趙旭
中國建設報

總體判斷

　　1．該項目是成功的。
　　從總體上判斷，成都六B廠BOT項目是一個相當成功的案例，主要基于以下幾點理由：
　　一是從運作程序來看，整個運作從立項、審批、招投標、簽約、建設、驗收、移交到正式投入商業運營的過程都比較規范，作為國家計委正式批準的城市供水行業第一個BOT試點項目，（與國內其他一對一談判的項目比較）信息還是比較公開和透明的，體現了程序公正。從某種程度上講，程序公正要優于結果公平，因為結果公平往往是難以判斷的，絕對公平的結果也是不存在的，所以我們經常以程序是否公正來判斷結果是否公平。
　　二是從公開招投標的結果來看，成都市政府得到了當時情況下最好的結果，主要招標指標是水價，通用丸紅聯合體水價為0.96元/噸（不含水資源費及稅收），而據了解，列第二名的報價超過了1.10元。
　　三是從到目前為止的履約情況看，成都市政府信守合同，在自來水公司無力支付水費的情況下每年給予了一定補貼，相對于國內其他地方頻頻發生的政府毀約，這種重合同、守信用、維護政府基本誠信的遠見是值得稱道的（合約是否有可商榷之處是另一個問題）。
　　2．該項目也還存在著一些問題。
　　當然，本項目總體上成功并不是就完全沒有問題，正如來自各方的批評聲，本項目表面上呈現出來的最主要的問題有三個：一是用水需求預測出現較大偏差，二是項目執行導致成都自來水公司出現了巨額虧損，三是質疑政府在確認談判中對外方作出了較多的讓步，比如沒有執行中國的設計技術規范、同意外方不分時均勻供水等。
　　成都以BOT方式建設六水廠有其歷史背景。首先，對用水需求的預測只能基于當時的客觀情況作出判斷。當時的各項信息都顯示出成都作為“西南地區科技中心、商貿中心、金融中心和交通通信樞紐”面臨著重要的發展機遇，作為地方官員當然不愿意與這樣的發展機遇失之交臂（當然也不排除其政績上的考量），在這種情況下苛求其能預見到今日的局面是不太現實的，更何況，當時的成都市政府將B廠和C廠分作兩步發展（輸水管則出于節約投資的考慮預留了C廠的能力），應該說已經是具備了一定的理性了。
　　其次，項目執行導致成都自來水公司出現巨額虧損的原因還比較復雜，并不能單純歸咎于項目本身，而是值得作進一步的分析。
　　再次，利用外資進入促進供水行業進行體制改革的想法還是應當予以肯定的。盡管許多人認為如果給予與外方同樣的政策，中方管理得不會比外方差，但不可否認的是，一方面沒有外資進入的時候我們就沒有改革的動力，另一方面沒有這種投資的多元化，自來水公司很難擺脫當地政府的控制和干預，這也就是為什么在我國經濟體制改革過程中往往采用以外促內戰略的原因。至于外方均勻供水而不承擔調峰義務的問題，從外方來講，如果標書中沒有特別規定，那么其從追求企業自身利益最大化出發似也無可厚非；從成都市政府來講，談判過程就是雙方協商過程，作出一定讓步也在情理之中和職權范圍之內；應該引起注意的是，如果這一問題對成本有重大影響，則應當包括在招標條件中，否則當是制定招標方案的疏失（這一點與招、投標文件沒有達到一定的設計深度有關，給確認談判留下了過多空間）。
　　最后是關于是否執行中國設計技術規范的問題（主要是指雙方就27km的輸水管線壁厚問題所產生的分歧）。如果中國已有明確的設計或技術規范，則所有工程項目都應當執行這些規范，因為這些規范是相關領域的專業知識和經驗的積累，并經過國家權威機構的確認，對于保障工程質量是十分重要的；近來業界對于這些規范的制定是否過于保守，會否導致投資浪費也有一些討論（特別是在污水處理工程領域），這些討論固然是有益的，但在規范修改之前仍然應當被遵守，否則在目前狀態下對工程安全性的監管就會失去可遵循的標準。

幾個關鍵性問題的討論

　　以下就幾個關鍵性問題作更深一層的討論，這些問題在近年來的城市供水和污水處理市場化過程中出現得比較多，帶有一定的普遍性。
　　1．關于固定回報問題。
　　近年來，各地城市水務市場化改革過程中暴露出來的給予外方過高固定回報的問題比較多，往往是在項目執行一段時間后（通常是政府換屆后），政府（或其指定企業）發現其財力難以承受支付壓力，于是停止執行原有合約，直接引發了政府與外方的合同爭議，嚴重損害了地方政府的信譽。目前對這類問題的反思都集中需求預測偏差、政府談判能力低下、地方官員錯誤的政績觀等等，處理方式多為項目回購，近來也有訴諸法庭的，還有一些項目的善后處理至今久拖不決。而作出回購等安排的直接依據就是國務院所下發的三個文件：《國務院關于加強外匯外債管理開展外匯外債檢查的通知（國發［1998］31號）》、《國務院關于進一步加強和改進外匯收支管理的通知（國發［[2001］10號）》以及《國務院辦公廳關于妥善處理現有保證外方投資固定回報項目有關問題的通知（國辦發［2002］43號）》。所以，在此有必要對固定回報問題作一些深入的探討。
　　問題之一，什么是固定回報？國務院的三個文件都沒有直接給出明確的定義，但有一些間接的表述：（1）國發［1998］31號文稱：“嚴格規范吸收外資行為，堅決糾正和防止變相對外舉債，包括違反風險共擔原則保證外商投資企業外方固定回報的做法。吸收外商投資，要貫徹中外投資者共擔風險、共享收益、共負虧損的原則。中方不顧投資項目的經營效益和市場承受能力，承諾其產品的價格或收費水平，或以項目以外的收入等保證外方固定投資收益，其實質都是變相舉債，要堅決防止和糾正。”該文所說固定回報應當是包含了三層意思，一是合作方式上違反收益共享、風險共擔原則，二是在回報來源上超出了項目本身的收益范圍，三是在回報方式上包括了承諾產品價格或收費水平。
　?。?）國發［2001］10號文稱：“嚴禁新批保證外方固定回報項目。任何單位不得違反國家規定保證外方投資固定回報，中外合資、合作合同不得按投資額確定回報比率。對新批保證外方投資固定回報的，要堅決予以糾正，對有關責任人嚴肅查處并追究領導人的責任。對現有保證外方固定回報項目，由國家計委牽頭，會同外經貿部、外匯局提出處理意見報國務院?！痹撐恼J為按投資額確定回報比率為固定回報。
　　（3）國辦發［2002］43號文則歸納了三類不同的固定回報項目類型且針對不同的類型規定了不同的清理辦法，一是“對于以項目自身收益支付外方投資固定回報的項目，中外各方應在充分協商的基礎上修改合同或協議，以提前回收投資等合法的收益分配形式取代固定回報方式。”二是“對于項目虧損或收益不足，以項目外資金支付外方部分或大部分投資回報，或者未向外方支付原承諾的投資回報的項目，可以根據項目情況，分別采取‘改’、‘購’、‘轉’、‘撤’等方式進行處理?！比恰皩τ趦H通過購電協議形式實現外方投資預期回報的項目，不納入此次固定回報項目處理范圍，今后結合電力體制改革總體方案及相關配套政策逐步妥善處理?！?br> 　　具體到水務項目，到底在合同中規定凈水采購價格和水量是否屬于固定回報難有一致意見。對此，我們建議有權機關能對固定回報項目作出權威的解釋。
　　問題之二，如果不允許在合同中確定水價、水量，那么替代方案是什么？在2002年之前，國外資本和私人資本是禁止進入城市供水管網的（即使現在供水管網仍屬限制投資類，外資或民資持股不能超過50%%），這些資本只能經營水廠，其銷售客戶是唯一的（也就是城市自來水公司），而運行調度權也掌握在自來水公司手中，如果不在合同中確定水價、水量，外方投資的權益就無法得到保障。就成都六B廠項目來說，如果沒有規定水價、水量的凈水采購協議，自來水公司就可以完全不采購六B廠的水。我認為，在合同中確定凈水采購價格和水量完全是一種正常的商業行為，不宜簡單認定為固定回報。
　　2．關于政府決策能力與決策風險問題。
　　決策能力問題。近年來有為數不少的地方出現了城市供水能力建設過剩的問題，對水量需求預測過于樂觀就理所當然被批評為地方政府能力不足或好大喜功，其實其中有著更為深刻的制度原因，主要表現為從計劃經濟向市場經濟過渡的轉型經濟的特征。一是轉型經濟的不確定性，表現為經濟增長的大起大落，包括許多經濟學家在內都難以準確把握經濟運行走勢，出現供水需求預測失誤不足為怪。二是現行制度鼓勵地方政府爭奪資源，從某種程度上講，不顧實際效益地爭項目、爭貸款反而是符合地方利益最大化的。所以這不僅僅是地方政府決策能力低下的問題。
　　決策風險問題。對于一個具體項目，政府可以決策上，也可以決策不上，決策上有風險，項目上了以后可能情況變了，項目預期效益無法實現；決策不上也有風險，如果經濟景氣向好，可能喪失商業機會，所以決策風險是雙向的。而對于可能制約經濟發展的基礎設施項目來說，決策不上的風險就更大，如果一波經濟景氣來臨卻因為基礎設施瓶頸而限制了地方經濟發展，則損失的機會可能是幾年的發展時間，從去年到今年的電荒就是很好的例證。所以從這個角度講，本項目中自來水公司承擔的虧損相較于基礎設施不足可能造成的全局性損失是微不足道的，這也可以說是地方政府的一種決策理性。這里的問題在于虧損是否應該由自來水公司獨自承擔，以及損失到底有多少，這兩個問題在下面還會談到。
　　3．關于財務模型設計與現金流匹配問題
　　本項目中由于六B廠項目的執行導致了成都自來水公司的巨額虧損，這是該BOT項目招致質疑的主要原因之一。因此，有必要深入剖析一下其財務模型及其存在的問題。
　　六B廠導致自來水公司虧損有兩個原因，一是六B廠該不該建，這在前文已經作了分析，二是如果要建，是不是適宜通過BOT方式來建，下面就將自行貸款建設模式與BOT模式作一對比分析。
　?。?）以BOT方式建設六B廠，成都自來水公司需按購水協議向項目公司支付水費和水資源費。
　　水費：假定以協議規定的當年水價支付，不考慮調整因素，則15.5年經營期應付水費總計為31.6547億元人民幣（靜態）
　　水資源費：（按0.2元/m3計）總計為0.2×40×365×15.5=4.526億元人民幣
　　（2）假設以貸款方式建設六B廠，自來水公司應支付的包括貸款本金、利息以及正常的運營成本。
　　貸款本金：1.065億美元，折合人民幣8.81億元（1997年1月國家計委批準立項時的美元匯率為827.00）
　　貸款利息：假定項目從協議第7年起至第18年均勻償還貸款，則18年貸款利息總額為1.0647億美元，折合17.61億人民幣（1997年1月國家計委批準立項時的貸款年利率為8.0%）
　　運營成本（參照六A廠）：六A廠加輸水管線折舊、水資源費的綜合單位成本為0.46元/m3，為了便于與BOT方式等效比較，將折舊剔除，則六A廠的綜合單位成本約為0.30元/m3。則六B廠15.5年供水量的總成本為0.30×40×365×15.5=6.789億元人民幣。
　?。?）兩種方式的比較
　　按以上數據作靜態比較，則BOT融資方式比銀行貸款方式增加開支為（31.6547+4.526）-（17.61+6.789）=11.7817億元人民幣。
　　按6%折現率動態比較：
　　BOT方式應支付的費用折現值為20.5982億元人民幣
　　貸款方式應支付的費用折現值為13.5693億元人民幣
　　則BOT融資方式比銀行貸款方式增加開支約為7億元人民幣。
　　從以上分析看到，在動態比較下，通過BOT融資比使用國內貸款成本要高出50%%左右，但其中還應當考慮到以下一些因素：BOT項目高額的前期費用；BOT項目需負擔全額保險開支（A廠成本中不包括）；六B廠的取水設施及輸水管道是按80萬噸/日設計建設的（即負擔了待建的六C廠的一部分成本費用）；國際融資成本相對較高，包括對利率作鎖定處理和進行一系列套期、掉期規避匯率利率風險的操作成本；六B廠除補償成本及收回貸款本息外，還應當考慮外商的合理收益問題。如果加入這些因素，結果仍然在可接受的范圍之內。
　　以上的測算都是基于11.5年的經營期而進行的，實際上，一個城市供水項目的壽命最低也應當在35年以上，也就是說，在項目運營期滿移交后，自來水公司（或成都市政府）還有近20年的時間獲取收益。（在這里，項目公司的經營期只有15.5年，也就是說，項目公司要在15.5年內收回能運營35年的項目的全部投資并獲取預期收益，是造成定價較高的最重要的原因。）按目前的終端水價，自來水公司向用水戶收取的水費毫無疑問是不足以支付凈水采購費的，但經營期結束項目移交后，其成本壓力將大大減輕，且終端水價逐步提升是大勢所趨，如果成都市政府能采取措施（如壓縮自備井供水等）擴大自來水公司的售水量，則該項目未來比較樂觀，從整體上判斷收益是好的。
　　所以問題在于，如果考慮自來水公司所付出的必須的銷售費用、稅收等，在15.5年的BOT運營期內，自來水公司現金流量不能自求平衡（現金凈流入為負），但項目移交給自來水公司之后的現金流量則比較充足。所以本項目的財務模型設計是有缺陷的，主要是整個項目周期的現金流量設計不均衡，現金流入與流出不匹配，造成在BOT運營期產生現金支付困難。對于企業來說，“寅吃卯糧”也許是容易的，但要“寅糧留給卯年吃"就有問題了。為此，建議可以通過一定的資金運作手段，如借貸、發債等將后期的現金流“借用”到前期，將現金流量“熨平”。
　　4．關于自來水公司與項目公司市場化程度不一致問題
　　對于項目的負面評價主要來自于自來水公司，原因很簡單，自來水公司作為政府指定企業負責采購六B廠生產的凈水（包括支付所得稅外的所有稅收和水資源費），承擔了項目所有的成本和風險。前文已經分析過，成都市政府作為地方政府，承擔著發展地方經濟、為地方謀取局部利益最大化的責任，所以在綜合考慮了決策收益與風險的基礎上，是有權決定采用BOT方式上馬六B廠項目的，但問題在于由此帶來的風險也應當由成都市政府來承擔，而不是全部轉嫁給自來水公司。究其深層原因，還是政企沒有分離，自來水公司依然被視為政府的附屬品而沒有被視為獨立的經濟利益主體。在這個項目中，自來水公司與BOT項目公司的市場化程度是完全不同的，全國許多地方的水務市場化運作中也都存在此類問題，試想如果成都自來水公司本身是合資企業或民營企業，那么企業就不愿、政府也就不會讓企業獨自來承擔這樣的風險。
　　至此，本項目所存在問題的真正原因就看得很清楚了，一是嚴重的政企不分，自來水公司沒有成為獨立的利益主體；二是項目公司必須在15.5年的運營期內收回能運營35年的項目的全部投資并獲取預期收益造成凈水定價偏高；三是財務模型設計不佳導致的扭曲和支付困難。

相關建議

　　根據以上的分析和討論，我們提出的相關建議是：進一步推進市場化，培育市場主體和理性投資人；建立更加公開、透明、公正的程序，促進政府理性決策和科學決策，同時政府應當建立起相應的風險補償的制度安排。
　　1．進一步推進市場化，培育市場主體和理性投資人
　　由上述分析可以清楚地看到，造成許多項目存在問題的原因不是市場化，而恰恰是市場化不足，真正的市場主體和理性投資人沒有到位。在本項目中（包括全國其他地方的一些類似案例），自來水公司沒有能夠表達或者沒有渠道表達自身的利益訴求是問題的關鍵之一。
　　這里還有一個外資和民資投資是否一定理性的問題，從現實情況看，現在有一些外資和民資的投資行為也是不理性的，表現為利用能力和信息優勢追求過高的投資回報率，這種有失公正的合同直接導致了地方政府的違約動機，出于對政府信用的擔憂投資商又進一步提高要價，從而形成惡性循環。從長遠看，這種扭曲的投資行為不會對任何一方有利。對此，一些大型跨國公司看得是比較清楚的，他們有的選擇了暫時的撤退而等待市場環境的好轉，有的開始調整自己的投資戰略，主張以輸出技術、輸出管理為主而追求理性的回報。
　　所以，我們建議進一步加快行業改革，通過產權多元化改造使政企徹底分離，從而培育獨立的市場主體，使企業成為追求自身利益最大化的理性投資人。另外，國家應當考慮在適當時候采取措施打破地方壁壘，使公用事業企業能在全國范圍內參與競爭，形成統一的全國市場。
　　2．建立更加公開、透明、公正的決策程序，促進政府理性決策、科學決策
　　正如前文所討論的，決策的好壞、對錯是很難判斷的，所以建立起公開、透明、公正的決策程序，接受社會公眾的監督，才是促進政府理性決策和科學決策的有效途徑。
　　建立科學的決策機制也包括了建立合理的風險補償的制度安排，避免由于政府的決策行為而影響企業的正常經營。