Development of Financial Mechanisms for Water Industry and its International Experience

常杪
清華大學 環境科學與工程系

1. 前言

　　各國在不同的經濟發展階段和不同的行政管理水平下，在政府部門與私人部門所占不同市場比例所扮不同角色的情況下、在不同的國內資本市場發育階段和不同的金融中介機構能力下，對水業領域^[1]所采取的投融資的模式是不同的。首先我們有必要掌握各種投融資手段與金融工具以及它的運用條件與特點，才能設計出發展水業的最佳投融資機制。
　　對水業的投資規模雖然與國家的經濟發展程度有直接的關系，但是處于同樣經濟水平的國家會由于對環保對策的不重視、體制改革滯后、管理辦法落后、金融手段不足，從而造成可利用社會資本的閑置和投融資規模上的差異，水業發展遲緩，使設施處于長期短缺狀態，嚴重破壞城市環境，影響城市社會經濟發展。結合本國國情與水業領域體制改革及金融領域的改革方針，研究開發新的金融工具，為大規模項目建設提供最佳的融資環境具有深遠意義，而且迫在眉睫。
　　我國正處于城市環境基礎設施產業化與市場化的進程之中，由于企業的市場參與所帶來的投資主體多元化, 以及國內資本市場的不斷發展、商業融資手段的不斷完善，為融資手段的多樣化創造了條件。本文結合我國水業改革的步伐，旨在創新投融資機制, 開發有效金融工具為水業的加速建設提供資金上的保障。各國在這一領域也積累了很多經驗，借鑒國際經驗是探索適合我國水業發展模式與開發創新投融資機制的有效方法。本文將結合國際經驗分析水業投融資機制的設計與應用。

2.水業領域投融資機制的基本原理與設計原則

2.1 基本原理
　　根據經濟的長期發展趨勢, 公共部門以及私人部門的資金實力都會逐步得以加強壯大。為此, 政府部門需要預測經濟發展制定長期的投融資計劃。有兩種辦法可以考慮∶其一是在政府部門主導下拓寬融資渠道,從長期發展的角度制定債務償還計劃，不限于只依靠現有稅收來投資，建設投資可來自多種融資渠道,如國債和地方債券、外國政府或國際金融組織貸款和政策性融資,本息的償還需和國家的經濟發展相吻合；其二是向私人部門開放市場，讓它們發揮作用, 法國、英國和眾多東南亞和拉丁美洲國家已經開展了這方面的工作。一般稱為政府部門與私人部門的伙伴關系(Public-Private Partnership: PPP)。在這一體系里，政府部門負責公共事業, 同時私人部門也可參與, 其融資主要來自于商業銀行的貸款、股票市場和企業債券等融資手段(圖1)。發達國家主實施PPP/PFI(Private Finance Initiative)主要是為了提高效率減少財政負擔、消減財政赤字。而發展中國家主要是為了融資和引進先進的技術和管理經驗提高效率。

　　日本采用了第一種方法，有計劃地在全國范圍內加速了城市環境基礎設施的建設,但在后期由于公共事業規模的無限擴大造成了嚴重的財政赤字。這種方法的弊病就是容易造成如投資效率不高等“政府失靈”的問題。考慮到這種政府失靈所帶來的不利的政策效果, 對于發展中國家來說, 私人部門參與有可能成為一種更為有效而又實際的融資辦法。在PPP的框架下,直接投資主體有地方政府，也有私人部門，所需資金主要由政府、銀行、國際金融組織、私人部門等投資主體通過各種融資手段從資本市場融資，而設施的建設和運營管理費用最終要由市民交納的稅賦和收費(水費，污水處理費)來負擔，社會資金的介入只是讓政府和使用者先享受設施服務，然后逐步分期償還費用。政府通過向建設設施的私人部門支付處理費的方式實現長期分期付款, 可以確切掌握全項目周期 (建設,一段時期的運營) 的支出。平均年度支付額度, 償還計劃可根據政府的財政能力來制定。政府通過把需巨額建設資金的融資問題交給私人部門來解決可有效緩解目前的財力不足問題 (圖2)。即使尚處于經濟發展初期, 財政能力仍較弱的情況下, 也能根據今后的經濟發展開始建設城市環境基礎設施。另外,由于私人部門是以投入產出來計算其收益,與公共部門相比,PPP方式不僅能解決政府財政困難的問題, 同時通過引進由私人部門帶來的管理和技術資源可提高其運營管理效率。在澳門、馬尼拉、上海等一些亞洲城市,私人部門已經開始參與城市供水與污水處理領域，實例證實了由于私人部門的參與所帶來的新技術和人才使這些項目與低效的公共部門運作形成顯著的差異,如私人部門在參與的設施項目中,引進了先進的設備、儀器,并且帶來了不僅接受過財務管理教育同時還接受過技術開發與改進教育的專業人才。通過PPP的體制可利用私人部門的長處更好地彌補公共部門的短處。PPP可有效解決有限的人力和其他資源問題, 而且還可通過公平的招投標解決官僚主義和政治干擾問題。簡而言之，PPP旨在減輕政府的負擔,將原來由政府承擔，但私人部門同樣能夠做好或做得更好的事情交給私人部門。通過提高效率有望降低建設成本，減少投資總額。但將政府部門負責的公共服務、設計、建設、運營以及融資的責任轉給私人部門，要充分考慮到私人部門在項目各階段所面臨的風險，通過簽定合同并完成合同里所定的義務，真正實現在短期內融到所需建設資金，加快設施建設滿足環境保護的要求，同時讓公眾在較少的負擔下享受到長期穩定高質量的產品和服務。

2.2 水業投融資機制的設計原則與發展階段
　　設計水業投融資機制應堅持污染者和使用者(受益者)付費原則,服務于環境保護目標,注重資金效率,兼顧公平(貧富差別和地區差異)。準確界定和切實落實各相關主體的投資事權。政府必須發揮投資主導作用:一是強化環境法律法規,加大實施力度,制定明確的建設計劃,增加對水業投資的實際需求。二是不斷加大財政投入力度。三是通過政策引導,融通社會資金((CCICED)環境保護投融資機制課題組 2003)。在引導政策中,關鍵是切實落實向排污者和受益者收費政策。在解決政府財政困難和提高設施運營效率的政策需求下,要特別注意鼓勵政府和污染者以外的投資者參與投資,建立健全的商業融資手段。
　　世界銀行的研究指出投融資機制的發展隨著國內資本市場的發育以及經濟發展和行政管理能力的提高，主要可以分為以下3個 階段(World Bank 1994 )。第一階段，僅靠政府稅收或政府起中介作用的機構。根據世界銀行1994年的報告統計,發展中國家90%以上的資金來自政府的稅收或政府起中介作用的機構。這主要是因為發展中國家市場機制還很不完善, 很難從長期資金市場上籌資。國際金融組織和政府援助項目(ODA)的貸款往往是發展中國家初期環境基礎設施建設資金的主要來源之一。第二階段，國內資本市場和金融中介機構的能力有所發展，但尚未完善的國家，如在許多中等收入的發展中國家，項目融資作為有效融資手段得以運用，但是需要較強的管理能力, 這里往往需要來自外界如國際開發機構的技術支持。另外為了提高評估和擔保能力, 推動國內資本市場的發展，加強政策性融資－基礎設施專業融資機構、為借款人建立資信，提供擔保和貼現貸款的政府資助基礎設施開發基金作為提供長期資金支持的一種過渡機制也常常被采用。這一階段往往處于建設需求旺盛，政府資金難以滿足市場需求，急需拓寬融資渠道的階段。第三階段，市場機制完善并有大量長期資本尋求投資領域的情況下, 資本市場運作與私有化是投融資的重點發展方向, 如債券市場、股票市場、信托基金等。理論上一個國家利用資本市場為水業設施融資的發展層次是這樣的，但決定采用什麼樣的投融資機制的另一個主要因素是該國的政治·財政體系，特別是中央政府與地方政府、公共部門與私人部門在投資建設水業設施時所扮演的角色將影響投融資的模式。另外，供水與污水處理設施是滿足各社區、團體、各階層基本需要的準公共物品,與其它經濟領域的基礎設施相比具有投資時間長、收益率低、沉淀性成本高等特性，政府資金的作用就尤為重要，有限的政府資金應充分發揮它的作用，但是這一作用不是一成不變的，應隨著政策發展的需要進行調整。經濟實力很強的國家如美國和日本，中央與地方政府的直接投資所占的比例也是很大的。
　　地方政府是供水與污水處理設施的建設者和所有者，在設計水業投融資機制時要先分析建設水業市場的資本供需狀況。需求指投資水業設施建設與運營管理所需資本的預測，供給指地方政府財政能力與融資能力。要考慮并比較每個項目的各種資金來源的可能性。明確年度支出預算, 在供需有差距的情況下，確定融資額度。要重點分析從地方資本市場融資的可能性。地方資本市場也存在著供需關系。需求方指地方政府投資水業對于資本市場的需求量和其貸款能力與資信程度，供給方指是否具有有效的融資手段·金融工具∶如地方銀行貸款系統、發行地方債券等的融資手段及其配套機構，同時還有閑置長期社會資本并有中介投資機構融通這部分資金。可以說地方政府投資水業的資金供需情況決定社會資本的參與程度，是否能夠融到所需資金,需要設計具體融資手段與完善配套金融工具。地方政府需要雇用專業的財務顧問進行財務分析、設計融資機制、制定融資計劃。

3.政府資金

3.1 加強政府資金的作用:主要融資主體, 引導投資方向, 提供擔保
　　政府在水業建設中起著主導作用，但是政府所扮演的角色以及它的實現形式是隨著國家的經濟發展、政策要求、體制改革等大環境的變化而變化。比較政府的作用不能以制度不同為標準，比如像日本、韓國等資本主義國家其中央集權與計劃性經濟的色彩還是很濃，政府財政是主要資金來源。從國際經驗來看，經濟發展階段是影響水業發展政策的一個主要因素，如英國與法國都是在經濟發展初期、政府財政能力較弱的情況下，通過私人部門參與，早期就開始建設供水與污水處理設施的例子。另外政府部門與私人部門的關系呈現出從私營到國營再到私營的反復循環，這是解決“市場失敗”,后又解決“政府失敗”的政策選擇結果。
　　在水業領域，政府資金的作用主要可以分為以下6點∶(1) 不同程度被納入政府的財政職能范圍, 長期以來在眾多國家是水業建設的主要資金來源；(2) 在經濟快速發展階段，可起到拉動內需的作用；(3) 通過貼息貸款等政策性融資手段, 可引導私人部門投資水業領域起到政策導向的作用, 同時通過政府出資的城市基礎設施開發基金等渠道可起到“種子資金”的作用，同時為借款人建立資信水平、提供必要擔保；(4)降低融資成本；(5)發揮平衡地區差異與縮小貧富差別等社會責任的作用；(6)在健全價格機制過程中起補貼作用。
3.2 地方政府資金來源
　　對于地方政府來說,資金來源主要有以下一些渠道。第一,上級政府的轉移支付,這主要決定于各國的財政稅收體系。這種作法可在全國范圍內,在一定的期間內有效加速設施建設。在建設高峰期的10年到20年可運用上級政府轉移支付的做法,特別對于地區經濟差異大、經濟落后的地區。但是如果長期不改變這一體制，地方政府也會過分依賴轉移支付，即使建設需求不大的時候,也會繼續申請使用轉移支付，導致資金使用目的不明確、效率低下,所以不宜持續太長，是具有歷史使命的財政政策。第二,地方稅收。需要保證對于水業領域的一定投資。增加稅種往往不受歡迎。可以建立水業專門帳戶，關鍵在于保證對于水業領域的一定投資規模。第三, 使用者收費。收費政策是水業順利發展的根本保障,是產業化與市場化的前提條件,是公用事業改革工作的核心之一。明確規定供水成本，利潤率等價格確定原則與定價政策。上述是資金的來源，稅收和收費的比例在各國是不一樣的，決定于各國對于費用負擔的具體規定。靠稅收難以進行大規模建設投資時，地方政府還可以自己從銀行貸款或從資本市場通過發行市政債券融資，或從其它投資主體融資∶第一，來自政府援助(ODA)或國際開發金融組織的貸款。在發展初期階段是主要的資金來源,可以起到示范項目的作用。但是隨著建設需求加大,投資的增加,它所占的比例會相對變小。另外隨著經濟的發展，援助項目會越來越少,它的作用會變小。特別是在水業領域轉變為可贏利項目時，取而代之的將是跨國公司的直接投資(Foreign Direct Investment: FDI)；第二，靠企業投資，企業大多也從銀行貸款、或從資本市場通過發行企業債券、上市等手段融資。
3.3水業投融資機制應用案例分析－國際經驗
　　表1整理了各國在水業建設領域投融資機制的主要運作方式。其中日本和美國是典型的政府主導型投融資結構。在這里將做仔細介紹。PPP模式投融資結構將在第4部分－項目融資里做仔細介紹。

表1 各國水業建設領域投融資機制的主要運作方式 國家 資金來源 美國 聯邦政府轉移支付 ＋“清潔水州立滾動基金” ＋ 市政債券 英國 企業投資 ＋ 私人機構投資 ＋政府補貼、購買服務 德國 地方財政資金 + 州政府專項資金 + 銀行貸款 法國 地方財政 ＋ 國家撥款 + 銀行貸款 ＋ 企業投資 ＋ 私人機構投資 ＋ 長期債券 ＋ 保險公司、老年保險等基金投資 日本 中央政府轉移支付 + 地方債券 中國 地方財政 ＋ 銀行貸款 + 企業債券 + 國債 ＋企業投資 香港 政府財政(基本工程儲備基金(Capital Works Reserve Fund)) 韓國 中央政府轉移支付 + 地方債券 泰國 中央政府財政 + 地方財政 + 環保基金 ＋ 國際開發金融機構 馬來西亞 中央政府補貼 ＋ 地方政府財政 ＋ 企業投資(自有資本、企業債券、商業融資) 印度尼西亞 中央政府轉移支付 ＋ 地方財政 ＋ 企業投資 捷克 銀行貸款 + 債券 巴西 貸款

(出處∶作者整理)

3.3.1 日本－中央政府轉移支付 + 地方債券
　　日本是典型的依靠上級政府撥款的國家。根據從1988年到2001年的統計，公共污水處理設施的建設費用主要來自國庫輔助金,占29.2%，地方債券，占57.3%，其它還有受益者負擔金，占2.3%、城市規劃稅，占2.3%、都道府縣輔助金，占0.26%、一般市預算，占9.1%。日本的地方交付稅制度對中央與地方政府的財政負擔又進行了再次調整。地方交付稅是中央政府向地方政府進行財政轉移的手段，污水處理領域地方交付稅的規模是還貸的50%。這樣, 建設總投資的大約57.9%來自于中央政府。在日本，市政債券被稱為地方債券，其在城市生活污水處理設施建設方面的投資占相關設施建設總投資的20－40%。
　　中央政府負擔比例∶國庫輔助金(29.2%)+還貸(地方債券(57.3%))×50%=57.9%　
　　所以說在日本, 中央政府是污水處理設施建設的主要資金來源。運營管理費用包括運營管理和還貸的費用，主要來自于使用者收費占35.6%、市町村預算占50.1%、都道府縣預算占2.7%、其它財源占11.6%。運營管理費用的30%也由地方交付稅來負擔。
　　日本還采用了特別地方債券制度(也稱國庫輔助金的分期交付),這一制度是為了滿足污水處理設施的緊急建設需要, 分期支付項目建設所需的國庫輔助金,這樣可以減少項目實施單年度的國庫一次性所需支出,早期使項目成為國庫輔助對象。這一制度為了不增加地方的負擔, 允許地方政府把從下一年度開始分期交付的相當于國庫輔助金的全額作為「特別地方債券」發行債券,所需利息也由中央政府全額負擔。這一制度是把中央政府的實質負擔轉移到下一年度以后,在污水處理領域投資快速增長期間,可以提早進行建設,是有效的做法。
　　現在，日本的公共事業（包括水業）正面臨著改革的風波。長年以來，在中央集權的財政結構下，地方政府過于依賴中央政府，地方政府經常會申請建設需要不大、也沒有進行費用-效益分析的項目，造成極大的浪費, 加大財政赤字。上述財政結構在經濟快速發展階段, 可以有計劃地、在全國范圍內均衡地開展建設，但是在經濟發展到一定階段, 基礎設施發展健全，建設需要不大的時期, 由于中央政府不清楚地方的進一步發展需要, 這一制度就會阻礙地方政府的發展。同時，中央政府的積極財政并不會像經濟高速增長期能發揮同樣的拉動內需的效果,這時需要調整財政體系, 進一步改革公共事業體制。
3.3.2 美國－聯邦政府轉移支付 ＋“清潔水州立滾動基金” ＋ 市政債券
(參考國合會(CCICED)環境保護投融資機制課題組報告)
　　(1) 建設費用
　　聯邦政府
　　在美國, 地方政府(縣/市/鎮)負責建設和運營生活污水處理設施，建設資金主要來源于各級政府的公共財政支出、發行市政債券，運營管理費用主要來源于污水處理費。美國城市生活污水處理設施建設的具體投融資結構為∶以地方政府或地方政府下屬的污水處理公司為項目法人進行建設, 以聯邦和州政府公共財政支出下的轉移支付資金、以及由此衍生出的其它資金機制為主要資金來源，地方政府公共財政預算和地方政府資信擔保下的市政債券融資為第二資金來源。
　　美國把公共污水處理設施、下水道和流域水環境整治統稱為清潔水領域。長期以來，聯邦政府通過轉移支付等手段, 用聯邦政府的公共財政預算向各州和地方政府提供了大量資金，用于清潔水項目的建設。這種轉移支付機制在1972年美國國會通過「清潔水法」后得到了進一步的加強。聯邦政府對清潔水項目的支出都是來自于公共財政預算（主要是個人所得稅），聯邦政府沒有設立其它專門的環境稅收或收費手段來籌集所需資金。對環境保護領域(包括清潔水項目)的轉移支付一般占支付總額的1%到2%之間,其中80年代曾達到5.87%(1980)。另外美國農業部、住房部、內務部等其它7個聯邦機構亦有對清潔水項目的資金資助計劃。對于清潔水項目的投資，不僅來自聯邦政府當年財政支出的轉移支付，還來自聯邦政府已建立(或協助建立)的各種滾動基金，如環保局協助建立的“清潔水州立滾動基金”和農業部的滾動基金。
　　聯邦政府對清潔水項目的轉移支付機制從形式上看，可以分貸款和贈款。從內容上看，分技術支持(規劃,設計)、設施建設、系統完善、特殊地區邦助(印第安人地區和美墨邊境地區等)等。從部門看，聯邦政府環保局、農業部、內務部、聯邦海洋與大氣管理局、美國地址勘察局、商務部、住房與城市發展部、衛生布等都有援助資金用于清潔水項目。城市污水處理設施的建設與改造是重點援助對象之一。除“清潔水州滾動基金”外，絕大多數資金援助項目由上述聯邦機構的某一個部門，通過設立資金管理和使用章程、公布申請程序和評審標準與時限、實施項目資金審查監管和后評估程序等進行直接管理。“清潔水州滾動基金”是根據「清潔水法」修正案于1987年后逐漸在各州建立起來的一項滾動基金，該基金由聯邦政府和州政府按照4∶1的比例投入資本金，由各州設立自己的管理機構，并根據本州的具體情況決定資金使用用途和申請程序等。這些分布在不同聯邦機構的項目，側重點不同, 相互補充，相互支持， 對提高美國生活污水處理水平, 增加公共污水處理系統的服務區域項目, 改善美國的水環境質量起到了很大的作用。
　　“清潔水州立滾動基金”是美國各界公認的、最大和最成功的向清潔水項目提供資金的聯邦政府轉移支付項目。根據美國環保局的統計，從1987年到2001年，這個基金共向10900個清潔水項目提供了343億美元的低息貸款，在過去5年內,平均每年提供34億美元貸款。為了擴大資金量，在50個設立該滾動基金的州中, 由34個州還通過發行“平衡債券”(用滾動基金中的1美元做擔保發行2美元的債券), 使其滾動基金的可使用資金共增加了44億美元。目前，這個基金周轉情況良好, 除了每年都有10億美元以上的本金和利息回流外(2000年返還的本金和利息達到21億美元), 美國國會還根據美國環保局所做的“清潔水需求調查”等基礎調查，每年向這個滾動基金增撥約11億美元的聯邦資金。聯邦政府(含清潔水州立滾動基金)對全美生活污水處理設施的建設投資約在100-110億美元之間, 占這一領域總投資的77-85%。
　　州政府和地方政府
　　美國各州政府對污水處理的最大投入是根據1987年「清潔水法」修正案向“清潔水州立滾動基金”配套投入的約45億美元(平均每年約3億美元)。此外,各州還根據自己的實際情況設立其它的污水處理資助計劃, 如紐約州為了保護其北部的大湖地區水質, 在不同的地區和州立政府機構設立了多種資助計劃。如果將“清潔水州立滾動基金”的衍生擴容資金(使用平衡資金發行市政債券)歸屬聯邦資金，美國各州政府公共財政資金每年對清潔水建設項目的轉移支付總量平均在7億美元, 約占全美在這一領域投資總量的5%。
　　作為生活污水公共處理設施的直接投資者和擁有者，地方政府(一般指縣,行政市,鎮政府)在為項目建設的融資過程中可以考慮使用多種資金, 如聯邦政府和州政府援助資金、自有財政資金和資本市場資金(市政債券)等。從案例調查情況看，地方政府一般只從地方財政公共預算中拿出占項目建設總投資的2-5%作為項目的前期準備資金和開工經費，其余的資金多是使用聯邦和州政府的轉移支付資金(1987年前以贈款為主, 1987年以后以貸款為主)和發行市政債券。在其所發行的債券中, 有相當一部分被“清潔水州立滾動基金”所直接或間接購買或擔保。在美國的清潔水項目(主要是污水處理項目)建設資金中，直接來自州政府和地方政府公共財政支出的資金約占其項目投資總需求的7-10%。
　　市政債券
　　在美國的水務公共事業領域（含供水、污水管網與處理設施建設以及河道疏浚等流域治理等），每年的建設性投資需求約2300億美元，其中85%來自市政債券投資，政府財政投資僅占15%。美國市政債券不僅可以直接為城市環境基礎設施建設融通社會資金，而且產生了一定的引導和擠出效應，吸引更多的社會資金用于投資回報高或回報不高但利潤穩定可靠的城市基礎設施項目，這樣政府可以將節省出的有限財政資金用于回報率較低的城市公益項目。城市污水處理廠建設領域的市政債券籌資只占總建設投資的5-16%。近年來, 這一比例有迅速擴大的趨勢, 原因有3個方面∶(1) 發行市政債券程序越來越簡單成熟, 發行條件越來越容易被滿足。例如在最重要的擔保手段上，不僅聯邦和州政府有相應的援助機制,市場上還有專門的市政債券擔保公司。在債券發行上, 聯邦和州政府的相關項目也有專門的資金預算來購買這些債券。(2)越來越多的城市政府不愿申請和使用聯邦和州政府的資金,因為他們不愿過多地受聯邦和州政府的監督和指導,希望有更大的自主權。(3)相對發行市政債券來說, 聯邦和州政府資金申請手續繁瑣, 約束條件多, 申請周期長。市政債券為環保及公共設施融資發揮的作用還是很大的。目前,美國資本市場上市政債券的債務余額約為1.6萬億美元, 占美國GDP的17%, 約占美國債券市場(包括國債、企業債券、市政債券和社會福利債券)的8%，每年的發行額度一直保持在2500億美元左右。發行市政債券可以使地方政府把自己有限的財政收入用于象污水處理這樣的經濟收益較低或根本沒有經濟收益(經濟收益率主要取決于各地的污水處理收費的標準)的項目上，而對供水等項目則主要靠發行市政債券籌集資金，用項目本身的收益來支付本金和利息給市政債券的購買者。
　　(2) 運營管理費用
　　在美國, 各城市政府是靠收取生活污水處理費來維持公共污水處理廠的運營和管理、建設投資還本付息，設備的更新改造，不足部分由地方政府從其財政收入中補貼，聯邦和州政府在這一方面沒有資金支持。
　　美國環保局「2000年-2020年美國清潔水/飲水基礎設施需求分析報告」中指出在這20年里, 美國還需在市政污水處理領域投資3310-4500億美元, 如果加上融資成本, 則需要4020-7190億美元, 而同期美國還需要4060-5620億美元用于污水處理設施的運營和管理。該報告指出，在現有投融資體制下，20年中，如果財政收入增長，在污水處理建設投資上會有210億美元的資金缺口，如果財政收入沒有增長，在污水處理設施建設投資上會有1220億美元的資金缺口。經濟發展和財政收入增加是解決問題的關鍵。發行市政債券是解決資金短缺的方法之一。提高現行生活污水處理收費標準也可以考慮。通過鼓勵私人部門參與提高現有系統的運行效率降低生產成本也是可提倡的方法。

4.商業融資手段的應用

4.1各種投融資手段與金融工具的運用
　　地方政府和企業是主要的投資主體，本文重點分析如何形成地方一級的融資體系、如何利用社會資本參與供水與污水處理設施建設與運營。明確各種投融資手段與金融工具以及它的運用條件與特點（表2）。

表2 各種商業融資手段的應用 融資手段 投資者 借款人 適用項目·特點 商業銀行信貸 商業銀行 城市基礎設施綜合開發部門、項目法人 有政策扶持、還款保障的項目,與其它城建開發項目一起申請打包貸款、用不同項目的綜合收益還款的項目。對于長期投資、收益率較低的項目興趣不大，建立新的地方資本市場時其作用是有限的。

資本市場融資 國債 私人部門、銀行 中央政府 國家重點項目、地方轉移支付項目。直接受國家宏觀經濟政策的影響, 同時資金量有限、項目管理難、效益較低。 市政債券 銀行、長期資本(共同基金、養老基金、保險公司(特別是生命保險)、信托部門、個人投資者) 地方政府以及它們的代理機構和授權機構 地方城市基礎設施項目: 供水與污水處理設施建設領域廣泛運用；為了項目融資可發行收益債券。融資成本較低；保持政府控制；資金運用效率高。免繳所得稅、安全性高、流動性強、期限靈活。適于長期投資項目。 公司債券 銀行、機構投資者、個人投資者、外國投資者、保險公司、共同基金、證券經營機構和自營商 政府出資或聯合出資方式下供水與污水處理設施建設部門或項目成立專門的具有法人資格的公司 地方尚不能發債的情況下的可利用融資方式。金融體系不完善、債券市場尚處發展階段時，可以起到類似市政債券的作用，可降低地方政府發債風險。 股票市場 內部員工、個人投資者、外國投資商、 主營城市基礎設施建設的上市公司 除融資·再融資功能外，可適用于為提高效率和效益進行行業改革的國有企業改制項目。沒有固定利息負擔、所融資金不必償還、籌資風險小、增加企業信譽。可積極利用外資。 信托投資基金 財政、企業和城市居民 　 不屬于城市基礎設施建設專門的融資渠道;適用于長期項目的融資。由專門的信托投資機構加以管理和運用，風險基本取決于所投資或貸款的項目本身的風險。

政策性融資 城市基礎設施開發專業融資機構 商業銀行,政策性銀行 政府市政部門·國有企業,私人部門 財政投融資項目用于重點優先投資項目(供水與污水設施建設經常是投資對象),運作長期資金。當市場需求達到一定程度,并有與之相適應的技術和管理能力時可設立專業融資機構,這種機構往往帶有歷史使命，隨市場(建設,資金,融資手段)的變化而變化。需要及時設立并及時更改其服務領域與服務內容。 政府資助城市基礎設施開發基金 私人部門、政府、國際金融組織 地方政府市政部門和私人部門 資本市場尚未發展完善時提供長期資金支持的一種過度機制，適用于提供擔保和貼現貸款為借款人建立資信水平的項目。由政府財政主管部門管理,過渡性信貸。滾動基金是在市場化資本信用市場引入補貼的做法。

項目融資 銀行貸款∶外國商業銀行、國內商業銀行、出口信貸中的貸款銀行和擔保銀行、國際金融組織；發行項目債券借款:機構投資者 為某一特定項目成立的項目公司 BOT(建設-運營-轉讓)、Concession Contract、TOT(移交-運營-移交)、BOO(建設-擁有-運營）等項目。建設資金需求量大、政府資金緊張、同時需要提高工程質量、管理水平時的有效模式。資金來源主要由企業從商業銀行、資本市場自籌資金。投資風險可望在政府部門和私人部門的得到合理分配。

(出處:作者整理 )

4.2　 主要融資手段在水業領域的應用
　　運用商業融資手段涉及到兩個主要問題∶(1) 充分利用國內資本市場－社會資金[2]參與的可能性∶是否有閑置資金正在尋找長期穩定收益、風險較低的投資領域。與歐洲、日本和亞洲發展中國家相比，美國的儲蓄率和投資率都比較低，但由于它擁有世界上效率最高的資本市場，所以能夠資本配置到生產效率最高的程度，從而獲得很高的回報，也就產生了“一本萬利”的效果。在美國和英國，其保險公司的資產和養老保險基金就占了上市股份的50％，由此證明，這是世界上兩股最成熟、最有效、最有競爭力的金融力量(香伶 2004)。成熟的資本市場為更好地運用商業融資手段的前提條件。(2) 如何開發多樣化融資手段、更多地運用擔保、抵押、貼息、信托、證券化等商業融資機制來運作上述社會資本投資水業領域。銀行貸款和債券是兩種主要融資手段，需在兩者之間建立良好的競爭關系。
４.2.1 商業銀行貸款和政策性銀行貸款
　　銀行貸款是各地建設水業時普遍采取的措施。但由于水業設施的效益比較低，周期長，在金融體制改革－規制緩和的大潮下，銀行貸款大多采用商業貸款利率，利率太高，水業設施的投資回報難以滿足利率的要求。同時城市政府負債率高，資信程度低影響了借貸能力。
　　從水業的公共事業的性質來看，成立專門的基礎設施銀行，或者利用現有的政策性銀行作為基礎設施銀行，對城市基礎設施的貸款實行優惠利率是可行的辦法。政策性融資手段(1)可以提供商業銀行難以提供的長期、穩定的資金；(2)以政府信用為背景，可以融到穩定、融資成本低的優質資金，是減少財政負擔的政策手段；(3) 通過利用金融機構的審查和提供信息功能，提高項目可行性，提高政策實施效果；(4)對項目可以實施監督管理、可以從項目實施過程中得到反饋意見、發現問題進一步完善政策。政策性銀行有支援創新和培育金融、資本市場的作用。PPP/PFI項目是新的融資手段屬于政策性銀行的支援對象。但是也要注意政策性投融資機制會隨著金融·資本市場的自由化、財政體系改革等經濟環境的變化而發生變化，容易出現市場與公共理論上的渾淆造成規則的不明確性、一部分實施機關的運營的低效等問題。
　　下面是日本政策投資銀行(ＤＢＪ∶Development Bank of Japan)在水業建設領域開展政策性融資的案例。

框圖1 日本政策投資銀行在水業領域建設所發揮的作用

　　日本政府利用郵政儲蓄(30%的國民儲蓄來自郵政儲蓄)和厚生年金等資本投資國家重點建設項目如供水、污水處理基礎設施，這部分資金被稱為“第二預算”，投資項目可以享受國家低息貸款和稅收上的優惠，統稱為財政投融資。日本政策投資銀行(原稱日本開發銀行)是實施財政投融資機制的機構，60年代開始最早負責為地方政府(水業設施運營公營企業)提供長期、低息貸款建設水業設施。如在1971年環境省(當時環境廳)的年度預算只有33億日圓，建設省為727億日圓，財政投融資的計劃則是1702億日圓，其中由日本開發銀行等機構運作的資金高達561億日圓。后來由于中央政府放松了對地方債券發行的約束后它的作用減弱。
　　近年來，DBJ在引進私人部門投資(PFI∶Private Finance Initiative)參與基礎設施建設與運營管理的項目中發揮著重要的作用。如東京都水道局金町水廠內為建設與運營自家用發電設備，同時為東京都水道局提供電和蒸汽的項目而成立了合資公司。由石川島播磨重工業(IHI)、清水建設以及電源開發公司出資成立的SPC金町水廠能源服務公司從2000年10月開始為水廠和東京都水道局提供20年的電和蒸汽，由東京水道局付費。這是東京都水道局率先全國開展的第1號PFI項目。DBJ與第一勸業銀行(現∶瑞穗銀行)、富士銀行(現∶瑞穗銀行)三家銀行共同出資10億日圓進行項目融資。項目規模雖小，但是作為PFI項目的范例其意義深遠。

(出處∶Development Bank of Japan 2004)

　　在設計運用投融資機制時, 還要注意融資結構。如我國的商業融資(不含國債)是一個以銀行間接金融為主體的融資結構，如果以企業為融資主體,按照通過銀行的間接融資和不通過銀行的直接融資兩種方式劃分,二者的比例約為9:1(紀敏 2003)。這種融資結構就決定了近期內銀行還要發揮主要作用的事實。銀行信貸是中國金融業的主體，可以作為城市基礎設施建設融資的主渠道。但從更宏觀的角度考慮，仍有不少問題。一是金融風險過度集中于銀行。二是從發展直接融資的角度看，也需要逐漸降低銀行融資的比重，增加直接融資的渠道，從而增加居民的投資渠道。因此，從降低銀行風險與提高直接融資比重的宏觀金融發展趨勢看，水業設施融資不宜長期過度依賴銀行信貸。這種結構需要調整。在短時期內難以調整的情況下，可以進行信貸機制改革(框圖2)。

框圖2　 對我國商業銀行信貸機制改革的建議

在現階段，只要在提高獲取信貸和還貸能力方面進行一些機制改革，商業銀行信貸可以成為城市環境基礎設施建設項目融資的重要手段。機制改革的具體內容包括：
　　·第一，實行借款人與項目法人分離。選擇城市基礎設施綜合開發部門作為借款人，實行城市環境基礎設施項目借款人和項目業主分離。地方政府對這類借款人在項目綜合開發、土地批租、財政貼息和擔保以及發債和上市融資等方面給予政策扶持，形成項目還款的保障。
　　·第二，由項目的控股股東對項目借款人實施擔保。在這一方式下，項目借款人仍是項目業主本身，但要求項目資本金的最大出資人對借款人實施擔保。擔保人仍選擇能得到當地政府扶持的城市基礎設施綜合開發部門。
　　·第三，由地方政府賦予借款人其它項目的開發權，并指定其它項目收益作為環境項目的還款來源。
　　·第四，與其它城建開發項目一起申請打包貸款。對不同的城建開發項目進行打包，例如將污水處理項目和城市供水項目捆綁打包申請貸款，用不同項目的綜合收益還款。
　　·第五，利用政府貼息資金、發債、債券轉股權和邀請貸款銀行充當借款人的財務顧問等方式，增強借款人的還貸能力。

(出處:CCICED環保投融資機制課題組 2003)

4.2.2 市政債券
　　市政債券是以城市政府為發債主體、或以城市政府下屬部門或機構（如污水處理廠、水務公司、城市基礎設施建設和管理公司等）為發債主體，向資本市場公開發行的債券。市政債券主要用于地方城市基礎設施建設或公益設施建設，如道路、橋梁、供水、污水處理、垃圾處理、教育設施或其他公益設施等。城市環境基礎設施屬于市政公用設施的一部分，發行市政債券能夠依靠地方政府的支持獲得多種還款擔保，并以城建項目開發的綜合收益彌補環境項目本身現金流的不足。市政債券在城市環境基礎設施融資中具有廣泛的應用前景。
　　發達國家如美國、日本、歐洲各國通過發行市政債券籌集城市公用設施建設資金的做法，已經有數十年的歷史。大多數國家對于發行市政債券采取了比較開放的政策，同時運用多種市場化的辦法解決市政公共設施的融資問題。
　　水業設施建設融資期間一般在20年到30年，如何融到長期資本是關鍵。發行市政債券雖然不能解決對于長期資本融資的問題，但是它至少提供一個渠道去接觸持有長期資本的投資機構或個人。這里政策設計的關鍵在于如何制定利用債券融到長期儲蓄資本的戰略。地方政府借款與占資本市場的比例有直接關系。成功地開發地方資本市場往往在于地方政府的借款是否能夠在健全的法規程序、信息公開指南、評級系統和長期資本來源等條件下，發揮引導剩余資本市場的作用。養老基金和保險基金是投資市政債券的主要資金源。
　　債券評級是不同于政府監管功能保證有效債券市場的長期運作的重要手段。它需要評級機構公開地方財政狀況信息包括地方政府的預算、地方政府的財政收支表、地方政府的債務、各級政府之間的轉移支付的情況。發行市政債券的程序是∶(1)制定資本計劃:綜合考慮資本需求、考慮政策優先程度明確投資項目、考慮各種資金渠道、制定每年的預算支出確定債務規模，制定資本計劃的過程同時又是提高地方政府財務管理能力的過程。這一工作需要在財務專家的協助下完成；(2)確定項目和開發階段∶從資本市場尋求投資水業的資金首先要明確項目的商業性。需要作現狀分析找出服務范圍服務水平和資金投入與需求的差距，評價項目的商業性，計算項目在收支方面的可行性，然后制定項目實施計劃、設計項目；(3)債券設計∶債券種類(一般責任債券(General Obligation Bond)、收益債券(Project Revenue Bond))、債券發行規模、確定利息、提高債券信用度(如給債券上保險)降低債券利息可以減少成本、確定債券兌現時間(與發債方的財務狀況、市場狀況、可否用于長期投資、項目類型等有關，一般與項目周期一致，如30年的項目，兌現時間可以定為30年內的某一個時間，時間過長可以考慮開發養老金和保險金等長期資本)；(4) 債券發行的形式與過程；(5) 制定發行文件(有關債券銷售內容如利率、地點、時間等、債券發行有關法律文件、信托證書、收費/收稅等保證措施、承銷債券協議等)；(6)上市出售等。水業領域投資風險較高，發行市政債券在一定程度上需要政府通過有明確目標·對象的擔保、第三者委托、各級政府間的轉移支付、部分補貼等形式邦助提高債券的信用度(PADCO,Inc.2003)。
　　市政債券的風險控制是關鍵，主要基于以下環節，一是發行主體的良好資信。市政債券由城市政府發行或擔保發行，城市政府既是稅收收入的主體，也承擔著城市建設與管理的多項職能，這對控制債券發行風險起著關鍵作用。二是資金用途的低風險特性。市政債券不同于無特定用途的普通商業債券，只能用于市政基礎設施投資。就一般情況而言，市政基礎設施只要運營和管理得當，其經營風險要遠低于普通的商業項目。三是發行人實際承擔了市政債券的管理職能。維護金融穩定、降低金融風險，是城市政府的重要職責之一。從這一角度看，城市政府不僅要承擔作為債券發行人的面臨的金融風險，而且要承擔作為政府管理者面臨的金融風險。因此，市政債券的風險控制，不僅是一筆債券的具體風險，而且對社會金融風險的控制，也起著實際的“標尺”作用，城市政府自然會加倍重視控制和平衡市政債券的發行風險。
　　為了保證通過發行債券融到的資金用于水業，可以發行如自來水債券等明確投資領域的項目收益債券。
4.2.3 企業債券
　　企業債券在性質上與城市基礎設施的公共物品特性有一定沖突。在發展中國家，債券市場與金融體系尚未健全的情況下，由于融資需求廣泛存在變向的由政府通過組建城市基礎設施建設部門或項目牽頭公司，專門從事城市基礎設施建設和運營工作，再向社會或私人發行債券，實現向城市基礎設施建設融資。在我國，近年來之所以由企業而不是政府為市政建設發債融資，原因之一是規避《預算法》禁止地方政府發債的規定。但在實踐中，雖然名義上由發債企業承擔還債的責任和風險，但實際上發債企業會從地方政府得到各種支持和補貼，因此其性質并非真正的企業債券，而是接近用于公共產品投資的市政債券。目前我國企業債券發行審批嚴格，發行成本較高，數量很少，難以滿足包括城市環境基礎設施在內的龐大的市政融資需求。在發行企業債券為水業融資時應注意∶(1)選擇合適的發債主體。在核準制下，債券的信用等級將成為能否發行以及確定發行成本的關鍵，因此發債主體的選擇十分關鍵，可考慮由城市綜合開發企業而不是直接由項目法人本身發債，這樣可提高發債的信用等級；(2)發行綜合市政建設債券。綜合市政建設債券能夠接住地方政府的支持獲得多種還款擔保，并以城建項目開發的綜合收益彌補水業子項目本身的現金流的不足。
4.2.4 股市融資·股份構成
　　上市融資發展水業事業，有望實現公眾股東、國有股東和地方經濟三贏的目標。政府應在股份制企業中保留一部分股份，這對于在資本市場不發達國家增強投資者的信心尤為重要。政府部門在水業領域的資本所占比例下降意味著貫徹實現政府水業發展政策目標的難度加大。資本構成與債務特性有關,債務又與風險負擔、提高效率·績效改善管理的能動性等有關系。利用資本特性可以發揮以下作用:緩解風險，如在財務收支平衡表中起到緩沖的作用保護債權者免受金融市場的意外沖擊；自行酌定服務成本∶根據融資環境與需求，通過管理減少或保留股息；通過合作管理,激發管理能動性給管理人員施加壓力實現最大利益；(4) 通過資本占有的交易影響資本市場、加大競爭(Smith,J.,and Hannan, D. 2003)。
　　在股份化過程中可以積極利用外資，而且有些項目對外資的吸引力要遠遠大于對內資的吸引力，主要原因在于發展中國家的內資往往不具備雄厚的資金實力和融資背景(城市基礎設施投融資體制改革課題組 2001)。
4.3 私人部門參與∶項目融資
　　私人部門參與水業建設與運營管理可以起到兩個作用∶(1)企業通過自有資金、銀行貸款、發行企業債券、股市融資、企業收購合并(M&A) 等手段為水業設施建設融資；(2)通過引進競爭機制提高資金使用效率、提高運營管理效率減少項目成本，從而減少政府部門財政支出，這也相當于發揮了與融資同等的作用。PPP可以運用多種類型的合同。預期的政策目標可以決定合同形式的選擇。表4比較了不同的合同類型。BOT和Concession合同(包括管網建設)模式都是典型的項目融資模式。另外，TOT(指政府對其所建成的設施在資產評估的基礎上，通過公開招標向社會投資者出讓資產和特許經營權,投資者在購得設施并取得特許經營權后，組成項目公司在協議期內擁有、運營和維護該設施，通過收取服務費回收投資并取得合理的利潤；協議期滿，投資者將運行良好的設施無償地移交給政府)，從本質上看就是將全部設備出讓,一次性支付的金額是交納的租金。對于項目公司來說，建設期的風險完全不用承擔，盡管投資回報率略低于BOT模式,仍會引起項目公司的興趣。TOT模式的關鍵是要處理好市民的承受力與投資者合理回報的關系，以及資產轉讓與國有資產正確估價的問題(裴曉菲等 2002)。最后一種合同類型是資產出售，運營商不需把設備歸還給政府。在英國，這種形式的合同已經開始出現，但它對發展中國家是否有意義還需進一步評估。管理合同(Management Contract)和服務合同（Service Contract）有減少生產成本的功能，并沒有融資的功能。

表4　 公共-私人伙伴關系下的合同安排 　 管理合同 租賃合同 建設-擁有-運營（BOT） 全部設備出讓 全部資產出售 所有權 公共 公共 公共 公共 私人 投資 公共 公共 私人 私人 私人 運營 私人 私人 私人 私人 私人 稅收征繳 公共/私人 私人 私人 私人 私人 時間長度 8-15年 10 年 10 – 25 年 20 – 30 年 永久 消費者 政府 零售消費者 政府 零售消費者 零售消費者 現金流 固定費用 根據風險 建成后根據合同支付 根據市場風險 根據市場風險 建設風險 無 無 高 低 非常低 管制風險 無 中等 低 高 非常高 資料來源：Haarmeyer, D, Mody, A (1998), 作者整理。

　　項目融資的發展還受強有力的國際和一些地方金融市場支持下的產業全球化發展的影響。水業投資需要雄厚的資金、技術實力與管理能力。企業的規模發展尤為重要，從融資到設計、建設、運營管理一體化的綜合企業在投標時是有力的。從占領市場的戰略考慮出發，在政府部門與私人部門的合作下成立大型企業提供多領域的公共服務是國際發展潮流，同時跨國公司為了擴大事業領域與范圍也在積極開展企業購買合并(圖3)。美國、亞洲的水務市場是跨國企業的主要投資對象之一。由于水業的自然壟斷性，各國在允許外資企業的參與程度上有不同的規定(表5)。有一些地區，當地合作者的股份正在逐漸取代外國合作者的股份，這主要是由于政府政策鼓勵扶持地方產業，同時將國外技術和投資控制在一定的水平上。在不同領域之間，國際投資的比例是不同的。交通部門地方的股份最高，因為交通部門主要需要地方材料和勞力，而電力部門中國際投資的比例最高，因為電力部門需要技術含量高的設備和專家。供水、污水處理部門恰好介于兩者之間，批量水供應項目與污水處理項目由于需要高技術、設備而傾向于國際投資，配送管道系統由于需要的技術含量不高而更傾向于地方投資。

表5 水業項目外企直接投資所占比例 Metro Water Works and Sanitation (MWSS), Manila (Philippines) 菲律賓:最少占 60% (雇員10%, 地方30%, 其它20% ) ；外資: 最高占 40% Macau Water Supply Concession (MWSC), Macau (China) Sino-French JV(Lyonnaise des Eaux and New World)占 85%；原供水公司占15%。外資最高占到85% (包括香港資本) Johor Bahru Johor Water Company (JWC), Johor Bahru, Malaysia 與地方政府的合資公司。地方政府占70%；外資占30%

(出處∶作者整理)

　　隨著PPP項目的增加，與其發展速度相符的融資渠道也急需開發。企業債券、股市是項目融資的主要渠道。但并不能滿足項目的資金需要。在建設高峰期，應使具有公益性的PPP項目也更多成為政策性融資和國際開發金融組織/政府開發援助貸款的對象，把貼息政策作為吸引私人部門投資水業、特別是污水處理領域的措施之一。傳統的政府部門對于私人部門的支持是“基于投入”的補貼(“Input-Based” public co-financing)，主要有2種形式∶(1)對于特定的公共設施建設項目成本進行補貼；(2)減少運營者的風險(與政府部門分擔)(World Bank 2003)。但是由于這一機制是自動轉移用戶收入進行補貼,會產生阻礙運營者發揮能動性的反面效果,難以根據績效·產出進行生產,缺乏投資決策靈活性,同時可能會陷入投資“私人部門收益”的怪圈。如何正確發揮政府部門對私人部門參與水業建設的支持作用關鍵在于是否能夠設計出“基于產出”的補貼機制(“Output-Based-Aid”subsidy scheme)。這一機制設計必須著眼于提供服務的擴展情況(特別是經濟條件差的地區)、對于服務質量或特定評價標準的達標情況，貫徹基于管理·解決風險、基于市民利益的支付原則。
4.4 利用地方資本市場進行水業投融資的成功案例
　　發達國家和發展中國家在發展地方資本市場為水業領域融資方面都有一些經驗。為了避免匯率風險，國內地方資本市場的開發就尤為重要。圖4是印度東南部的一個大州-Tamil Nadu利用地方資本市場進行水業投融資的案例。
　　自從1988年開始，Tamil Nadu政府就在IDA(International Development Agency)和世界銀行的資助下,實施了Tamil Nadu城市開發項目(the Tamil Nadu Urban Development Project: TNUDP),在這個項目下設立了地方城市開發基金(Municipal Urban Development Fund: MUDF)。這一基金主要為市政府的示范項目提供貸款。由于MUDF的成功的運作,州政府為了吸引更多的私人部門資金、促進地方政府運用資本市場決定把基金部分私有化。1996年州政府邀請了3大地方金融機構∶ICICI銀行、Housing Development Finance Corporation、Infrastructure Leasing & Financial Services Limited購買了51%的MUDF，成立了信托基金-TNUDF，由私人基金管理者運作。
　　為了加強中小城市在資本市場融資的能力，供水和污水處理共同基金(Water and Sanitation Pooled Fund: WSPF)按照純粹的負債基金來運作。WSPF運作州政府公積金發揮債券銀行作用。通過發行債券擴充基金,并按照貸款方式支付給地方政府。成立了資產管理公司(Tamil Nadu Urban Development Infrastructure Financial Ltd.),51%是私人部門投資,49%是州政府來共同管理這一信托基金。

（出處:Planning and Development Collaborative, Inc. 2003）

5. 總結與建議∶ 開發有效投融資機制、建立競爭資本市場戰略

　　建立有效水業投融資機制加大對于供水、污水處理領域的投資規模的戰略思路可以總結為以下8點∶
　　(1)加大政府投資規模,發揮政府主要投資主體的作用，同時還要發揮政府資金的引導、擔保的特殊作用。中央政府應通過轉移支付或加強稅制地方自治，積極促進地方政府在水業領域的投資、保證地方資本市場的健全發展。設立投資水業領域的專項滾動基金是有效的手段。
　　但是資本市場的投資者不會與政府低息貸款項目來競爭的，這往往會失去他們的投資積極性。為此，政府補貼必須是立足于公共政策，補貼政策必須要有明確補貼對象(落實到項目層次)與補貼目標，如加快建設擴張服務范圍、過度實現全成本回收等。并且這一過程是基于明確的標準、公之于眾的。需要改進傳統的“基于投入”的補貼機制,實現“基于產出”的補貼。由于私人部門資本的參與，政府部門要盡快研究如何創新機制運用好政府部門的資金和補貼功能。只有財務收支平衡、收益好的項目才能吸引私人/私人部門投資，為此要徹底進行對投資項目的投入產出分析，提高項目的商業運作可能性；
　　(2)完善相關政策，充分利用銀行信貸、債券、信托投資基金和多方委托銀行貸款等多渠道的商業融資手段，籌集資金(CCICED　2003)。
　　在現有多渠道的商業融資手段中，要通過改革和完善相關政策，重點利用好銀行信貸和企業債券。
　　應積極創造條件利用銀行信貸為城市環境基礎設施建設融資，將國家支持環保事業發展的政策與銀行信貸的風險管理要求相結合：①試行環保項目收費權質押貸款制度，降低環保項目貸款風險；②將污水和垃圾處理等環保項目納入城市基礎設施建設總體規劃，選擇合適的借款人，推行城市開發綜合貸款制度，發揮銀行信貸的組合優勢；③結合國家投融資體制改革，在推行項目業主制和項目經營權轉讓制度的基礎上，落實環保項目融資的資本金制度，增強環保項目對銀行信貸資金的吸引力；④適當加大城市分支行的授信權限；⑤將更多的環保項目納入國家開發銀行的城市綜合開發貸款項目；⑥發揮財政投入對銀行信貸的引導作用，運用貼息和資本金補助等方式，將一部分財政投入與銀行信貸捆綁使用，增強環保項目向銀行融資的能力。
　　發行企業債券符合中國金融改革方向。配合《企業債券條例》的修改，制定相關配套政策，使企業債券融資能用于包括環境基礎設施在內的市政項目的綜合開發：①將環保項目納入城市綜合開發發債計劃，選擇資信高、還貸能力強的城市建設企業作為發債主體；②由城市政府賦予發債企業市政項目的綜合開發權和收費權，并優先保證項目開發用地的批租；③城市政府用預算外收入對債券利率中超過國債利率的部分給予補貼；④為市政建設性質企業債券的流通轉讓創造必要條件。
　　(3) 在充分利用現有商業融資渠道的同時，中國應將發行市政債券作為新的重要融資渠道　（CCICED　2003）。
　　金融系統放松管制會進一步排除來自政府的影響如授意地方銀行向水業基礎設施提供低成本的長期資本。為此市政債券的作用將變得更加重要。市政債券是市場化成熟階段的一種參與方式，并且同樣能夠為城市基礎設施籌集大量的建設資金。發行市政債券是中國財政金融體制改革和投融資體制改革的一項重要舉措，它涉及到中央和地方財權與事權的重新劃分，涉及到法律的修訂和政策的調整，需要全面建立地方政府信用評估體系和市政債券的管理體系及監督機制。要加強稅收和收費以保證地方政府收入水準，樹立好的發債資信。明確并減少信用風險極為重要，要加強財務管理、審計、公開地方政府財政狀況。建議國務院責成有關部門組織專門力量全面系統地研究制定發行市政債券的實施方案，該方案主要應包括以下幾方面：
　　①市政債券發行的配套政策。一是稅收鼓勵，實行市政債券投資收益的減免稅政策，以吸引機構與個人投資者投資。二是向商業銀行開放市政債券市場，在政策上允許商業銀行投資市政債券。三是上市交易。允許市政債券在全國性證券市場交易，并創造條件開辦市政債券的場外交易，通過場內與場外交易，提高市政債券的流動性，降低投資風險。四是建立有效的市政債券的發行與擔保機制。推進市政債券的市場化發行，確定合適的發行與承銷主體以及發行方式。運用合理的擔保結構，落實擔保及風險責任。
　　②保障市政債券優先用于城市環境基礎設施建設的機制。為避免收益性相對較好的交通、供水等項目大量擠占債券資金，收益性較差的環保項目仍解決不了融資瓶頸問題。必須綜合運用政府的調控手段和市場機制保障城市環境基礎設施建設的資金需求。例如設立政府環保專門預算用于回購債券，提供優惠擔保政策等。
　　③提出修改《預算法》中關于地方政府不得發行地方政府債券的規定的修正案，經國務院批準后報請全國人大審議。
　　④在中國經濟發達地區選擇一些重點城市進行發行市政債券的試點，嚴格審批發行額度，嚴格限定市政債券用途。例如，北京奧運會和上海世博會的基礎設施建設為發行市政債券的試點提供了很好的機遇。
　　(4)完善養老金、保險金等體系，健全長期資本市場。如何合理利用個人資金投資水業領域是一個難題。個人一般只能通過中介機構或投資于與城市基礎設施相關的金融產品來實現對水業建設的參與，例如通過組成投資基金或直接購買企業債券、市政債券。發行債券是水業融資的重要手段，它的運用前提就是要完善長期資本市場與長期資本運作中介投資機構；
　　(5) 加強有關機構的建設∶成立獨立于中央、地方政府/行政管理部門的基礎設施融資機構/公司是有必要的。這種水務公司可以發行公司債券、吸引外資投資、資產重組，這種水業領域整體發展策略可以優先融資工作給予先行發展。專業投資機構是指專門通過投資金融產品或進行產業投資獲取收益的機構。專業投資機構吸收了各部門的資金集合在一起，并依照一定的投資策略由專業人員進行投資。由于投資城市基礎設施建設具有收益的長期性和穩定性，因而無論在國內還是在國外都是專業投資機構的重點投資方向。專業投資機構的資金實力是極其雄厚的。如果能夠充分地利用專業投資機構為城市基礎設施建設服務，將會對其長期穩定發展提供更大的保證(張允寬等, 2002)；
　　(6)外資投資所占市場比例與吸引外資政策的導向有直接的關系，引進資金和吸取技術、管理經驗是兩個主要目的。目的不同需要外資參與的形式也是不同的。在地方資本市場有融資能力的情況下，可以減少對外貸款或外資在投資方面的參與這樣可以避免外匯風險(FOREX)。這在經濟危機發生時菲律賓、阿根廷等國都有教訓。可以把重點放在引進先進管理經驗提高系統效率降低成本；
　　(7)水業領域的PPP項目(如BOT、Concession Contract)發展越來越多。在這里爭論的論點不是由政府部門還是私人部門來建設、提供服務，而是如何提高水業績效為市民特別是經濟落后地區提供高質量低成本的服務。對于這些項目的融資渠道并不順通。項目雖然有私人部門參與，但是服務領域屬于公共事業領域，市政債券－項目收益債券、政策性融資也應可以提供給PPP項目支持其融資；
　　(8)國際金融組織/政府開發援助機關具有雙重作用，其面向私人部門的窗口可為私人部門提供商業貸款，面向公共部門的窗口可幫助政府部門建立實施PPP的環境。援助機關可以支援政府在城市環境基礎設施領域的行政、財政體制改革、在實施階段的有關政策的制定、地方政府的能力建設、具體的項目融資以及當地金融機構的能力建設、提供國際經驗、提供項目咨詢等。來自國際金融組織/政府開發援助也可以發揮與政府資金同樣的作用，可以作為滾動基金的種子資金吸引其它社會資本的投資,發揮政策性融資的作用，輔助建立與運用專項基金,同時還可為地方環保基金增加資信提供擔保。
　　各個國家與地區都面臨著開發一個有競爭力、高信用、健全的水業投融資資本市場，使水業設施建設與運營管理項目可以獲得穩定的資金，并有能力可以償還貸款保證其財政上的可持續性。政府信用和好的投資項目是吸引私人部門投資的根本，只有地方政府提高收入水平并保證一定的投資規模，地方政府部門有良好的守信記錄時，才能吸引投資者。在制定戰略時需要考慮所有可能的融資手段，比較并明確在短期和中期里最為有效、最為可行的融資手段。這一戰略要考慮與中長期體制改革的相關性，與體制改革同步進行。各級政府可以通過各種各樣的案例吸取國際經驗，采納其中可以為我所用的有效投融資手段或工具，建立完善在市場機制下的水業投融資機制。

參考文獻
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[1] 本文中的水業領域主要是指供水與污水處理設施建設。
[2] 社會資金主要包括國有企業、混合所有制企業、私營企業、個人投資者和專業機構投資者。