International Experience of Water Pricing Policies and Structures and its Application to China

常杪 (清華大學(xué) 環(huán)境科學(xué)與工程系)

　　摘要∶水價政策是供水事業(yè)順利發(fā)展的根本保障,是產(chǎn)業(yè)化與市場化的前提條件,是公用事業(yè)改革工作的核心之一。本文結(jié)合國際經(jīng)驗就水價制定原則，水價政策與定價方法，補貼，累進制水費定價, 最高價格上限制以及定價程序進行了分析，邦助各級政府加深對水價政策的認(rèn)識，加強定價過程中的可操作性,并結(jié)合我國的國情就我國的水價政策的制定與定價方法提出了具體的建議。
　　關(guān)鍵詞∶水價 效率 改革 補貼 累進制 最高價格上限制

　　長期以來我國的供水行業(yè)在事業(yè)單位運作政府補貼的體制下水費偏低,難以反映真實成本,造成設(shè)施擴建,改造滯后,從而帶來城市供水管網(wǎng)漏損率高，單位產(chǎn)出低，投資效率低下等問題。現(xiàn)在我國水務(wù)市場方興未艾，要想吸引各種資本的投資,加速相關(guān)設(shè)施的建設(shè)、全面改造老化管網(wǎng)、保證穩(wěn)定持續(xù)的運營管理，水價機制改革是工作的前提、核心與保證，它對拓寬融資渠道及改革現(xiàn)行供排水管理體制至關(guān)重要，迫在眉睫。《水利工程供水價格管理辦法》的發(fā)布規(guī)范了水利工程水價形成機制以及核價的原則和辦法,各地方政府需根據(jù)《辦法》里的原則，并結(jié)合區(qū)域水資源、社會經(jīng)濟發(fā)展階段與市民的承受能力來制定合理價格。本文結(jié)合國際經(jīng)驗進一步明確有關(guān)水價政策與定價方法的幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，并就一些可供我國今后實施水價政策時可借鑒的手段進行了介紹。

1. 可持續(xù)發(fā)展水價制定原則

　　由于各國社會經(jīng)濟發(fā)展階段和技術(shù)發(fā)展水平不同，水資源的保有條件也不一樣，因此各國實行的水價制度和所采取的水價形成機制也不同,在制定水價時要考察當(dāng)?shù)氐纳鐣?jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r。一般在經(jīng)濟快速增長國家，用水需求劇增、用水大戶需求擴大，有必要進行大規(guī)模供水設(shè)施設(shè)備投資，政府主要要考慮如何保證公共健康和費用負(fù)擔(dān)問題；而在進入經(jīng)濟發(fā)展穩(wěn)定期的眾多發(fā)達(dá)國家，由于家庭人口構(gòu)成變小、用水小戶增加，變得更為分散，從節(jié)約水資源和擴大收入的角度，需要限制用水小戶的消費，大量老朽設(shè)備需要更新，這些國家的公眾參與意識強，因此要求建立透明度更高的管理體制，特別是要求對收支財務(wù)狀況與服務(wù)內(nèi)容的說明，政府部門的說明責(zé)任變得更為重要。另外，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家共同面臨著由于環(huán)境問題、循環(huán)經(jīng)濟所帶來的節(jié)約資源的政策需求。
　　如何實現(xiàn)水價的“可持續(xù)性”是保證水務(wù)市場健全發(fā)展的關(guān)鍵，水價制定原則應(yīng)考慮以下幾點∶(1)水價應(yīng)反映水資源的供求關(guān)系，隨供求關(guān)系變化而調(diào)整。另一方面，可以通過水價機制實現(xiàn)有效需求管理，提高用水效率減少水資源浪費,減少污水排放，保護環(huán)境，發(fā)揮反映成本的價格信號作用引導(dǎo)生產(chǎn)與消費；(2) 獨立成本核算和受益者負(fù)擔(dān)是根本原則，重新評價補貼的作用，考慮如何設(shè)計補貼，避免扭曲市場，使補貼透明。另一方面，也要考慮用戶承受能力，掌握消費者的支付意愿；(3) 爭取實現(xiàn)以最低成本提供最佳水務(wù)服務(wù)；(4)反映真實成本, 提高收入爭取實現(xiàn)全成本回收，滿足預(yù)算需求為繼續(xù)擴大改進供水服務(wù)融資，保證水務(wù)服務(wù)的長期可持續(xù)性。
　　制定合理的價格可以保證供水事業(yè)的效率，過低或過高的定價都會帶來損失(表 1)。當(dāng)價格等于邊際成本時達(dá)到最佳產(chǎn)出與消費。如果制定的價格低于邊際成本，就會造成投資規(guī)模過大、過早決策，相反如果制定的價格高于邊際成本, 現(xiàn)有的設(shè)施就不會被充分利用、新的投資就會過慢、規(guī)模過小。價格形成會影響項目的效率。水價的特定作用是控制用戶過度消費, 同時引導(dǎo)企業(yè)生產(chǎn)供應(yīng)足夠的水。

(出處∶Beecher, J.A, et al 2003 )

　　 有效最佳價格應(yīng)反映保證一定水平的設(shè)施建設(shè)投資、設(shè)施運營管理的最低成本。實現(xiàn)最低成本主要靠技術(shù)和制度兩方面的改進，有時是一方面的，但是更多是雙方面的。設(shè)施供水能力的最佳規(guī)模最為重要。由于供水是十分具有壟斷性的，監(jiān)管部門要不斷鼓勵、提供動機促使供水企業(yè)不斷尋找開發(fā)低成本的措施。
　　可持續(xù)性定價的原則要平衡效率性、最佳價格反映最低成本、公平性和可持續(xù)性。由于最佳價格反映最低成本定價，要盡可能降低成本以保證消費者可長期支持系統(tǒng)建設(shè)。另一方面，水價又要足以保證系統(tǒng)的可持續(xù)開發(fā)、并運用基于成本的價格信號作用引導(dǎo)消費和生產(chǎn)決策提高效率。水價的定價標(biāo)準(zhǔn)就是在這兩個大原則之間尋找最佳點。

2.水價政策與定價方法

2.1定價
　　在價格遵循邊際機會成本原理定價的情況下，公共物品的經(jīng)濟效益可達(dá)到最優(yōu)。Warford指出有關(guān)價格的３個要素。其一是邊際生產(chǎn)或私人成本，即提供服務(wù)方的直接成本。其二是開發(fā)非再生資源造成的未來消費減少各種不可逆效果下的不可回收成本。其三是邊際環(huán)境成本。由于資本的不可分割性，私人生產(chǎn)成本在實際應(yīng)用中可以通過計算平均增加成本來估算∶

　　式中“I_t”是投資成本（通常，投資成本被當(dāng)作是在建設(shè)、安裝的第一階段發(fā)生的初始成本；在設(shè)備的使用壽命過程中還會發(fā)生一些替換成本或附加安裝成本）。債務(wù)償還成本或運營和維護成本從零年開始計算一直到項目結(jié)束（在大多數(shù)項目中，運營和維護成本從投入使用開始計算；而固定循環(huán)成本可能從建設(shè)安裝階段就開始計算了）。水或污水的增加量是“Q_t-Q₀”， “i”是利率。
　　邊際使用成本的估算可能包含不同的不確定性(Warford 1996)。所以簡便方法是在邊際生產(chǎn)成本中增加一項資源損耗費。第三個邊際環(huán)境成本基本是指水生產(chǎn)和消費中的外部成本，非市場定價手段可以用以計算這部分成本(如Contigent Valuation，hedonic pricing等)。
　　掌握水價定價的特點可以減少由于定價不合理所帶來的風(fēng)險∶(1) 需求價格彈性(Price elasticity of demand)∶由于水是必需品又沒有替代品，生活用水供水領(lǐng)域一般需求量變動的比例要小于價格(0.3－0.7)，說明需求缺乏彈性。水資源的特殊商品性決定了價格變動對需求的影響不大(United Nations 1997)；(2) 資本投資和經(jīng)常經(jīng)費(Investment and recurrent costs)∶資本投資成本包括管道、泵站、蓄水和處理設(shè)施的設(shè)計、購置、安裝工程、管理等費用。經(jīng)常經(jīng)費包括運營和維修成本(動力費、工資福利費、藥劑費、水費、運費、維護費)。小規(guī)模的整修替換屬于經(jīng)常經(jīng)費，但是大規(guī)模的整修替換屬于資本投資成本；(3) 固定和可變成本 (Fixed and variable cost)∶固定成本是不隨水的產(chǎn)量變動而變動的成本。這里指租賃金等。如政府部門與私人部門伙伴關(guān)系(PPP∶Public-Private Partnerships)項目里的TOT(移交－運營－移交)里的特序經(jīng)營權(quán)的購買價格就是固定成本。可變成本是隨著產(chǎn)量變動而變動的成本。供水項目只有在供水量發(fā)生變化的情況下，可變成本才有變化；(4) 總成本(Total cost)∶從短期來看, 總成本是可變成本和固定成本之和。許多因素是定量的。從長期來看, 要考慮各種投入如設(shè)施規(guī)模的擴大；(5)定價時注意需求結(jié)構(gòu)的變化∶單身家庭的變化、不同用水規(guī)模供水件數(shù)的變化、工業(yè)·生活用水量的變化、用水大戶和用水小戶的比例、今后的發(fā)展趨勢等。
2.2 補貼
　　對于政策制定者而言，這是最關(guān)鍵的一個方面，因為政策制定者要充分考慮經(jīng)濟和社會的融合，社會是一個富人和窮人共存的群體，公共服務(wù)要提供給所有的人。出于這種考慮，傳統(tǒng)的方法是用交叉補貼來調(diào)節(jié)收費。水不是一個市場化產(chǎn)品，而是準(zhǔn)公共物品，應(yīng)該覆蓋到社區(qū)的每個人。因此源于其它稅收的交叉補貼或間接補貼應(yīng)該使社區(qū)里的每個人都能負(fù)擔(dān)得起，最少能滿足最小要求。由此就產(chǎn)生了這樣的概念，即對規(guī)定的基本消費單位量實行基本收費，而對超額消費實行累進收費。另一個概念是通過收入稅或房屋或其他生活標(biāo)準(zhǔn)識別不同類型的社區(qū)，這樣可以對收費標(biāo)準(zhǔn)進行分類，但困難在于不易實施，而且逃避收費可以有許多借口。累進收費更多是考慮節(jié)省資源，大多用于水資源不豐富的地區(qū)，累退收費是鼓勵消費，但是現(xiàn)在的國際潮流如OECD各國都推行累進制收費。
　　最近的評估表明，交叉補貼也有一些不利的經(jīng)濟、資金和其它影響，但這些影響并沒有定量化或被認(rèn)識到（Yepes, 1999）。首先，不同的價格可能給不同的消費群體傳遞錯誤信號使他們相應(yīng)調(diào)整消費，因此社會福利并不能達(dá)到最優(yōu)水平。 例如，在圖1中，對窮人群體低收費產(chǎn)生的虧損可以從對富人群體高收費產(chǎn)生的利潤中進行交叉補貼來補償。但是窮人群體可能發(fā)現(xiàn)，供水/污水處理是一個非常便宜的物品，因而可能會最大量地使用水，對于他們沒有任何激勵來節(jié)約水。另一方面，富人群體可能也會發(fā)現(xiàn)這種物品非常昂貴從而并不按照符合經(jīng)濟效率的原則使用水，因此，社會福利不能達(dá)到最優(yōu)。第二個問題是預(yù)期和現(xiàn)實收入的差異。社會兩個群體的預(yù)期收入可能與達(dá)到盈虧平衡點的目標(biāo)收入相吻合。但是支付較高價格的人或許會調(diào)整他們的需求，或許會尋找更加廉價的資源。因此實際收入可能會少于預(yù)期收入，對運營商而言就會導(dǎo)致虧損。由于這個原因，私人運營商往往會要求政府保證其最小的生產(chǎn)量，這也就是在PPP項目合同中常常規(guī)定政府購買量的原因。

　　交叉補貼會損害經(jīng)濟目標(biāo)卻支持社會公平。如何處理呢？最好的方法是估計支付意愿下的需求，比較需求和供給曲線。如果存在虧損，那么政府可以從其它部門來補貼這種虧損。如果社區(qū)中富人和窮人群體之間存在很大差距，那么支付意愿同樣可以幫助不同的需求曲線，相應(yīng)也可以得到基礎(chǔ)的消費水平和價格。在富人群體中不應(yīng)該通過提高價格的方式來補貼這種虧損。運用稅收調(diào)節(jié)作用可能會比交叉補貼的政策效果更好。
　　總之，補貼只限于為了貧困層保證其基本消費享受服務(wù)。補貼程度可以根據(jù)支付意愿調(diào)查(WTP)的結(jié)果來定。注意交叉補貼不能交叉過度引起一方負(fù)擔(dān)過重而自己開發(fā)設(shè)施停止接受供水服務(wù)，這會惡化設(shè)施的財政狀況。公共-私人伙伴關(guān)系的收費體系設(shè)計不能由它們自己來完成，因為它們具有自然壟斷性質(zhì)。因此，政府應(yīng)該認(rèn)真評估收費以及它們對社區(qū)承受能力和消費水平的影響，同時對壟斷企業(yè)的行為進行嚴(yán)格的規(guī)制與監(jiān)管,特別是價格監(jiān)管和服務(wù)水準(zhǔn)的監(jiān)管。
2.3 累進制水費定價(Rising Block Rate)
　　累進制水費定價(Rising Block Rate)更適合中國。因為中國城市家庭人口少不會發(fā)生像其它發(fā)展中國家越是貧困層家庭人口越多、用水越多經(jīng)濟負(fù)擔(dān)越重的問題，同時解決水資源短缺節(jié)約用水是我國大多城市的政策需要。基本水量一般可以定在每月10立方米以下(7人家庭；每人每天用50升水)。如日本東京、大阪、名古屋、京都、神戶、廣島、北九州等，韓國漢城、蔚山，菲律賓馬尼拉、Cebu等的基本水量是每月10立方米，其它范圍一般在4、5立法米到30立方米之間。水量的消費是有相對穩(wěn)定性的，使用水量的級別劃分不宜太細(xì)利于減少管理成本。要注意由于通貨膨脹影響而帶來的相應(yīng)價格調(diào)整。價格的間隔性小幅度上升比價格的一次性大幅度上升更容易讓市民接受。根據(jù)國際經(jīng)驗，對于居民的水費(包括污水處理費)負(fù)擔(dān)最好不要超過收入的4-5%。需求結(jié)構(gòu)(用水大戶和用水小戶的比例)決定水量如何劃分，水量劃分也是促進節(jié)水的一個環(huán)節(jié)。
2.4 最高價格上限制∶促進企業(yè)提高效率擴大投資
　　為了擴大投資規(guī)模、提高供水項目效率，促進私人部門參與水務(wù)市場是國際的新潮流。PPP項目對于價格設(shè)計又有了新的要求，如何促進私人部門提高效率同時擴大投資將成為制定價格的新課題。英國為了促進私人部門給消費者提供最佳價值服務(wù)(best value for money)采用了激勵式最高價格上限制(Incentive-based price cap regulation)(框圖 1)。OFWAT (the Office of Water Services∶在英格蘭和威爾士，負(fù)責(zé)對水工業(yè)進行管制的水務(wù)辦公室) 試圖管理好企業(yè)使其按照標(biāo)準(zhǔn)和政策需要進行投資、提供服務(wù)，為企業(yè)提供激勵措施以提高效率和服務(wù)水平，采取有效和透明的程序進行監(jiān)管。這種辦法可以在一定程度上解決現(xiàn)在一般采用的成本加成的方法，避免企業(yè)以成本為計價基礎(chǔ)維持較高成本定價的缺陷。最高價格上限制的缺點是監(jiān)管成本較高，如建立規(guī)制機構(gòu)、搜集、分析企業(yè)的有關(guān)信息以及價格監(jiān)管過程中的協(xié)調(diào)成本與監(jiān)管機構(gòu)的行政開支(發(fā)展研究中心 2003)。

2.5 定價程序
　　設(shè)施建設(shè)和運營管理的財務(wù)指標(biāo)與定價有直接關(guān)系但是與水價政策并沒有太多關(guān)系。制定水價政策并不是根據(jù)經(jīng)濟指標(biāo)，水務(wù)公司是不會考慮如何有效加快擴建、如何在不同用戶中分配水、如何充分利用現(xiàn)有的設(shè)施的能力的。
　　圖2是定價程序流程。成本分析包括供水生產(chǎn)成本、費用、利潤和稅金⁽¹⁾ 。要注意資金需求(Cash-needs Approach)，指運營管理費、債務(wù)償還(本利)和非債務(wù)資本投資。定價要根據(jù)定價原則(參照2.1,2.2)。

　　圖３表明了為了達(dá)到不同成本回收目標(biāo)的不同階段的收費與補貼的關(guān)系。如果價格在支付意愿可接受范圍內(nèi)，能夠?qū)崿F(xiàn)全成本回收并有贏余，那就不存在公共物品與私人物品的區(qū)別了。供水領(lǐng)域基本上能做到全成本回收，但是污水處理領(lǐng)域就有一定的困難。

3.總結(jié)與建議

　　綜觀國際水價政策與水務(wù)市場，從純公共物品到準(zhǔn)公共物品、從定額到計量、從補貼加收費到僅依賴收費的全成本回收、從遞減制定價到遞增制定價、從政府部門運行到為了提高供水項目效率吸引私人部門參與的政府部門與私人部門伙伴關(guān)系的建立、從公益化、福利化到產(chǎn)業(yè)化正在發(fā)生著巨大的轉(zhuǎn)變。各國各地區(qū)應(yīng)該根據(jù)自身的資源狀況、社會經(jīng)濟發(fā)展階段、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃制定水價中長期與短期政策。我國可積極采用基本水價和計量水價相結(jié)合的兩部制水價，推行用水高峰期價和季節(jié)價。在不能避免實施財政補貼措施的情況下要有明確補貼計劃，向社會公告，加強透明度。減少運用交叉補貼，通過社會保障體系、稅賦等手段在其它方面給予援助。在由私人部門參與的地區(qū)可以引進激勵式最高價格上限制的規(guī)制方法促進企業(yè)提高效率擴大投資，并能解決成本加成核算利潤的不合理性。允許區(qū)域、公司間的差價。在研究定價標(biāo)準(zhǔn)和制定水價政策的時候，可以通過因特網(wǎng)等對是市民的需求進行問卷調(diào)查充分反映用水戶的利益。上水與污水一起收費用同一個賬單將提高污水收費率，為了減少行政成本減輕市民負(fù)擔(dān)可考慮2個月收一次費。要加強征收水費的財務(wù)透明度，可以通過市政府年度報告、用戶賬單反映出各項費用的構(gòu)成和用途。隨著水業(yè)市場的開放，PPP項目越來越多，提高政府價格監(jiān)管能力是水業(yè)改革成功與否的重中之重，相應(yīng)的監(jiān)管手段如對于水質(zhì)、服務(wù)、成本控制的監(jiān)管、關(guān)系到評價效率的科學(xué)的水業(yè)績效評價平臺的建立要同時加以建設(shè)。我國利用私人資本投融資和提高水務(wù)運營效率，建立政府監(jiān)管下的私人部門參與公共設(shè)施建設(shè)和運營模式可借鑒英法等國的經(jīng)驗，特別是其定價和價格監(jiān)管的經(jīng)驗。

主要參考文獻(xiàn)

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