門須“通過市場競爭機制選擇市政公用事業投資者或者經營者”。常州城北項目協議轉讓的談判進程一度懸置。
　　在綜合分析利弊和招商顧問的建議下，常州市建設局果斷決定執行建設部的最新規定，終止協議談判的項目運作方式，報請市政府批準重新采用公開招商的方式轉讓城北項目特許經營權。2004年6月26日，常州市政府做出同意批復。

二、競標方式的爭拗—選擇高溢價還是選擇優秀運營管理

　　公用事業特許經營TOT項目中，常見的競標方式有兩種：即固定經營權轉讓價，競投污水處理服務初始單價和固定污水處理服務初始單價，競投經營權轉讓價。
　　在公開競爭的環境下，兩種競標方式的區別不僅僅體現在投資人競價標的的差異，其實更重要是它們分別暗含了兩種價值取向。第一種方式，競投初始服務單價，如果轉讓價設定合理，有鼓勵投資者通過各種方案優化、提高管理水平來降低污水處理成本之意，使政府和公眾能花更少的錢來享受高質量的污水處理服務。而第二種方式，競投經營權轉讓價，則具鼓勵投資者以高報價來獲取項目經營權之效，而資本的逐利性決定了投資人在未來必然通過污水處理費來收回高報價及利潤，即高報價和資本得利最終還是由公眾用更高的付費水平買單。有關水務TOT項目高溢價的爭論在去年底頻頻顯諸業內媒體。
　　近期國內完成的水務TOT項目中，兩種競價方式都有采用。在部分城市處在事先確定較高處理單價，而獲得投資人高溢價的欣喜之中時（這個溢價只是相對項目的投資成本而已，是建立在日后較高處理服務費支付的基礎上，并非真正意義的投資增值溢價，但普通公眾通常并不理解），常州項目的政府方卻非常冷靜。市建設局和招商顧問一致認為，城北TOT項目的基本目標是促進市政公用行業管理機制的轉換，改善設施運營管理水平，引進社會資金應該是第二層次的目標，因此確定常州城北項目選用第一種競價方式，真正讓老百姓成為公用事業市場化后最大的受益者。
　　此外，為鼓勵投資者通過方案優化、提高管理水平來降低處理成本的目的，中介顧問在招商方案中還設計了一系列其他保障目標達成的手段。譬如，投資建議書采用綜合評審原則，即總評分中不但重視投資者的商務報價（60%），也綜合考慮投資者在技術方案、財務方案、法律人事方案等其他方面的規劃、說明與承諾，并通過在招商文件中事先規定綜合評審原則和各方案的得分占比，及后續評審工作始終堅持公正、公平的精神，充分體現招商方的意圖，引導投資人并不一味追求商務報價最具競爭性（服務單價低或轉讓價高）。該項目的最后中選者——深圳市水務（集團）有限公司即是在商務報價排名第三、綜合評審排名第二的情況下，在最后談判階段以其綜合實力和誠信贏得了政府方的青睞。

三、如何理解工程招標與投資者招商的差異及其對運作模式的影響

　　目前，各地在特許經營項目的市場化運作過程中，多數根據126號文中關于“招標”的提法，且基本延用工程招投標方法體系來遴選特許經營項目投資者。但在實踐中由于缺乏對項目個體之間差異性的識別（體現為“一個本本—招標文件—包打天下”）及對運作過程復雜性的認識（一味強調操作速度快），簡單照搬工程招標的程序和合同文本，忽視招商方案和項目結構設計，往往造成招標失敗或難以談判等局面。
　　毫無疑問，TOT項目投資人不同于工程項目施工方或供應商，遴選投資人的方法當然也不應該只有公開招標一種形式。事實上，2003年3月深圳頒布的《深圳市公用事業特許經營辦法》和2005年提交深圳市人大審讀的《深圳市公用事業特許經營條例》中都提出了招標與招募兩種方法，就不失為一種更為準確的理解和有效解決辦法。我們認為，選擇公用事業TOT、BOT或其他特許經營項目的投資人的方法除了公開招標之外，至少還應該包括招募、競爭性談判等方法。因此，我們建議用含義更廣泛、更加符合特許經營項目特點的“公開招商”來概括那些使用競爭性程序選擇特許項目的控股方、非控股投資者或經營管理者的方法。
　　簡而言之，工程招標與投資者招商的差異主要體現在以下幾個方面：
　　（1）適用對象不同
　　《招標投標法》第3條規定“在中華人民共和國境內進行下列工程建設項目包括項目的勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購，必須進行招標”，表明該法所稱“招標”是針對工程建設中的勞務、服務以及設備材料的提供者的競爭性選擇程序（以下統稱“工程招標”）；而在特許經營制度中，競爭性選擇程序遴選的目標是項目投資者，其未來須承擔項目的融資、投資、建設及/或運營管理。
　　（2）操作方法不同
　　工程招標的標書有一套基本成型的范式，合同格式多采用FIDIC族的格式合同文件，評審方法通常運用兩階段評標法，要求投標人對項目實施的技術和商務內容進行規劃和報盤。
　　特許經營制度中的投資者招商則涉及技術、投融資、商務、法律等多方面交易條件和標準的設定，招商文件內容格式更具個性化，需要反映項目的不同特點；評審時一般采用綜合評審方法，從技術、法律、人事、商務報價等方面全面評審打分，招商方再與綜合排名靠前的投資者進行澄清談判，最終確定中選投資者。
　　（3）運作時間和合同期限不同
　　工程招標運作時間通常為3個月以內，且達成的合同期限一般在3~4年之內即可執行完畢；而投資者招商的運作過程不少于半年，達成的特許協議往往長達20年以上。因此招商中有大量工作是考慮特許項目的運營、價格等長期風險如何在招商方和投資者之間合理、公平地分配以及監管、投融資等特殊問題。
　　因此，雖然投資者招商和工程招標都屬于競爭性選擇程序，但兩者還是存在很大差異，簡單照搬工程招標的模式（包括要求咨詢機構必須具備工程招標甲級資質）選擇特許經營者并不合適。事實上，公用事業特許經營項目的招商中介機構的工作更加類似于投行業務，即用私募方式為政府方選擇控股投資人或戰略合作伙伴。

四、TOT項目招商文件中如何落實政府監管機制

　　公用事業的公益屬性和自然壟斷特性決定了社會投資者應通過公開的準入競爭取得公用事業特許經營權，而且在經營過程中都必須受到持續監管。推行水業市場化之后，客觀上需要政府迅速建立一套與之相應的監管體制，以保證特許經營者的服務質量符合特許經營協議的規定，公眾利益不受特許經營者的壟斷地位所威脅和損害。
　　在城北TOT項目上，招商顧問與政府方就如何在現有的監管體制和框架下具體落實政府的監管職責多次開會討論和研究，從監管思路、監管主體、監管依據、監管內容和監管過程保障等方面來厘清監管機構與被監管者的關系，并在項目協議中予以落實明確。
　　首先，作為行業主管部門的常州市建設局監管思路是：監管是手段不是目的（如設立特派員制度、年度考核加分并給予適當獎勵及提高在超過基本處理能力范圍之外多處理污水時的價格補償比例的激勵機制）；過程監管和結果監管相結合，注重結果監管，以必要的資產監管和服務質量監管的過程來保證結果監管；依法進行監管，依合同進行監督，盡可能不干涉被監管主體的正常運營管理。
　　其次，明確監管主體的職責和監管依據，建立了行政監管和合同監督兩分開的機制：建設、國資、環保、物價等行業主管部門依其行政職權進行行業監管，經營權轉讓人和排水管理機構依據項目協議進行合同監督。與此同時，公眾可以通過舉報等制度進行社會監督。
　　第三，在監管的內容上，除了公開招商本身就是市場準入的一種監管機制外，在服務協議中明確服務質量標準，通過日常監測、檢查、定期評估、專項調查和舉報等方式對服務質量進行監管。在經營權轉讓協議中通過對設備的維護、經營計劃、定期報告等制度對資產運營狀況進行監管。通過設定調價公式和物價部門價格審核和聽證方式進行價格監管。
　　最后，在監管過程上，在現有監管體系下，政府方的監管職責和監管措施在項目協議的各條款中都予以了相應落實，從而在總體上構建一套思路清晰、力度適當的監管體制，給投資人對未來接受監管有一個明確的預期和把握，有利于城北污水處理廠日后的運營管理。

五、常州市城北模式的借鑒意義

　　我們體會，常州城北項目有如下幾個關鍵成功要素值得關注和參考：
　　（1）公開招商、規范運作
　　常州城北項目是在建設部126號令頒布后按其規定公開招商的污水處理廠經營權轉讓（TOT）案例。試想，如果該項目仍按最初的協議轉讓方式操作，其競爭激烈程度和政府獲得的交易條件很可能大打折扣，項目就不可能取得公開競爭方式下的成功。據悉，江蘇省建設廳有意將常州城北項目的成功經驗推廣到全省市政公用行業市場化的工作中。
　　（2）政府方秉持公平合理原則，主動換位思考，保證權利義務基本平衡
　　令我們印象深刻的是，負責項目牽頭運作的常州市建設局始終相信“顯失公平的合同是不長久的合同”，能夠主動換位思考，使項目招商文件及協議文本盡可能體現風險分擔和權利義務平衡原則，技術細節強調可操作性、政府監管要求較為明確，得到了參與項目競標的投資者的好評。
　　（3）招商方組織到位，團結協作
　　如前所述，政府方一開始就認識到聘請專業咨詢機構服務的價值和意義，委聘濟邦咨詢作為招商顧問、通過濟邦聘請金杜作為法律顧問，借助兩家機構豐富的水業市場化咨詢經驗，為項目運作保駕護航。
　　同時，常州市建設局作為牽頭部門會同市財政、體改、監察等部門組成項目招商領導小組，前后開會十數次，對項目招商的重大問題及時協調、決策并對招商工作實行全過程監督。
　　在編制項目協議文本時，市建設局指示排水管理處組建了5人的半脫產技術顧問小組，就文本中技術方面問題提供專業意見和建議。小組成員一絲不茍，始終保持務實、高效的工作作風，對落實科學監管機制發揮了重要作用。
　　（4）前期工作細致深入，確保后期操作順利
　　公開招商階段，城北項目從咨詢機構進場到完成談判、簽署合同的全過程只耗時7個月，這與前期工作細致深入有很大關系。常州市政府為使談判雙方能夠快速有效地達成一致，在招商顧問的協助下花了兩個多月時間設計、修改招商方案，編制、完善招商文件（招商文件正式修改達五稿），正是由于有了細致的前期準備工作，很大程度上縮短了談判周期，從而使雙方在評審后經過短短一個月談判就達成一致。
　　（5）綜合服務最優者中標
　　常州城北項目最終并非商務報價最低價者中標。如前所述，中標者深圳市水務（集團）有限公司在商務報價環節排名第三位，但常州市政府看重未來投資者的運營管理水平和誠信，并非一味追求最低價，因此深水集團得以憑借其全面、詳盡、可行的技術方案及規范的運營管理方案在綜合排位中后來居上，并最終在談判階段最先與招商方達成一致，成為城北項目的投資者。