傅濤

　　2005年2月4日，水利部發布了《深化水務管理體制改革指導意見》，從五個方面系統闡述了水利部對待城市水業管理體制的看法和意見。
　　該意見體現了水利部門對城市水業管理體制改革的關心和努力，是近5年來水利部推進水務體制改革以來第一次系統地發出指導意見，因此，也是水利部進一步向城市水業管理邁進的號角。
　　從《意見》的總體內容上看，吸收了目前水務體制改革中的許多經驗和研究成果，基本符合目前體制改革的方向，但是也存在個別內容值得商榷。鑒于水務管理體制問題關系市場化改革的方向，關系市場的競爭秩序，關系政府的監管體系的建立完善，這里以討論的形式提出系列評述，僅代表個人意見與同業交流和討論，也希望對有關部門的工作有所幫助。
　
　　評述之一：統籌不簡單等于“統一管理”
　　《深化水務管理體制改革指導意見》開章提出“ 進一步提高對水務統一管理必要性的認識”，并且強調“水務統一管理是貫徹科學發展觀的具體體現，是統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展的重要措施，是貫徹中央治水方針的實際行動?！?BR>　　中央提出的“五個統籌”是可持續發展思想的延伸，落實在水管理上將其簡單理解為“統一管理”的不當的。
　　在水管理領域，國際上倡導的理念是系統水管理體制，在水資源成為國際性戰略資源的背景下產生，并在以下水業特征下得到強化，這些特征包括：水資源總體稀缺，在一定區域內存在嚴重的供需矛盾；環境污染的加劇，使以保證高質水資源為目標的生態環境保護工作迫切；人口的不斷增加、社會經濟的快速發展，使圍繞水資源的開發與利用的各級政府、政府部門、利益團體之間的利益沖突日益突出；水資源管理體制的弊病導致無法實現真正的水資源管理，水業管理效率低下、缺乏依法規范的管理；水業建設與設施運營管理的資金短缺。
　　在以上背景下產生和強化的系統水管理體制，是指以水資源為核心推進資源協調利用，人與自然協調發展為目標的管理體制，是維系生態系統穩定的情況下實現最有效的經濟社會可持續發展的保障。
　　應該說，系統水管理體制是中國水業管理體制的發展方向，它以可持續利用為管理出發點，以水資源的高效利用為目標，不是簡單的統一管理，而是具有以下特征：
　　¨ 流域性，以流域為核心組織和協調水資源分配
　　¨ 科學性，分層次、分領域的系統管理體現水系統的固有屬性
　　¨ 高效性，根據經濟優化的原則讓水資源的從低效的農村流向高效的城市，并通過運營監管，優化水資源在城市為單位的社會循環各環節的效率，控制城市需水總量
　　¨ 經濟性，以包括資源水價在內的收費體系支撐水系統運轉，發揮價格的調節作用
　　¨ 協同性，通過不同用水者共同參與，體現不同方面利益的協調
　　¨ 約束性，需要水資源生態穩定為前提，改變以經濟發展需求為出發的水資源管理模式，形成水資源“以供定需”的模式
　　系統水管理不僅是一種理念，也是一個逐步建立系統管理體制的管理提升過程。在不同的政治、經濟背景之下，會表現出不同的管理模式。但是系統水管理的目標和特征是確定的。因此，總結以下兩點結論：
　　1、 系統管理不是簡單意義上的統一管理
　　水系統的綜合性使其與諸多方面緊密關聯，大到經濟、社會、政治因素，具體到城市建設、城市規劃。把“系統管理” 簡單地理解為“統一管理” ，理解為管理職能的一體化是對系統管理曲解。事實上，水作為重要的戰略資源的公眾必需品，其責任主體是人民政府，越是水資源稀缺，越與社會經濟關聯大，越不可能單一部門進行統一管理。如果要有統一的責任主體，那也是各級人民政府。
　　2、 水管理在不同管理層次上的責任不同
　　水資源的國家所有屬性和水資源的戰略資源高度，決定了水資源的重要性和高層次性。
　　水資源管理的主要內容是國家對水資源的調配和體系規劃，它與國家的發展戰略、經濟結構、區域經濟總體規劃直接關聯。核心手段是調控，需要從國家和流域的角度來統籌考慮。是關系到國家綜合調控部門、經濟發展部門、水利部門、建設部門等的綜合性業務。
　　城市作為在國家水資源總量的限制性規劃下的使用單位，資源管理的屬性已經極大的弱化，城市角色核心的任務是在水資源限制的范圍內，最為集約而有效地使用有限資源以滿足城市發展和生活的需要，更要承擔公眾利益的代表角色。
　　各級政府在水管理上有不同的重心。也就是說中央政府在資源管理上必須有明確而有力的職責，而在市場監管上則是指導性的；城市政府在水資源管理上是概念性的，而在市場監管上卻具有明確的責任。