傅濤

　　近年來，經濟總量的迅速增加使水資源總量日顯稀缺。城市化趨勢和區域經濟的進一步集中，更加加大了水資源的局部負荷。日益嚴重的環境污染，又使這一負荷進一步加劇。環境污染防治的形勢則同樣嚴峻，大量的投資收效甚微，中國水問題面臨前所未有的困惑。水資源問題已經成為經濟發展、人民生活水平進一步提高的瓶頸。水資源繼石油之后成為新的、全球性的戰略資源。同時，嚴峻的水環境問題則成為附著于快速發展的中國經濟之上的另一深刻的痛點。

1、水資源總量到底夠不夠？

　　我們需要正視，中國人均水資源是世界平均水平的四分之一，且時空分布不均。但是我們也應看到，我國的人均水資源仍是以色列的6倍。僅就人口經濟相對集中的北京而言，人均水資源大大超出以色列，還遠未到真正危及生存的程度。
　　同時，隨著中國經濟的不斷發展，城市化水平逐步提高，城市人口比94年增加的50%，但是，自從94年以來，全國城市用水總量一直在總體下降；全國城市用水從94年的488億下降到2003年的466億。下降的原因是城市經濟結構的調整和城市節水工作的深入開展。以北京為例，萬元產值取水量從1981年的357立方米下降到2003年的14.5立方米。工業用水重復利用率由過去的48.57%上升到89%。
　　 另一方面，據國家氣象總局的資料，北方地區在經歷了1999-2002年的枯水期之后，2003年開始就已進入4-5年的相對豐水期，國家氣象總局稱2003年是1961年以來第二個多雨年，北京地區2003年的降雨量較2002年同期增加了12%。2004年中國總體降雨量也將進一步增加，華北北部和西部更是多雨帶，將偏多20-40%，北方主要河流海河和黃河流域水量將激增。
　　 但是水利部門的報告顯示，2003年的降雨沒有有效增加城市水源水庫的水量，北京市大中型水庫蓄水量卻減少了約22%，可利用水資源量比上年減少6.58億立方米，其中密云水庫減少2.5億立方米。2004年的高降雨能否緩解北方的水危機也在未知之數。

2、究竟是什么因素加劇了水資源危機？

　　作為一個具有大高差國土特征的大國，中國歷來以治水而立國。建國以來我們發展了強大的水利能力，我們擁有85000多座水庫，總量是世界第一；而我們的水資源總量僅為全世界的1/17。理論上講，這些大壩和水庫已經使我們擁有了世界上最強大的水資源調蓄能力。
　　 但實際上卻不是這樣，我們的大水庫主要功能是防洪和發電，小水庫則主要用于農業灌溉。不僅沒有很好地發揮水資源的調配作用，而且成為水資源越來越緊張的根源。
　　 20世紀50年代，為了“根治海河”，在白洋淀流域興建了百余座大小水庫，入淀的河道基本斷流，包括海河在內的全部河流成為季節河。結果是白洋淀反復干涸，被“根治”了的海河出現了缺水和無水的危機。
　　 治淮半個世紀，淮河流域建成大中小水庫5300多座，水資源利用率達到60%。在5300多座水庫閘壩的控制下，河流的自然水文性質被改變，水體稀釋自凈能力急劇下降。河道的干涸和污染，大大降低了水庫間的水量調配的能力。1994年十年以來國家為治理淮河污染累計投資近600億，卻收效甚微，與水資源過度利用開發密切相關。
　　 密云水庫匯水區內建有各類擋水堰、攔河壩約500處，在北京就有200處，這是減少入庫水量的直接原因。
　　 國際公認的河流開發警戒線是40%。在中國很多河流的開發利用率都超過這一數值，遼河、淮河、黃河地表水資源利用率分別為62%、60%、56%，海河更是接近90%。
　　 因此，水資源不足問題主要是水資源過度開發問題，是水資源配置和協調管理的問題。
　　 誠然，大壩工程對防災減災功不可沒，但是由于對大壩工程缺乏以資源和生態為原則的約束和科學規劃，水利工程又成為產生水資源問題的關鍵原因之一。

3、水資源責任主體的缺位

　　水資源管理的權利先行，責任后置，已經在地方造成水資源調配與工程的利益捆綁。讓水利工程的實施者承擔水資源的所有權是原來計劃經濟行業管理的合理延續，但現在已經不能適應水資源作為戰略資源的發展需要。雖然《水法》規定了水資源的國家屬性，但是我們卻沒有形成真正的資源管理體系，從而造成水資源責任主體的缺位。
　　 按照國務院“三定”方案，水利部是國家水資源管理的職能部門，但是水利部同時也是水利工程的實施者的管理者。資源管理屬于國家資源的調控，管理手段是規劃和協調，而水利工程管理則直接實施工程建設和投資，與資源管理大相徑庭。
　　 在這樣的管理體制下，我國基本沒有形成到位的水資源的管理者和責任者。水利工程與水資源的合屬管理體制，必然造成不同程度的政企不分和利益關聯。因此，雖然《水法》明確了資源管理的責任，但是國家水資源管理的職能實際上是長期缺位。由于對水資源管理的忽略，在界定流域和城市之間用水關系的水資源體系規劃中，從理論、方法、原則以及操作上都存在不同程度的漏洞和錯誤，助長了城市區域經濟的不平衡膨脹（如：山西萬家寨引水和南水北調的水量過大），也嚴重打擊了非傳統水源開發政策的有效制定。
　　 水利部提出由“工程水利”轉為“資源水利”，是順應社會發展變革的趨勢，具有戰略眼光。但由于防洪任務的艱巨，工程水利必然長期存在，無法根本舍棄；而“水資源管理”根本上是一種資源的宏觀調控手段，雖有共同的管理對象，但與水利部門長期從事并擅長的工程管理完全南轅北轍，因此，這種轉變必然是艱難的，在某種程度上講是難以實現的。
　　 目前體制下的水資源管理者往往注重開源，忽略水資源系統內的優化。因為開源工程不僅能夠功成名就，而且能夠名利雙收，能出院士，還有工程收益。忽略系統優化，將使設施不能發揮應有的功效。由此不難理解我國空有世界最多的水庫總量，卻不能對水資源進行合理有效的調蓄。
　　 為真正有效地實施水資源管理，代表國家利益的資源管理必須與具體工程實施相分離。建議盡快將水資源管理與水利防洪工程的行業管理職能相分離。同時，鑒于水資源的戰略地位和關鍵性，建議在國務院之下成立獨立的國家水資源規劃（協調）委員會。其主要職責是完成流域間，以及流域與城市間的水資源系統規劃和統籌分配工作。工作的形式是水資源規劃和利益協商。

4、重視農業的用水浪費

　　水利工程攔截的水資源用在了哪里？
　　 目前中國用水結構存在嚴重失衡：全國農村用水量大約占70%（個別省區達到95%）、浪費嚴重，農業單位產量耗水量停留在原始階段，與城市化和現代工業化的集約化生產反差巨大。
　　 《水法》規定了水資源的國家所有，由于原來供需矛盾不是十分緊張，加之所有者責任主體長期缺位，水資源實際是屬地占有，誰攔了就歸誰。因此產生了每條河流都存在的成百上千個不同規模的大壩或圍堰。農業用水的廉價和隨意的占有，根本上導致水資源嚴重浪費和使用低效。
　　 資料顯示，北京市可利用水資源量為41.33億立方米，城市總用水量約9億立方米。而農業用水的比例約45%左右，且浪費嚴重，而農業GDP在北京僅占6-7%。因此，相對農村用水和水利工程而言，城市用水已經走向集約。提高農業用水效率才是北京水問題解決的根本。
　　 如果能從農業用水中節省哪怕10%的用量，將極大地緩解北京城市用水的困難。但是，由于沒有合理的利益機制和責任機制，農業用水的管理幾乎成為的盲區。急需改變以前自然分配、按需供給的農業水源管理體制，將農業用水納入水資源管理的核心工作。以適應將水作為重要資源集約使用和分配的經濟體制。尤其是在城市化程度高的地區，如上海、北京、深圳等，應該以高效為原則，將農業用水納入以城市為中心的統一管理和調配。要求城市通過合理補償機制，加強農業用水的優化和節水，以減少跨流域調水的需求。

5、城市水務局的合理定位

　　十六大確定了中國建立社會主義市場經濟體制的方向。需要建立國家宏觀調控下充分發揮市場配置資源基礎性作用的管理體制。政府經濟管理職能的轉變至關重要。市場經濟體制下的政府職能主要是統籌規劃、掌握政策、信息引導、組織協調、提供服務和檢查監督。
　　 按照十六屆三中全會的要求，城市水業改革目前的主導方向是市場化。水業服務的提供方式，由以政府為主導的公共福利式逐漸轉型為以企業為主導的投資收益式。這種轉性的根本前提是政府管理職能的轉變，政府主管部門必須由具體實施者轉為調控者和監管者。
　　 城市水業的自然壟斷性，使水業與一般競爭性行業管理有所不同。這種不同表現在：政府不僅要實施宏觀調控（包括水資源的調控），也要代表公眾利益實施直接的市場監管，市場監管的內容主要包括，價格、服務、質量。
　　 代表公眾進行監管的實施主體主要是地方城市政府。
　　 因此，原來的城市水業管理機構，需要進行以下方向的改革：一是“退”，政府退出城市水業具體服務的提供；二是“轉”，政府轉為代表公眾利益的市場監管。雖然目前大部分地方政府的公眾利益代表角色轉型緩慢，存在管理嚴重錯位問題；雖然支撐水業市場化的政府監管的保障體系還遠未完善，但是，這一定是城市政府職能變革的根本方向。
　　 代表公眾利益的行業監管將是市場機制下城市水務管理部門的根本職能。鑒于水資源的流域性，某一城市的水務局如果具有水資源的職能，主要是資源在一定范圍有效使用的系統優化，而不是資源總量的調配。因為調配的職能根本上在流域和國家層次，而不在城市。因此，在城市化發達的地區成立水務局的方向直的肯定，但是根本的職能應是執行市場監管。

6、水管理在不同管理層次上的責任不同

　　水資源的國家所有屬性和水資源的戰略資源高度，決定了水資源的重要性和高層次性。
　　 水資源管理的主要內容是國家對水資源的調配和體系規劃，它與國家的發展戰略、經濟結構、區域經濟總體規劃直接關聯。核心手段是調控，需要從國家的角度（至少是流域的高度）來統籌考慮。是關系到國家綜合調控部門、經濟發展部門、水利部門、建設部門的綜合性業務。因此是在國家層次上的一項十分重要的工作。
　　 城市作為在國家水資源總量的限制性規劃下的使用單位，資源管理的屬性已經極大的弱化，城市角色核心的任務是在水資源限制的范圍內，最為集約而有效地使用有限資源以滿足城市發展和生活的需要，更要承擔公眾利益的代表角色。
　　 因此，中央和城市在水管理上有不同的重心。也就是說中央政府在資源管理上必須有明確而有力的職責，而在市場監管上則是指導性的；城市政府在資源管理上是概念性的，而在市場監管上卻具有明確的責任。
　　 進一步強調，城市政府需要有效的實施市場監管，但不能以任何方式直接參與具體的市場經營，以免造成新的政企不分。
　　 分權管理的原則需要依據管理的科學性而確定。水資源的管理，理論上也可以并入國家資源管理的統一體系，但是目前鑒于水資源的戰略特性，為加強管理和協調，水資源從國家到流域的獨立管理可能更為有效。

7、政府在流域水資源管理的責任缺位

　　《水法》規定“水資源屬于國家所有”，“國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制。國務院水行政主管部門負責全國水資源的統一管理和監督工作。”；《環境保護法》規定“地方各級人民政府，應當對本轄區的環境質量負責，采取措施改善環境質量。”
　　水的流域性特征決定了在流域層次，必須有一個政府屬性的責任主體。但是在流域層次中國一直沒有一級具有政府屬性的管理機構。目前的各流域水利委員會是事業單位屬性不具備資源管理和污染責任的職能。政府屬性與失業單位屬性有著本質不同，政府屬性決定其機構應對屬地的公眾負責，而事業單位則是對主管上級負責。　　流域一級政府的空缺使流域污染規劃不能有效實施，跨行政區域的流域污染治理無法真正落實，使水資源規劃和調配成為空話。因此我們認為，在組織機構上強化流域的責任和管理是實現水管理體制改革的有效舉措。
　　在水資源日益緊張，污染日趨嚴重，城市水業市場化不斷推進的背景下，目前現行的水管理和責任體制已經不能很好地支撐現代經濟體系的要求，急需進行體制的全面改革。而水管理體制改革的方向應符合以下原則：資源管理的調控性原則、市場監管的科學性原則、政企分離原則、精簡原則（同類職能合并）、權利相互制約原則。