傅濤

　　一、城市水業(yè)正進(jìn)入改革的第三階段
　　2002年12月，建設(shè)部以相當(dāng)?shù)挠職猓诶碚撗芯坎坏轿坏谋尘跋拢l(fā)布了《關(guān)于加快市政公共行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》，總結(jié)了水業(yè)改革的經(jīng)驗，明確了市場化的改革方向，終結(jié)了多年來市政公用設(shè)施是否能夠進(jìn)行市場化的爭論。之后，2003年，中國城市水業(yè)改革進(jìn)入了市場化元年，建設(shè)部占據(jù)了水業(yè)市場化改革的主導(dǎo)地位，其后的水業(yè)改革稱為水業(yè)市場化改革。2003-2004年市政公用事業(yè)市場化的方向得到中央和國務(wù)院的多次高度認(rèn)同。伴隨著改革的深入，2004年成為水業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革年，2005年則成為水業(yè)改革的監(jiān)管年。
　　2005年，中國城市水業(yè)的改革在探索中進(jìn)入第三階段。總結(jié)前兩個階段的特點，第一個階段的核心是市場開放，打破壟斷；第二階段是引入競爭。前兩個階段的改革均是以投資和產(chǎn)權(quán)問題為核心，政府市場化改革的動機(jī)更多是在解決投資不足問題上。第一階段強(qiáng)調(diào)了開放，第二階段強(qiáng)調(diào)了競爭機(jī)制。但這兩個階段共同的核心都是在投資和產(chǎn)權(quán)上。
　　對投資和產(chǎn)權(quán)的偏重是中國巨大的資金缺口所決定的。目前，城市水業(yè)改革正逐步邁進(jìn)第三個階段，改革的目標(biāo)也開始逐漸重視并回歸效率的提高。而具體的表現(xiàn)就是開始注重監(jiān)管、重視運(yùn)營和服務(wù)水平、關(guān)注公眾利益和安全。
　
　　二、第三階段的改革特征
　　第三階段的改革在具體的操作思路上與以產(chǎn)權(quán)為核心的改革有很大不同。
　　首先，第一、二階段都是以產(chǎn)權(quán)為核心的改革，改革的主導(dǎo)是資產(chǎn)部門，或者是主管改革或投資的市長。雖然國家國資委成立不久，地方政府的國資部門仍未健全，但是以前進(jìn)行的決大部分水業(yè)市場化改革里，都是在資產(chǎn)方主導(dǎo)下完成的。改革主導(dǎo)的動機(jī)在于吸收資金、盤活資本，基本上是為了解決城市建設(shè)投資不足的問題。而進(jìn)入改革第三階段的核心標(biāo)志是開始關(guān)注效率，因此需要以負(fù)責(zé)監(jiān)管的政府部門來主導(dǎo)改革。提高效率、增進(jìn)服務(wù)是水業(yè)市場化改革的終極目標(biāo)。在改革的第三階段至少開始面向這一終極目標(biāo)，開始以一種理性的思考面對水業(yè)市場化改革。
　　其次，前階段的改革關(guān)注水廠單元的建設(shè)，注重以新建設(shè)施為代表的增量部分。在第三階段將更加關(guān)注整個水系統(tǒng)的優(yōu)化。水業(yè)設(shè)施是由水廠和管網(wǎng)等諸多設(shè)施組成的系統(tǒng)，某個單元的優(yōu)化，能促進(jìn)系統(tǒng)的優(yōu)化，但并不等于系統(tǒng)的優(yōu)化。消費(fèi)者支付的水價，是對系統(tǒng)服務(wù)的付費(fèi)。因此對提高城市水業(yè)效率而言，是以系統(tǒng)優(yōu)化為目標(biāo)，而不是單元優(yōu)化為目標(biāo)。
　　另外，正是基于以上的轉(zhuǎn)變，第三階段會轉(zhuǎn)成以監(jiān)管為核心的改革階段，注重過程和實際服務(wù)成效的改善。從而使公眾在水質(zhì)、服務(wù)水平和價格上受益，而不僅僅是政府解決投資問題。因此，第三階段的改革更能得到公眾的理解、參與和制約。
　
　　三、本次論壇的案例選擇特點
　　我們組織的這次2005城市水業(yè)戰(zhàn)略論壇精選了近年來發(fā)生的11個典型案例。這11個案例中大部分，我們在建設(shè)部和國際組織的委托和資助下，做過現(xiàn)場調(diào)研，也跟有關(guān)方面進(jìn)行了交流。這11個案例也體現(xiàn)了不同階段的特點。
　　案例中有五個是BOT和TOT的案例模式，有四個是水業(yè)中嘗試和探索性的水系統(tǒng)的整體股權(quán)合作的案例，有一個包括管網(wǎng)在內(nèi)的設(shè)施運(yùn)營管理案例，還有一個復(fù)合的案例。BOT和TOT項目都是針對水廠單元的，而整體股權(quán)合資或收購則是針對整個水系統(tǒng)的。由水廠單元轉(zhuǎn)向整個系統(tǒng)已經(jīng)成為目前市場變革的趨勢，成為水業(yè)主流投資企業(yè)的核心業(yè)務(wù)方向，也顯示了第三階段關(guān)注系統(tǒng)優(yōu)化的特點。
　
　　四、不同階段的項目有不同的出發(fā)點和側(cè)重
　　本此會議的幾對案例都不同程度地體現(xiàn)了水業(yè)市場化改革不同階段的特點。
　　常州和合肥案例，都是污水處理廠的TOT項目，但是地方政府有著明顯不同的取向。常州項目固定了資產(chǎn)原值，對服務(wù)價格進(jìn)行競標(biāo)；合肥項目設(shè)定了固定水價，對資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價格進(jìn)行競標(biāo)。這兩種方式反映了兩個項目不同的價值取向，合肥項目實現(xiàn)了高額的資產(chǎn)變現(xiàn)，其改革的目標(biāo)側(cè)重在資本；常州項目實現(xiàn)了較低的服務(wù)價格，改革目標(biāo)中突出強(qiáng)調(diào)了服務(wù)。當(dāng)然在這兩個項目中，引資和效率目標(biāo)都是同時存在的，但是體現(xiàn)了兩個項目不同的側(cè)重，也是不同改革階段的體現(xiàn)。
　　上海竹園和成都六廠兩個BOT項目，也體現(xiàn)了不同的側(cè)重和取向。在成都六廠案例里，政府把水廠的BOT和管網(wǎng)的BT進(jìn)行捆綁，把引入的約60%的資金，用在建自來水廠以外的管網(wǎng)設(shè)施，所有投資都在BOT項目的水價中進(jìn)行支付。這一方式解決了政府當(dāng)時的資金緊缺，但致使服務(wù)水價中的資金成本過高，造成了嚴(yán)重的水價隱患，一個運(yùn)作規(guī)范的項目因此產(chǎn)生爭議。成都六廠項目顯示了政府強(qiáng)烈的引資取向，政府希望把更多的投資壓力，轉(zhuǎn)嫁給投資人，進(jìn)而轉(zhuǎn)嫁到服務(wù)價來承擔(dān)。上海竹園污水處理項目則采取完全不同的思路。竹園污水處理廠一期和二期的水價之低都為行業(yè)所驚嘆。BOT項目二級處理包括投資收益的全成本才0.34元/噸。其超低水價是通過市場競爭產(chǎn)生的合理價格，低價根源是政府對企業(yè)投資責(zé)任的分?jǐn)?。上海市政府對竹園污水處理廠一期和二期項目都進(jìn)行了直接的和間接的，多種形式的投資補(bǔ)貼，包括土地、資金補(bǔ)貼、世界銀行的貸款補(bǔ)貼等。上海竹園和成都六廠這兩個BOT項目同樣顯示了市場改革不同階段的改革目標(biāo)和政府責(zé)任。
　　馬鞍山和深圳項目是一對另外形式的市場化案例，也是不同改革階段的另一對的代表案例。這兩個案例都是包括了管網(wǎng)和服務(wù)在內(nèi)的，針對城市整體水系統(tǒng)的形式。馬鞍山供水項目中，1.2元/噸的現(xiàn)行水價，首創(chuàng)股份的投資就能夠獲得很好的盈利，核心問題在于政府對引資問題的認(rèn)識。政府把四億多的供水資產(chǎn)只拿出了6000萬元進(jìn)行合資，其他部分的資產(chǎn)則低價租賃的形式租給新成立的合資公司經(jīng)營。這樣，合資公司不需要為過大的資產(chǎn)支付投資收益，這是其盈利的根本所在。馬鞍山市政府沒有把這種變現(xiàn)作為根本的改革動機(jī)，這是項目成功的關(guān)鍵。對經(jīng)濟(jì)相對落后的馬鞍山政府而言，能做到這一點非常難能可貴，體現(xiàn)了其理性的改革動機(jī)。相反，在深圳，政府把一個70多億龐大資產(chǎn)整體進(jìn)行了市場化，合資公司的資產(chǎn)底盤越大，對水價的要求必然越高，保障盈利的水價壓力必然大。政府是關(guān)注資本變現(xiàn)還是關(guān)注服務(wù)和效率，在以上案例中可以明顯看到不同的取舍。
　　不同的側(cè)重并不抹殺以上項目的成功，以上三對，六個項目案例都是中國水業(yè)改革中規(guī)范運(yùn)作的成功典范。這些項目模式的取舍不在投資人，實際上在于政府對市場化改革的動機(jī)不同深度的認(rèn)識。我認(rèn)為水業(yè)市場化改革從第二階段邁進(jìn)第三階段，其根本標(biāo)志就是主導(dǎo)方的變化，改革動機(jī)的變化。我們相信隨著水業(yè)改革第三階段的到來，注重監(jiān)管、注重運(yùn)營、注重服務(wù)將是2005年水業(yè)市場化改革的主導(dǎo)方向。
　　雖然中國水業(yè)市場化改革還未能總體進(jìn)入以效率為目標(biāo)的第三階段，但是這種趨勢已是十分顯著。這里呼吁水業(yè)的投資人，政府以及各方面以一種理性的態(tài)度和視角看待水業(yè)改革，共同推進(jìn)和迎接改革第三階段的到來。