傅濤

　　水權問題近年來伴隨中國水資源緊張而成為水資源管理領域的核心工作。2000年以來國家水資源主管部門水利部，投入了大量的人力物力，研究、探索和推動水權制度的中國實施。
　　2005年1月水利部終于下發了《水利部關于水權轉讓的若干意見》，意見認為，健全水權轉讓的政策法規，促進水資源的高效利用和優化配置是落實科學發展觀，實現水資源可持續利用的重要環節。近來一連串的地方“水權交易”實際都是在水利部的引導和精心組織下完成的，顯示了水利部推動水權工作的決心。
　　我們認為，水權制度的建立，是一條加強水資源管理的可行之路。水權制度實施所需要的水資源的宏觀稀缺條件已經基本滿足；但是其需要的法律保障體系卻遠未完善。在目前中國的政治和經濟體制之下，選擇什么樣的水資源管理體系，不同的政府機構有不同的觀點，而研究機構也各執一詞。水權制度在中國的推進將受到諸多因素的制約：
　　首先，水資源管理目前屬于中央政府權利，水資源的中央集權使大規模調水工程決策簡單而直接。這種體制利于保障國家安全，中央政府調配能力強，但政府決策的科學性保障較差。而水權制度將使中央政府權利受到制約和弱化，水資源將依托市場進行資源配置。政府將由全過程的水資源管理，變為初始水權的分配和交易規則的監管，管理力度將明顯下降。因此成為水權制度推進的一個障礙。
　　其次，面對水資源稀缺，以政府戰略性干預和嚴格管理為核心的節水工作也呈日益加強趨勢，國務院已經將《節約用水條例》的制定列為2005年“一檔”立法計劃，正緊張制定中，將于年內出臺。國家是選擇以計劃用水和定額用水為特征的節約用水體系，還是選擇以水權為核心的市場體系來解決水資源危機，來保障經濟發展和戰略安全的水資源需求，成為水權制度是否在中國得以生根的決定性因素之一。在水資源成為國家戰略資源的背景下，這種選擇的答案還難以確定。
　　再次，從現有的水資源管理制度轉變為水權體系，由于調整了水資源管理的目標和職能，改變了管理運作方式，不是一種“水利行業管理”的簡單權利升級，而是一種公共權利的加強，政府權利的制約和削弱。如水權民主協商機制的引入，如取水設施的社會化等等，都會對相關的政府部門、事業單位和國有企業的利益分配產生影響。目前我國以水利工程為核心的水資源系統的人員隊伍相當龐大。基于市場的水權制度，對其利益集團的影響一旦顯現，將會出現巨大阻力。
　　最后，水權制度還受到體制不完善的制約。包括水法對“水資源所有權”的約束，以及取水證制度對交易的約束。由于水權制度減少了政府對水資源的再調控能力，因此各級用戶對初始水權設定科學性和民主性的要求，會遠高于現行的取水許可證的科學性要求。初始水權設定難度大，需要用戶的民主參與，需要科學的法律體系作保障，同時，水權交易過程也需要市場監管體系來支持。但是我國目前的法律體系與此要求差距甚大，水權交易的市場監管體系甚至未提上日程。
　　從目前已經被媒體廣泛宣傳的以東陽義烏水權交易案例為代表，我們認為，其交易還不能成為水權交易。實施是跨地域調水工程的市場體現，無論從法律上、管理上、市場上看，都不適用于水權概念。雖然具體的水資源要通過水利工程才能輸送到具體的地點，但對水資源的輸送不是水資源本身。水利引水工程要支付費用，包括工程費用和具體地點的級差租金，統稱為“取水租金”。取水租金能夠幫助實現水權但不是水權本身。
　　在目前中國各個研究機構對水權的研究中，天則研究所的研究具有深度和系統性，天則屬于自由經濟流派，推崇市場力量。其強調的一點結論值得同業借鑒：水資源的宏觀稀缺是建立全國性的普遍的水權體系的前提，若無宏觀稀缺，無需建立這樣的水權體系。在宏觀稀缺的情況下，若無水權體系，就會出現宏觀意義上的過度用水和水資源配置的無效率。而過度用水又可能導致從長期來看的水資源供給的萎縮。目前的取水許可制度，因無總量上的限制和分地區發放，也會導致同樣的結果。在實踐中，上述弊端具體表現為“上游優先”原則和“誰投資誰擁有水資源”的規則。而建立水權體系和水資源市場的目標之一是改變這一規則。