張燎

一、經(jīng)營城市與城市公用基礎設施

（一）經(jīng)營城市及其實質(zhì)
　　為政一方，當然希望有所作為。如果因循原有體制下的財政投入和建設管理模式，地方官員往往會發(fā)現(xiàn)城市建設資金捉襟見肘，城市發(fā)展受制頗多。于是，有人提出“經(jīng)營城市”的概念，贊成者有之，反對者也不少，政界、學界展開了熱烈的討論，“經(jīng)營城市”成為各個地方政府嘗試破解城市發(fā)展中資金籌措難題的一把鑰匙。
　　筆者認為，姑且將城市管理者在實踐“經(jīng)營城市”中的過激或不規(guī)范行為擱置一邊，單從提高城市整體管理水平，重視城市經(jīng)濟體的資源合理開發(fā)這個角度看，“經(jīng)營城市”的提法還是有它的積極意義。
　　我們對“經(jīng)營城市”的理解是指城市管理者基于全局性系統(tǒng)觀點，運用市場化方法，對城市的土地、市政基礎設施、國有企業(yè)資產(chǎn)、特許權利（如征稅權）等各類經(jīng)濟資源進行綜合開發(fā)，以求實現(xiàn)城市經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。當然有學者提出經(jīng)營城市應該把人文傳承、科技教育、治安法制等人文社會環(huán)境的發(fā)展包括在內(nèi)，但筆者認為將這類追求公序良俗的制度性目標納入整體城市發(fā)展的思維框架更合適，“經(jīng)營城市”還是限于討論城市經(jīng)濟資源的有效配置和合理開發(fā)為宜。
　　因此，經(jīng)營城市的實質(zhì)在于將企業(yè)管理精神引入行政管理體制，采用企業(yè)經(jīng)營管理中的一些有益經(jīng)驗來管理城市，再造其運作機制，促使行政體制更為高效、靈活、富有應變力和創(chuàng)新力，是一種現(xiàn)代城市管治的思路。
　　然而，經(jīng)營城市當中必須努力避免的一個誤區(qū)是把“經(jīng)營城市”變成政府的直接經(jīng)營，而相反應該沿循“小政府、大社會”的方向，政府主要發(fā)揮建規(guī)立制、引導監(jiān)管的作用，實際的運作環(huán)節(jié)更多依靠市場化方法，交由市場去解決。
（二）城市公用基礎設施是“經(jīng)營城市”的關鍵
　　如上所言，經(jīng)營城市的主要內(nèi)容是城市政府可以調(diào)配的各類經(jīng)濟資源，從地方政府的事權范圍、對政府財力的影響度看，以土地資源和市政基礎設施的“經(jīng)營”最為關鍵。地方政府在公用基礎設施的投資、建設和經(jīng)營管理方面，如果能探索出一套“以城養(yǎng)城、以城建城”的持續(xù)發(fā)展新路，城市面貌就有可能迅速改善，城市財力可能得以提升。
　　基礎設施（infrastructure）是從西方經(jīng)濟學中引入的一個術語，但其使用范圍非常廣泛，有關它的準確定義和內(nèi)涵也眾說不一。狹義的基礎設施專指提供有形產(chǎn)品的部門，如交通運輸與能源動力部門；廣義的基礎設施則是在上述基礎上還包括教育、科研、衛(wèi)生等提供無形產(chǎn)品或服務的部門。我們通常所言的市政基礎設施大致按照狹義標準，指城市經(jīng)濟提供基礎性有形產(chǎn)品的設施包括道路、橋梁、隧道、港口、機場、能源、通訊系統(tǒng)等；同時，城市還擁有公用事業(yè)部門包括公共交通、供排水、供熱、垃圾清運、固體廢棄物處理等。簡化起見，我們將兩者統(tǒng)稱為城市公用基礎設施。所以可以毫不夸張地說，基礎設施是城市社會、經(jīng)濟生活的重要命脈，是城市工業(yè)生產(chǎn)和居民生活的基本條件。

二、城市公用基礎設施的市場化運作

（一）公用基礎設施市場化的背景與理論依據(jù)
　　傳統(tǒng)上，我國城市公用基礎設施的建設資金由政府在財政資金中安排，政府的建設指揮部或政府性投資公司負責建設投資的具體實施。西方古典經(jīng)濟學一直將公用基礎設施視作公共物品，是市場失靈的領域，需要政府投入經(jīng)濟資源來解決這個問題。從這個意義上講，東西方經(jīng)濟學理論都把基礎設施視為應由政府投資的禁臠之地，是公共財政承擔責任的領域，社會資金不宜介入。
　　然而，20世紀70、80年代以來的一系列變化改變了上述傳統(tǒng)認識。
　　首先，西方現(xiàn)代經(jīng)濟學的發(fā)展導致人們對政府行為和政府職能定位的再認識，其中最重要的就是公共選擇理論的興起。公共選擇理論的支持者認為可以找到一個合理的標準來界定公私兩個部門有效提供產(chǎn)品和服務的范圍，與私人物品對應的公共物品實際上有“純公共物品”和“準公共物品”之分。具有非競爭性和非排他性的“純公共物品”，如國防、外交等，由政府通過稅收籌集資金來提供給民眾看來是最為可行的辦法；而“準公共物品”則由于有排他性，其受益者和成本負擔可以相對容易地聯(lián)系起來，使建立收費取償機制成為可能。
　　在基礎設施領域，由此引申出“項目區(qū)分理論”，將公用基礎設施項目按照有無收費機制和競爭性劃分為非經(jīng)營性項目、準經(jīng)營性項目和經(jīng)營性項目。項目區(qū)分理論認為非經(jīng)營性項目仍應由政府“提供和生產(chǎn)”；而經(jīng)營性項目完全可以由私人部門有效提供，政府應該退出；準經(jīng)營性項目則可以由公私合作或政府提供補貼支持，將其轉化為經(jīng)營性項目交由私人部門“生產(chǎn)和提供”。進一步看，即便是那些應該由政府“提供”的產(chǎn)品和服務，在具體的“生產(chǎn)”環(huán)節(jié)，也可以委托私人部門來運作，政府只借助簽訂合同、授予經(jīng)營權、經(jīng)濟補貼、法律保障等手段進行支持。
　　其次，世界性的思潮轉向使縮小公共部門規(guī)模、放松管制、民營化等話題彰顯出來，并最終在美國里根政府和英國撒切爾政府時期掀起大規(guī)模的公營基礎設施部門非國有化浪潮。這一時期，大量的能源、航空、電信企業(yè)被出售給私人投資者或推向資本市場成為上市公司。而且其后由世界銀行等研究機構進行的專題研究表明，社會資金參與的市場化運作確實提高了公用基礎設施的投資效率和運營效率。
（二）公共基礎設施市場化的現(xiàn)實意義和作用
　　筆者認為，當前我國在公用基礎設施領域進行的大部分投融資體制改革的實質(zhì)是一種結合中國國情的市場化過程。在我國進行經(jīng)濟結構調(diào)整的今天，公用基礎設施市場化的現(xiàn)實意義體現(xiàn)在以下幾個方面：
　　(1) 符合“有所為、有所不為”的總體改革思路和要求。中國經(jīng)濟體制改革通過二十年的“摸石頭過河”式的發(fā)展，已經(jīng)清晰認識到國有經(jīng)濟不可能包辦一切，政府資源應該集中于戰(zhàn)略性、全局性或市場失效的領域，因此“十六大”提出國有經(jīng)濟應按照“有所為、有所不為”的總體改革思路進行收縮、調(diào)整和加強。從上面的分析看，當代經(jīng)濟學理論研究和實踐都說明絕大部分公用基礎設施是可以進行市場化運作的。
　　(2) 提高投資效率和運營效率。為什么我們要致力建立社會主義市場經(jīng)濟體制，很大部分原因在于原來的計劃經(jīng)濟體制在資源配置上的低效率甚或無效率。以前我們在基礎設施投資項目上常常遇到的“三超”等投資效率低下現(xiàn)象，運營成本居高不下、政府補貼沒完沒了等問題，與傳統(tǒng)體制下投資主體“虛位”“缺位”大有干系。公用基礎設施投融資體制改革和市場化運作，能夠較大程度上有效解決這一問題。
　　(3) 減輕政府財政壓力。這是政府吸引社會資金，推動公用基礎設施市場化運作的最直接激勵因素。毋庸質(zhì)疑，地方政府在經(jīng)濟轉型期面臨著“吃飯財政”、老職工社會保障、城市建設歷史欠帳等資金需求，加之預算法規(guī)定地方政府無發(fā)債權，政府的財政壓力普遍較重。所以，即便在東部沿海發(fā)達地區(qū)，地方政府也在嘗試利用市場化運作來吸引社會資金參與基礎設施的投資，增加政府財力調(diào)配的自由度，加快城市建設發(fā)展速度。
　　(4) 經(jīng)營城市的關鍵一環(huán)。如開篇所言，“經(jīng)營城市”中最重要的兩個環(huán)節(jié)之一就是搞活城市公用基礎設施。公用基礎設施這一步棋走活了，城市的地價才可能上升，整體的招商引資環(huán)境才會有大的改善，因此把公用基礎設施的投融資改革稱作經(jīng)營城市的關鍵環(huán)節(jié)確不為過。
　　(5) 為社會資本創(chuàng)造商業(yè)機會，培育市場主體。市場經(jīng)濟是多種所有制經(jīng)濟共同繁榮的多元經(jīng)濟。改革開放以來，國內(nèi)社會資本長期在體制外或體制邊緣發(fā)展。大量的準入限制，使社會資本無法參與主流經(jīng)濟的投資機會，無法快速成長。公用基礎設施投資在向社會資本開放的同時，為社會資本進行大資金、長期限的投資創(chuàng)造了一個平臺，使他們可以接觸以前只有國有經(jīng)濟才能問津的大額銀行融資，積累大型項目建設與運營管理經(jīng)驗。
（三）公用基礎設施市場化運作的模式選擇
　　公用基礎設施體制改革的具體方式有多種選擇，可能涉及投融資環(huán)節(jié)，也可以只限于運營管理環(huán)節(jié)，但無論如何，這些模式都提供了不同程度的市場化機制，以適應不同項目的特點、政策目標或特定時期的市場氣氛。通常，可供政府選擇的市場化運作方案有管理競爭（Management Competition）、運營的競爭性外包（Competitive Outsourcing of Operation）、BT（Build-Transfer）、TOT(Transfer-Operate-Transfer)、ROT(Renovate-Operate-Transfer)、BOT(Build-Operate-Transfer)、BOO(Build-Own-Operate)等等。
　　需要指出的是，政府在考慮采用何種方式將公用基礎設施項目推向市場時，通常需要的因素包括：有無收費機制、項目經(jīng)濟強度、行業(yè)競爭性、排他性、公眾消費心理、項目建設形態(tài)（存量/新建/改擴建）。另外，改革的政治決心也非常重要，因為事實上即使是同一個項目，也可以制訂和實施從運營管理外包到整體出售的不同程度的市場化運作方案。
　　美國的一位民營化學者歸納了常見的公用基礎設施市場化運作模式，如下表：

基礎設施類型 模式 描述 建成基礎設施 出售 民營企業(yè)收購基礎設施，在特許權下經(jīng)營并向用戶收取費用 租賃 政府將基礎設施出租給民營企業(yè)，民營企業(yè)在特許權下經(jīng)營并向用戶收取費用 運營和維護的合同承包 民營企業(yè)經(jīng)營和維護政府擁有的基礎設施，政府向該民營企業(yè)支付一定的費用 因擴建、改造需資本投入的現(xiàn)有基礎設施 租賃-建設-經(jīng)營 民營企業(yè)從政府手中租用或收購基礎設施，在特許權下改造、擴建并經(jīng)營該基礎設施；它可以根據(jù)特許權向用戶收取費用，同時向政府交納一定的特許費 購買-建設-經(jīng)營 外圍建設 民營企業(yè)擴建政府擁有的基礎設施，僅對擴建部分享有所有權，但可以經(jīng)營整個基礎設施，并向用戶收取費用 新建基礎設施 建設-轉讓-經(jīng)營BTO 民營企業(yè)投資興建新的基礎設施，建成后把所有權移交給公共部門，然后可以經(jīng)營該基礎設施20~40年，在此期間向用戶收取費用 建設-經(jīng)營-轉讓BOT 與BTO類似，不同的是，基礎設施的所有權在民營部門經(jīng)營20~40年后才轉移給公共部門 建設-擁有-經(jīng)營BOO 民營部門在永久性的特許權下，投資興建、擁有并經(jīng)營基礎設施

資料來源：摘自E.S. Savas, 《民營化與公私部門的伙伴關系》，中國人民大學出版社，2002年；名詞有部分調(diào)整。

　　從商業(yè)角度看，公用基礎設施市場化運作的關鍵是要建立相應的“收費補償機制”，只有當項目具有適當?shù)默F(xiàn)金流強度，才會對社會投資者產(chǎn)生商業(yè)吸引力，從而順利推行市場化。目前國內(nèi)在公路交通、供氣、供水等領域已有收費機制，但在軌道交通、污水處理和垃圾處理等領域收費還不到位甚至尚未實行收費。此外，政府放松對社會資本的行業(yè)禁入限制，出臺特許權經(jīng)營的專項法律，建立透明、規(guī)范和守信的政府運作體系等制度安排，也是促進社會投資者參與公用基礎設施投資的重要前提。

三、國內(nèi)的改革實踐

　　據(jù)有關學者考證，我國最早的BOT試點項目為深圳沙角電廠B，當時作為世行支持下的國家計委四個試點項目之一。1995年，國家計委聯(lián)合電力部、交通部發(fā)布過關于規(guī)范特許權項目審批管理的通知。為籌集城市建設資金，1995~1996年上海向中信泰富、上海實業(yè)分別轉讓“兩橋一隧兩高架”、大場水廠、滬嘉高速等項目的部分股權，限于當時種種因素，基本上屬于一種固定回報率下的特許權轉讓。隨著1997年底開始的亞洲金融風波帶來的沖擊，這一波公用基礎設施投融資改革試點逐漸平息。這個階段的特征是投融資改革重點在于引進外資，而且往往地方政府承擔了大量市場風險。
　　國內(nèi)公用基礎設施新一輪體制改革從1999年開始逐漸在各個領域展開，這一階段改革的顯著特點從單純吸引的外商投資者轉為向國內(nèi)民營企業(yè)等各類社會資本開放。2000年，以上海市建委牽頭的課題組拿出了《上海市政公用基礎設施投融資發(fā)展戰(zhàn)略研究》的系列報告，明確提出項目區(qū)分理論，以及引進社會資金和市場化運作機制對公用基礎設施投融資體制、機制進行改革。這份報告受到了上海市高層領導的極大重視和肯定，其他省市也給予很高評價。據(jù)此，上海市首先在城域高速公路網(wǎng)和城市軌道交通網(wǎng)的投融資體制上進行了前所未有的探索和創(chuàng)新，推出了高速公路項目的投資者招商（實質(zhì)是BOT模式），軌道交通網(wǎng)的“四分開”體制等具體措施。2002年更創(chuàng)造了滬杭高速公路上海段（建成項目）30年經(jīng)營權轉讓給民營企業(yè)福禧控股、亞洲單體規(guī)模第二大的竹園污水處理廠（日處理能力170萬m3）對民間投資者實行BOT招商，浦東自來水廠50%股權成功實現(xiàn)國際招商三個經(jīng)典案例。
　　北京市在2002年成功對北京自來水十廠項目進行了BOT國際招商，經(jīng)過激烈競爭，三菱商事-安格力安水務中標。2002年8月，深圳市政府宣布向國內(nèi)外社會資本轉讓涉及燃氣、交通、水務等市政公用基礎設施的企業(yè)股權。2002年11月，香港中華煤氣公司投資12億元與南京市燃氣總公司成立合資企業(yè)，共同經(jīng)營南京城市燃氣管網(wǎng)……。國內(nèi)基礎設施民營化呈現(xiàn)全面開花態(tài)勢，涉及各種不同行業(yè)、項目類型、建設階段以及投融資模式。在部分城市，基礎設施的投融資已初步形成了一種“政府引導、社會參與、市場化運作”的新格局。
　　2002年12月，建設部發(fā)布了《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》，明確提出要運用特許權等方式廣泛吸引國內(nèi)外資金，全面推進供水、供熱、供氣、污水處理、垃圾處理和公共交通等市政公用行業(yè)的市場化改革，對特許權合同的要素和運作程序作了初步規(guī)范。建設部隨后在次年1月還召開了貫徹落實文件精神的座談會。這是第一次在全國范圍內(nèi)確立了城市市政公用行業(yè)（涉及大部分的城市基礎設施）的改革方向，值得我們高度關注。
　　總體而言，我國公用基礎設施市場化運作的政策導向已經(jīng)明確，各地也開展了不同程度的嘗試和探索。但接下來的關鍵是要進一步完善法律法規(guī)，規(guī)范政府行為，建立“誠信”政府形象，降低招商成本。據(jù)筆者了解，由于公用基礎設施投資周期長，有的地方由出現(xiàn)過“投資前花好稻好，投資后關門打狗”的事例，投資者特別是國內(nèi)的投資者非?？粗姓袨榈囊?guī)范性、穩(wěn)定性，對那些“高信用等級”的“守信”政府推出的項目即使競爭激烈、條件苛刻也同樣趨之若鶩。這是地方政府招商中應該著力解決的問題。