二〇〇五年一月

前 言

　　由清華大學(xué)環(huán)境系和中國水網(wǎng)聯(lián)合發(fā)布的《清華水業(yè)藍皮書》，是以系列水業(yè)高級戰(zhàn)略沙龍的討論為基礎(chǔ)的系列戰(zhàn)略研究報告，目前已發(fā)布五份。分別為：《城市水業(yè)的認(rèn)識誤區(qū)和政府角色》、《城市水業(yè)的產(chǎn)權(quán)問題和產(chǎn)業(yè)化》、《城市水業(yè)的投融資機制和資本戰(zhàn)略》、《城市水業(yè)的BOT及其法律問題》以及《流域的水業(yè)管理與體制創(chuàng)新》，在各界產(chǎn)生了積極的影響。
"水業(yè)高級戰(zhàn)略沙龍"始于2003年9月，是定期舉辦的由城市水業(yè)政府界、企業(yè)界、學(xué)術(shù)界權(quán)威人　　士共同參與的、非政府的、平等的水業(yè)戰(zhàn)略性交流活動。2004年12月17日舉辦了第六次活動，沙龍主題為"城市水價的影響因素"。
　　本文以此次沙龍的發(fā)言和討論為基礎(chǔ)撰寫，現(xiàn)以《城市水價的定價目標(biāo)、構(gòu)成和原則》為題作為《清華水業(yè)藍皮書》的系列之六發(fā)布，與社會各界交流。
　　本文由清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心撰寫，文中內(nèi)容淺陋之處，請予指正。

目 錄

一、 水價是城市水管理的核心環(huán)節(jié)
二、 水價構(gòu)成伴隨城市的發(fā)展逐漸豐富
三、 水價定價目標(biāo)是政府、消費者和企業(yè)三方利益的均衡
四、 水價從屬性上分為資源水價、環(huán)境水價和工程水價
五、 資源水價的合理形式是水資源稅
六、 環(huán)境水價是政府的事業(yè)性收費
七、 科學(xué)水價形成機制的前提是工程水價的完整分離
八、 工程水價的定價基礎(chǔ)是全成本核算
九、 全成本核算不僅適用于工程水價
十、 遠距離調(diào)水是城市解決水資源問題排在最后的措施

城市水價的定價目標(biāo)、構(gòu)成和原則
傅 濤 張麗珍 常 杪

一、 水價是城市水管理的核心環(huán)節(jié)
　　中共中央對政府職能轉(zhuǎn)變提出的十六字方針："經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會管理"明確了政府管理的兩個重要方面：間接的宏觀調(diào)控和直接的市場監(jiān)管。
　　政府的宏觀調(diào)控借助財政、金融、貨幣政策與工具間接作用于水業(yè)市場，通過市場參數(shù)的改變，間接影響企業(yè)行為。與競爭性產(chǎn)業(yè)相比，城市水業(yè)受到政府更強的市場監(jiān)管影響。
　　政府的市場監(jiān)管是一種直接的市場干預(yù)，它是政府借助有關(guān)法規(guī)和政策直接作用于企業(yè)，規(guī)范、約束和限制企業(yè)行為。一般，政府對城市水業(yè)的市場監(jiān)管可以分為三個層次：一是水資源監(jiān)管，這是由于水資源在中國的宏觀稀缺所決定；二是直接作用于城市水業(yè)投資、運營和收益行為的運營監(jiān)管，這是由于"水業(yè)"公用品屬性以及其在經(jīng)營形式上的自然壟斷特性所決定；三是環(huán)境監(jiān)管，這是由于水業(yè)對環(huán)境容量的沖擊所決定。
　　在城市水業(yè)市場化體制之下，運營監(jiān)管的性質(zhì)發(fā)生轉(zhuǎn)變。水業(yè)設(shè)施建設(shè)和運營的主角由原來政府所屬的事業(yè)單位轉(zhuǎn)化為對資本負(fù)責(zé)的企業(yè)，政府與經(jīng)營企業(yè)之間的監(jiān)管與被監(jiān)管的關(guān)系逐漸清晰。運營監(jiān)管關(guān)系到政府、企業(yè)和公眾三者之間復(fù)雜的責(zé)權(quán)利關(guān)系的理順，是水業(yè)市場監(jiān)管體系中的難點，也是關(guān)鍵。
　　運營監(jiān)管主要包括三個方面，一是市場準(zhǔn)入監(jiān)管，通過特許經(jīng)營的協(xié)議或授權(quán)來管理；二是服務(wù)與水質(zhì)監(jiān)管，通過科學(xué)檢測、投訴受理和公共監(jiān)督來實現(xiàn)；三是成本與價格的監(jiān)管，也稱經(jīng)濟監(jiān)管，一般需要建立同業(yè)績效平臺來進行成本比較，通過價格形成機制來實現(xiàn)。
　　本文要討論的正是"城市水價"這一城市水管理的核心環(huán)節(jié)。

二、 水價構(gòu)成伴隨城市的發(fā)展逐漸豐富
　　價格連接了生產(chǎn)和消費，是市場經(jīng)濟體制的核心標(biāo)志。在中國城市水業(yè)推進市場化改革的背景下，原先立足于社會福利的"水費"，正逐步轉(zhuǎn)型為立足于市場供需的"水價"。
對于城市水業(yè)來講，其產(chǎn)品既有商品特性，又有公共必需品特性，更與水資源的制約和環(huán)境保護緊密關(guān)聯(lián)，同時自然壟斷特性限制了競爭機制的引入。因此，水價的組成、形成機制以及監(jiān)管方式成為一個國際性難題。
　　水價構(gòu)成的沿革在一定程度表征了城市水業(yè)成本體系逐步完善的過程。當(dāng)城市化的初期，水價的內(nèi)容僅限于城市從自然中取水、凈化、輸送和排放的成本與收益，也就是傳統(tǒng)意義上的城市供水價格；當(dāng)城市污水的排放對自然的影響超出了自然水體的自凈能力，水價中加入了污水處理和環(huán)境補償?shù)馁M用，也就是傳統(tǒng)意義上的城市污水處理費和排污費；當(dāng)城市就近水源不能滿足城市發(fā)展的總量需求，遠距離調(diào)水甚至跨流域調(diào)水的成本進入水價，形成 "水利工程供水價格"；當(dāng)水資源總量稀缺，不能滿足"以需定供"的水資源配給方式，資源成本進入水價，形成"水資源費"。
　　2004年初，國務(wù)院以文件形式明確了城市水價的四元結(jié)構(gòu)組成，即水資源費、水利工程供水價格、城市供水價格以及污水處理費四部分。

三、 水價定價目標(biāo)是政府、消費者和企業(yè)三方利益的均衡
　　政府、消費者和企業(yè)對于水價的定價目標(biāo)，有著不同的期望。對于政府的而言，水價的改革目標(biāo)是"建立充分體現(xiàn)水資源緊缺狀況，以節(jié)水和合理配置水資源、提高用水效率、促進水資源可持續(xù)利用為核心的水價機制"。對于消費者而言，水價就是最終為用水支付的關(guān)聯(lián)于用水量的全部價格，消費者期望的是保證服務(wù)、安全以及水質(zhì)條件下的低水價。對理性的戰(zhàn)略性投資水業(yè)的企業(yè)而言，水價的目標(biāo)則是保障持續(xù)、穩(wěn)定、長期、合理的投資收益。
　　水價的形成過程實際上就是上述三方利益目標(biāo)在一種博弈中尋求均衡的過程。在以上談到的水價四部分組成中，是完全進入終端水價，還是部分保留為政府財政責(zé)任？以什么樣的原則和尺度進入價格？這些問題的回答取決于政府和社會對政治、社會經(jīng)濟發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)政策和水資源條件、生態(tài)環(huán)境狀況等綜合因素的判斷；取決于政府在推進水業(yè)市場化進程中對“消費者支付原則”執(zhí)行的深度和廣度；取決于政府、消費者和企業(yè)三方的責(zé)任區(qū)分和利益均衡。

四、 水價從屬性上分為資源水價、環(huán)境水價和工程水價
　　水價的四元組成明顯具有不同的屬性，產(chǎn)生于不同的背景。因此，需要對不同組成部分給予不同的、可操作的定價目標(biāo)，也需要為水價的不同組成制定不同的收費形式、使用原則和管理層次。
　　如果我們沿用一般意義上的水價概念，把消費者支付的四元組成部分統(tǒng)稱為"水價"，那么，從決定水價的政治、經(jīng)濟、社會等綜合因素出發(fā)，水價可按屬性分為資源水價、環(huán)境水價和工程水價。
　　我們將對應(yīng)于水資源稀缺而產(chǎn)生的水價稱為資源水價；將對應(yīng)于環(huán)境修復(fù)和補償而產(chǎn)生的水價稱為環(huán)境水價；將對應(yīng)于各種工程投資和服務(wù)提供的水價稱為工程水價。在目前現(xiàn)行的水價四元組成中，水資源費屬于資源水價，引水工程價格和供水價格屬于工程水價，而各種環(huán)境補償性收費和污水處理費屬于環(huán)境水價。

五、 資源水價的合理形式是水資源稅
　　資源水價是流域和國家水資源稀缺程度的體現(xiàn)。資源水價類似于土地出讓金和石油的資源價格，與成本不直接關(guān)聯(lián)，是國家用以調(diào)節(jié)水資源總量供需的手段。資源水價收取的前提是流域為單元的水資源呈現(xiàn)總量稀缺。資源水價的收取和使用主體應(yīng)該是在流域?qū)哟危踔潦菄?。同一流域根?jù)流域水資源總體稀缺程度，確定資源水價的高低，并且應(yīng)該以城市為用水單元收取統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的資源水價，以體現(xiàn)流域上下游的水資源優(yōu)化與共享。
　　基于資源水價的定位，其收取形式應(yīng)該是水資源稅，使其成為國家在流域水治理方面的主要經(jīng)濟來源。資源水價因為不是基于成本的價格，因此不應(yīng)納入價格聽證的范圍。目前，水資源費在水價組成中的比重逐漸加大，但是基本成為了地方政府管理的政策手段，有違于資源價格設(shè)置的初衷，急需對資源水價的屬性、使用方向予以重新明確。

六、 環(huán)境水價是政府的事業(yè)性收費
　　環(huán)境水價是用水者對一定區(qū)域內(nèi)水環(huán)境損失的價格補償。環(huán)境水價的尺度決定于城市排污總量與環(huán)境自凈能力的差值，也決定于地方政府財政與用水者環(huán)境支付之間的責(zé)任分?jǐn)偙嚷?。越是城市化程度高、人口密集的地區(qū)，環(huán)境自凈能力越差，需要支付的環(huán)境水價會越高；地方政府財政選擇性承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任越小，公眾支付的環(huán)境水價會越高。
　　對用水者而言，污水排放不是一種商品或服務(wù)形式的直接消費，治污的責(zé)任主體是政府。因此，環(huán)境水價的性質(zhì)是一種城市政府的事業(yè)性收費，從使用方向上看，環(huán)境水價則是對政府財政支付環(huán)境補償費用不足部分的補充。
　　地方政府如果以其它形式委托或授權(quán)社會企業(yè)承擔(dān)污水處理設(shè)施的建設(shè)或運營責(zé)任，則是一種經(jīng)濟屬性的商業(yè)委托，不能推卸其固有的環(huán)境責(zé)任。
　　強調(diào)環(huán)境水價的事業(yè)性收費性質(zhì)和政府財政支付環(huán)境補償特性，并不排斥現(xiàn)行的"污染者負(fù)擔(dān)原則"和"受益者負(fù)擔(dān)原則"，以及國際上倡導(dǎo)的污水處理收費覆蓋處理全成本的原則。中國正處污水處理設(shè)施建設(shè)的高峰期，地方政府財政支付能力有限，用水者所支付的環(huán)境水價的比重會較大。
　　因此，環(huán)境水價（包括污水處理費和排污費）不是一般意義上的商品價格，不需要執(zhí)行價格聽證，而需要由對地方政府的監(jiān)督機構(gòu)（如人大或上級政府）予以約束；環(huán)境水價收取的前提是地方政府用于環(huán)境修復(fù)的財政不足，當(dāng)然大量污水處理廠的修建和運營會加劇這種財政不足；即便是沒有收取環(huán)境水價，并不成為在污水處理廠建設(shè)運營單元推進市場化，引入社會企業(yè)建設(shè)運營的障礙；環(huán)境水價過低，將影響地方政府在環(huán)境領(lǐng)域的財政能力，從而會加大政府對污水處理廠進行商業(yè)支付的違約風(fēng)險；環(huán)境水價的收取主體是城市政府，環(huán)境修復(fù)的責(zé)任也是城市政府，兩者需要統(tǒng)一。

七、 科學(xué)水價形成機制的前提是工程水價的完整分離
　　1998年《城市供水價格管理辦法》發(fā)布，確定城市供水價格由供水成本、費用、稅金和利潤構(gòu)成，明確了企業(yè)平均凈資產(chǎn)利潤率為8-10%。2004年1月《水利工程供水價格管理辦法》實施，規(guī)定非農(nóng)業(yè)水利工程供水價格的利潤率為國內(nèi)商業(yè)銀行長期貸款利率加2-3%。以上兩個辦法的發(fā)布使水價體系中有了兩個基于成本的水價組成，而這兩項組成形成了工程水價的核心內(nèi)容。
　　但是在實際執(zhí)行過程中，幾乎沒有哪個城市真正達到了城市供水8-10%的凈資產(chǎn)利潤率。除了政企不分造成的體制原因之外，制約水價形成機制最大的因素是水價體系的混亂。
　　資源水價和環(huán)境水價不是基于成本的水價組成，而是由政治、經(jīng)濟、資源等綜合因素所決定。大部分城市將環(huán)境水價中的污水處理費納入聽證程序，個別城市甚至將資源水價也納入價格聽證會，造成了消費者對水價性質(zhì)的混淆。這種混淆加大了價格調(diào)整的復(fù)雜性，擠壓了基于成本的工程水價的承受空間，造成水價調(diào)整的周期滯后。近年來資源水價和環(huán)境水價的比重進一步加大，已經(jīng)使兩個《價格管理辦法》所確定的價格形成機制無法真正實施。
　　因此，建立科學(xué)的水價形成機制的前提，就是將工程水價從整個水價體系中完整地分離出來，而這種分離是執(zhí)行全成本核算的基礎(chǔ)。

八、 工程水價的定價基礎(chǔ)是全成本核算
　　可持續(xù)開發(fā)和效率提高是城市水業(yè)改革的兩大原則，也是對水價進行監(jiān)管的根本出發(fā)點。全成本核算最能夠體現(xiàn)水的商品性，在工程水價單元推行全成本核算，有利于保障水業(yè)設(shè)施的投資、運營和服務(wù)質(zhì)量可持續(xù)性，有利于促進水業(yè)運營效率的提高。
　　但是全成本核算需要以清晰的成本界定為前提。資源水價體現(xiàn)的是機會成本，環(huán)境水價體現(xiàn)的是外部成本，在目前的監(jiān)管體制下，難以對它們實現(xiàn)清晰的成本核算。因此這里強調(diào)，全成本核算目前僅適用于工程水價，不能無限延伸。
　　全成本核算的關(guān)鍵在于清晰、準(zhǔn)確、合理地識別成本。城市水業(yè)在經(jīng)營形式上的自然壟斷性，使成本核算的科學(xué)性成為監(jiān)管的難題?？冃脚_是目前國際通行的適用于自然壟斷行業(yè)的成本管理方式，在城市水業(yè)領(lǐng)域中的應(yīng)用始于20世紀(jì)末。該系統(tǒng)的核心是向監(jiān)管部門提供同業(yè)的成本比較數(shù)據(jù)，作為核定全成本合理性的基礎(chǔ)。政府監(jiān)管部門可以借此把握企業(yè)的真實成本，通過比較統(tǒng)計數(shù)據(jù)向企業(yè)施加壓力促進其提高效率，避免企業(yè)以成本為計價基礎(chǔ)維持較高成本定價的缺陷。目前績效管理已經(jīng)成為國際水業(yè)經(jīng)濟監(jiān)管的發(fā)展方向。

九、 全成本核算不僅適用于工程水價
　　一般來講，全成本核算的工程水價是指以水的社會循環(huán)過程中發(fā)生的所有成本為基礎(chǔ)確定的水價。而水在城市中的社會循環(huán)過程就是從自然水體取水、輸送、凈化、分配、使用、污水收集和處理到排入自然水體的整個過程。但是，鑒于目前中國污水處理設(shè)施正處投資建設(shè)高峰期，環(huán)境責(zé)任在于政府，環(huán)境水價的收費主體是政府，因此污水處理和排放環(huán)節(jié)，還難以籠統(tǒng)地進入工程水價之中。
　　盡管如此，在污水處理單元，仍然可以實現(xiàn)政府與污水處理的運營企業(yè)之間的全成本核算，這種核算用以決定政府向企業(yè)的“費用支付”的多少。而在其它工程水價單元，實現(xiàn)全成本核算的兩方是消費者和運營企業(yè)，連接他們的不是“費用支付”而是“價格”。
　　國際水業(yè)發(fā)展經(jīng)驗表明，當(dāng)污水處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完成，環(huán)境污染得以有效控制，當(dāng)環(huán)境水價核算邊界清晰，環(huán)境水價也可以逐步進入工程水價的全成本核算范疇。
　　雖然全成本核算是城市水業(yè)的發(fā)展方向，是工程水價的定價基礎(chǔ)，但是全成本核算的內(nèi)容并不一定全部進入公眾支付的"價格"中。全成本核算并不排斥政府對低收入居民的水價補貼，甚至不排斥在消費者支付能力不足的城市發(fā)展初期階段，政府對整個城市進行的政策性水價補貼。但是各種補貼的共同前提都是清晰的全成本核算。
　　全成本核算是社會資本進入水業(yè)的根本前提。

十、 遠距離調(diào)水是城市解決水資源問題排在最后的措施
　　在工程水價的全成本核算體系中，另一難點是對調(diào)水工程的成本控制。中國水資源分布不均，迅速城市化發(fā)展所造成的水資源壓力，使眾多的城市求助于遠距離調(diào)水，甚至跨流域調(diào)水。調(diào)水工程屬工程水價的范圍，執(zhí)行以成本為基礎(chǔ)的定價原則，也同樣存在成本核定的合理性問題，需要以科學(xué)的成本監(jiān)管手段來優(yōu)化成本控制。
　　另一方面，在目前水資源管理，尤其是流域水資源管理不到位的背景下，省市地方政府有戰(zhàn)略性搶占流域水資源的傾向。同時，調(diào)水工程的利益關(guān)聯(lián)也助長了有關(guān)部門在調(diào)水規(guī)模上的夸大。
　　中國大部分調(diào)水工程啟動于《水利工程供水價格管理辦法》實施前。調(diào)水工程原來的公益性質(zhì)，使地方?jīng)Q策者只考慮了工程的建設(shè)投資，很大程度地忽略了設(shè)施的運營費用。在目前調(diào)水工程逐步實施全成本水價體制之后，原來動工建設(shè)的引水工程都不同程度地存在經(jīng)濟不合理性，也存在運營成本控制的缺位問題。這對用水城市的水價體系造成了巨大的支付壓力。
　　我們認(rèn)為，調(diào)水工程作為工程水價的內(nèi)容應(yīng)該進入全成本核算的范圍，但是各級政府出于戰(zhàn)略目的而實施的調(diào)水工程，包括作為國家戰(zhàn)略的南水北調(diào)工程，在嚴(yán)格執(zhí)行的全成本核算的基礎(chǔ)上，政府需要承受其中相當(dāng)比例的機會成本，不能完全由末端水價來負(fù)擔(dān)。
　　實踐證明，在目前的條件下，絕大部分遠距離調(diào)水難以實現(xiàn)經(jīng)濟上的合理性。在理性的全成本核算之下，城市應(yīng)優(yōu)先考慮雨水、污水回用、海水淡化等非常規(guī)水資源的開發(fā)利用以及節(jié)水手段的實施，遠距離調(diào)水應(yīng)是城市解決水資源問題的最后措施。