——也論環(huán)境保護的制度創(chuàng)新

李仕林
重慶市環(huán)保局

　　“可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”是我國的基本國策。它既代表先進生產(chǎn)力發(fā)展的要求，又代表先進文化的前進方向，更代表了中國當代和子孫后代最廣大人民群眾的根本利益。生態(tài)與環(huán)境保護是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，直接關(guān)系到我國城鄉(xiāng)居民每一個人的生活質(zhì)量，它是全面建設(shè)小康社會的重要內(nèi)容之一。堅決而正確地實施“可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”，是貫徹實施“三個代表”的需要。正是基于此，環(huán)境保護應(yīng)當成為公眾參與程度很高的一項社會公益性事業(yè)。
　　二十年以前，當我們正在為解決普遍溫飽而奮斗的時候，公眾很難象今天這樣關(guān)注環(huán)境問題。在已經(jīng)基本建成小康社會，并向全面建設(shè)小康社會繼續(xù)前進的過程中，隨著城鄉(xiāng)人民生活水平的提高，人民群眾必將越來越關(guān)注環(huán)境問題，對環(huán)境質(zhì)量的要求也會越來越高。公眾不斷提出的知情要求和參與要求，必然會成為一種新的社會傾向。因此，各級政府應(yīng)當不斷地滿足人民群眾的這種要求。環(huán)境權(quán)是繼生存權(quán)、健康權(quán)、受教育權(quán)等基本權(quán)利之后，我國政府向人民群眾提供的另一種重要的權(quán)利。
　　當前，我國公眾已經(jīng)參與了許多環(huán)境保護工作。例如，普及公眾的環(huán)境保護知識，提高公眾的環(huán)境保護意識，發(fā)表環(huán)境狀況公報，接受人民群眾的環(huán)境投訴，聽取人民代表對環(huán)保工作的意見和建議，發(fā)動公眾參與“從我做起”的保護環(huán)境的行動等等。但是，隨著溫飽問題的全面解決，小康質(zhì)量的不斷提高，人們對政府怎樣解決環(huán)境問題也會越來越關(guān)心?，F(xiàn)在已有的公眾參與程度和公眾參與方式，已經(jīng)并將越來越不能滿足公眾這一日益增長的要求。同時，各級政府要有效地保護和改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，也離不開公眾更廣泛更深入的參與。我國的經(jīng)驗如此，世界各國的經(jīng)驗也如此。從某種意義上說，全世界的環(huán)境保護工作今天的局面，首先是由公眾推動的。如何讓公眾更廣泛、更深入地參與到政府改善環(huán)境質(zhì)量的工作中來，是各級政府需要考慮的課題。以筆者所見，需要從三個方面入手。

一、 進一步擴大公眾對環(huán)境問題的知情權(quán)

　　公眾有權(quán)知道自己生活環(huán)境的質(zhì)量，了解環(huán)境中存在的問題、解決的途徑、政府當前和長遠的工作步驟、政府階段性目標的實現(xiàn)程度等等。公眾的知情權(quán)應(yīng)當是人民群眾最基本的環(huán)境權(quán)益。
　　各級政府的環(huán)保部門每年發(fā)布的環(huán)境狀況公報基本滿足了當前階段大多數(shù)公眾的知情要求。但關(guān)注環(huán)保問題的專家學者、知識界，民間環(huán)保組織，和對環(huán)境問題特別關(guān)注的一部分公眾，已經(jīng)對此不滿足了。這部分人民群眾是我國公眾參與環(huán)境保護的先頭部隊，他們的意見、建議在很大程度上能夠表達人民群眾的要求。他們要求知道更多、更詳細的情況。
　　例如，單個企業(yè)的排污情況、對周邊環(huán)境的影響程度，目前公眾還無權(quán)知道。公眾現(xiàn)在還只能通過自己的眼、耳、口、鼻等感覺器官對污染嚴重的企業(yè)進行投訴。即使不涉及任何國家機密和企業(yè)秘密的排污監(jiān)測報告，公眾也無從了解。
　　各級政府環(huán)保部門每年都提交一份當?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量報告書。其中有許多能夠滿足專家學者需求的內(nèi)容。但在許多地方，這樣的環(huán)境質(zhì)量報告書仍然列為“機密”文件，非政府部門的專家學者是看不到的。筆者建議，能否將這樣的環(huán)境質(zhì)量報告書出兩個版本，一個是機密版，專供政府內(nèi)部使用。在剔除其中真正機密的部分后，出公眾版。發(fā)達國家任何地方的環(huán)境質(zhì)量報告書都是公開的。除了公眾版以外，還應(yīng)規(guī)定機密版的保密期限，過期的，應(yīng)當解密。例如，二十年前的報告書可以公開了吧？但現(xiàn)在仍然是保密的。
　　對城市空氣和重要水域的監(jiān)測資料建議在網(wǎng)上公開，供公眾隨時查詢。由國家環(huán)保總局信息中心主辦的中國環(huán)境保護網(wǎng)上，現(xiàn)在可以隨時查詢?nèi)珖攸c城市的空氣質(zhì)量日報，并提供了查詢歷史情況的統(tǒng)計分析。這種做法非常好，建議能盡快在全國主要城市推廣。今后還可以對專家學者開發(fā)更多的、更詳細的監(jiān)測資料，便于專家學者進行研究。隨著我國信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的步伐，建議將可以公開的環(huán)境資料盡可能多地在網(wǎng)上及時發(fā)布，滿足公眾的需要。目前，雖然許多城市都建立了環(huán)境信息網(wǎng)站，但上面的資料一是少，二是陳舊，不能滿足公眾的要求。
　　將政府的環(huán)境保護工作進一步向公眾開放，不僅可以滿足公眾對環(huán)保工作的知情要求，而且可以大大改善和提高政府環(huán)保工作的效率，減少可能產(chǎn)生的腐敗，減少政府資源的浪費，增加公眾的參與熱情。
　　在發(fā)達國家我們看到，任何一個地方政府環(huán)保部門都辟有公眾閱覽室。它象一個小型圖書館，有卡片柜，根據(jù)卡片可以找到向公眾開放的資料。任何公民憑身份證件登記后，就可以進入閱覽室。這種做法值得我國借鑒。建議直轄市、重點城市，有條件的可以先做一些嘗試。可以由簡到繁，由易到難，逐步進行。

二、 進一步拓寬公眾對環(huán)境問題的建議渠道

　　“知情”，是公眾深入?yún)⑴c環(huán)境保護工作的基礎(chǔ)。進一步“知情”以后，公眾必然進一步參與環(huán)境保護工作。公眾進一步參與的重要方式是向各級人大和政府提出改善環(huán)境問題的各種建議。
　　在我國環(huán)境污染最嚴重的時期，人民群眾對環(huán)境的呼聲主要集中在要求解決最突出、最直接的環(huán)境污染上。相對地，建設(shè)性的建議不占主要部分，對更廣范圍內(nèi)存在的或具有深遠影響的環(huán)境問題也不占主要部分。隨著最突出、最直接的環(huán)境污染問題的解決，隨著人民群眾環(huán)境知識和環(huán)境意識的大大提高，隨著我國大規(guī)模環(huán)境建設(shè)的開展，公眾對環(huán)境問題的長期性、艱巨性、復雜性更為了解，對更廣泛、更具深遠影響的環(huán)境問題將更加關(guān)注，必然會對政府的環(huán)境決策和環(huán)境投資提出許多有益的建議。這些建議在深度和廣度上都應(yīng)該是過去階段不可比擬的。
　　進一步疏通人民群眾的建議渠道，篩選、吸納有益的建議，不僅能滿足人們?nèi)罕姷囊?，更是實施決策的民主化、科學化所需要的。
　　系統(tǒng)的、有條理的建議可能會更多地來自知識分子群體和專家學者個人。應(yīng)當開辟更廣泛的渠道，讓這些意見和建議得以通達。

三、 進一步保障人民群眾對各級政府環(huán)境保護工作的監(jiān)督權(quán)

　　我國環(huán)境保護法規(guī)定，各級政府對當?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量負責。因此，人民群眾有權(quán)對各級政府改善環(huán)境質(zhì)量的工作進行監(jiān)督。
　　保障人民群眾的環(huán)境權(quán)益，是各級政府職能的組成部分。人民群眾對政府環(huán)境保護工作的監(jiān)督也會越來越多。人民群眾的這種要求，與我國各級政府始終代表最廣大人民群眾的根本利益的宗旨是一致的。
　　上述原則也許在理論上并沒有什么疑義，但是否能在實踐上行得通，卻很值得研究。例如，政府對環(huán)境形勢、環(huán)境問題判斷的正確性、準確性，政府環(huán)境決策的科學性、可行性，政府投資使用的恰當性、合理性，政府解決環(huán)境問題的及時性、有效性，政府環(huán)境監(jiān)測的真實性、公正性，如此等等，也許都將成為公眾關(guān)注的問題。這些問題公眾是否都可以了解、評論、監(jiān)督呢？答案顯然是不確定的。
　　我們正在紀念中國環(huán)境保護工作開創(chuàng)30周年。如果現(xiàn)在有人說環(huán)境污染是資本主義的產(chǎn)物，與社會主義中國無關(guān)，那定會貽笑大方。但老一代環(huán)保工作者都會清楚地記得，這正是當年中國環(huán)保界的主流觀點。這個觀點即使在改革開放以后相當長的一段時間里，仍然影響著一大批環(huán)保工作者的思維方式。如果當年允許對此進行討論，也許中國環(huán)境保護走過的路程會更短一些。
　　其實今天中國的環(huán)境問題、生態(tài)形勢、環(huán)保工作方式，以及環(huán)保工作的方方面面，如果能讓公眾更多地參與，也許我們能在同樣的條件下，做得更多，做得更好。
　　生態(tài)與環(huán)保，需要更多地發(fā)現(xiàn)問題，需要警鐘長鳴。當然也需要肯定成績，鼓舞信心。如今各地都在提出實現(xiàn)環(huán)境保護的跨越式發(fā)展。環(huán)境保護已經(jīng)成為各地領(lǐng)導人十分看重的政績。與過去環(huán)保只是“紙上劃劃，墻上掛掛”的時代相比，這當然是大進步了。但這也帶來另一方面的問題。大家知道，在這種大背景下，特別需要防止操之過急、急于求成等中國容易出現(xiàn)的問題。有的領(lǐng)導者為了追逐政績，只準說成績，不準說問題；夸大成績，縮小問題。有的干脆搞浮夸，說假話。有的地方正在進行環(huán)境保護的“大躍進”。對于這類負面情況，上級的監(jiān)督有時候是很有效的，但常常掛一漏萬。如果公眾不能對政府的環(huán)境保護工作進行監(jiān)督，一旦出現(xiàn)這些問題，就不容易被發(fā)現(xiàn)。問題嚴重了再來糾正，損失就大了。如果真讓公眾對各級政府的環(huán)保工作進行監(jiān)督，能更有效地遏制負面情況的發(fā)生。
　　當然，對政府環(huán)保工作的監(jiān)督，需要講究方式和效果。除了現(xiàn)有的人民代表、政協(xié)委員的監(jiān)督外，應(yīng)該開辟更多的一般公眾可能參與的渠道，尤其是關(guān)注環(huán)保問題的專家、學者、大學生、一般知識分子、一般公務(wù)人員可能參與的渠道。內(nèi)部研討、內(nèi)部刊物可以更多地鼓勵“百家爭鳴、百花齊放”。具體業(yè)務(wù)問題，不必都要“統(tǒng)一認識”。
　　如果公眾真正開始關(guān)注這些問題，那只能說明公眾環(huán)境意識的進一步提高，以及“公眾參與”的進一步實現(xiàn)。
　　現(xiàn)在看來，“公眾參與”，也與社會政治制度無關(guān)。我們應(yīng)該在“三個代表”重要思想指引下，將“公眾參與”同中國特色結(jié)合起來，同黨的群眾路線結(jié)合起來，同進一步加強社會主義民主法制建設(shè)結(jié)合起來，將其進一步引向深入，不斷推動我國環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展。