趙玉華 傅金祥 馬興冠
沈陽(yáng)建筑工程學(xué)院，沈陽(yáng)市，110168

　　摘要：在詳細(xì)調(diào)查研究基礎(chǔ)上，分析了現(xiàn)行水價(jià)政策存在的主要弊端和問(wèn)題。管理體制混亂導(dǎo)致價(jià)格關(guān)系混亂，供水企業(yè)與政府職責(zé)不清，職能交叉錯(cuò)位；水價(jià)制定依據(jù)不合理，隨意性大，水價(jià)偏低，不能充分調(diào)動(dòng)用水者節(jié)水的積極性，而經(jīng)營(yíng)虧損致使企業(yè)難以發(fā)展；水價(jià)體系結(jié)構(gòu)單一，起不到調(diào)節(jié)供給和需求的作用。指出改革現(xiàn)行水價(jià)結(jié)構(gòu)，建立和完善水價(jià)體系是制定合理的水價(jià)政策和水價(jià)形成機(jī)制的核心內(nèi)容。提出改革現(xiàn)行水價(jià)政策和水價(jià)形成機(jī)制建議：供水管理走企業(yè)化經(jīng)營(yíng)模式，水價(jià)管理實(shí)行政府控制與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合雙機(jī)制并舉模式，水價(jià)體系實(shí)行多層次分類水價(jià)。
　　關(guān)鍵詞：水資源；水價(jià)政策；水價(jià)機(jī)制；水價(jià)結(jié)構(gòu)體系

　　我國(guó)水資源管理中一個(gè)亟待解決的問(wèn)題是水價(jià)政策極不合理，水價(jià)形成機(jī)制不完善，多數(shù)地區(qū)水價(jià)偏低，甚至與節(jié)水、治污和水資源合理調(diào)配的利用戰(zhàn)略背道而馳，這勢(shì)必會(huì)阻礙水資源的可持續(xù)利用。因此，應(yīng)改革現(xiàn)行水價(jià)政策，建立和完善水價(jià)形成機(jī)制。

1 水價(jià)政策及水價(jià)機(jī)制現(xiàn)狀

　　由于歷史原因和供水行業(yè)的特殊性，我國(guó)水行業(yè)基本上沿襲了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)極弱。1985年國(guó)務(wù)院頒布了《水利工程水費(fèi)核訂計(jì)收和管理辦法》，提出按成本核訂水費(fèi)的方法，為水費(fèi)改革提供了政策依據(jù)。但是，全國(guó)大部分地區(qū)據(jù)此重新制訂的水費(fèi)仍低于成本，基本屬于低價(jià)供水。近年來(lái)，北方地區(qū)出現(xiàn)了連續(xù)干旱年份，水資源供需矛盾十分突出。全國(guó)668座城市有400多座缺水。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷深化，水價(jià)政策調(diào)整和改革呼聲的不斷提高，1998年國(guó)家計(jì)委、建設(shè)部聯(lián)合頒布了《城市水價(jià)格管理辦法》，2000年年底國(guó)家計(jì)委下發(fā)了改革水價(jià)促進(jìn)節(jié)約用水指導(dǎo)意見的通知，提出了改革水價(jià)機(jī)制促進(jìn)節(jié)約用水的有關(guān)政策措施。在此政策指導(dǎo)下，全國(guó)開始了對(duì)水價(jià)機(jī)制改革的研究，并對(duì)水價(jià)進(jìn)行了調(diào)整。2000年遼寧省水利部門調(diào)整了原水價(jià)格，農(nóng)業(yè)用水由0.04元/m³調(diào)整到0.05元/m³，城鎮(zhèn)生活用水由0.18元/m³調(diào)整到0.27元/m³，工業(yè)用水由0.22元/m³調(diào)整到0.32元/m³。城鎮(zhèn)供水企業(yè)的自來(lái)水價(jià)格普遍提高20%左右，目前一般為1.00—2.00元/m³。現(xiàn)在，遼寧省原水價(jià)格和自來(lái)水價(jià)格較過(guò)去有一定程度的提高，多年長(zhǎng)期不變的福利型水價(jià)狀態(tài)已經(jīng)打破。但每次調(diào)高形成的新價(jià)格所體現(xiàn)的企業(yè)資產(chǎn)利潤(rùn)率水平，大多不能達(dá)到企業(yè)自我發(fā)展應(yīng)有的最低限度。

2 現(xiàn)行水價(jià)政策存在的主要問(wèn)題

2.1 管理體制混亂
　　目前，全國(guó)多數(shù)地區(qū)水資源管理體制的所有權(quán)、行政權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)混亂。以行政權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)管理代替一切管理。各種權(quán)力關(guān)系缺乏明確的界定，各利益主體之間關(guān)系缺乏協(xié)調(diào)，各部門之間職能相互交叉或重疊，各涉水管理部門內(nèi)部也存在嚴(yán)重的政企不分等問(wèn)題。供水企業(yè)與政府職責(zé)不清，關(guān)系不明確。
　　混亂的水資源管理體制，導(dǎo)致水資源價(jià)格關(guān)系混亂，水資源管理和資產(chǎn)管理的價(jià)格關(guān)系不清。作為資源，其價(jià)格應(yīng)體現(xiàn)國(guó)家對(duì)資源的所有權(quán)；而作為資產(chǎn)，其價(jià)格應(yīng)體現(xiàn)水資源商品資金和勞動(dòng)的投入。水資源費(fèi)應(yīng)體現(xiàn)國(guó)家所有權(quán)以及國(guó)家在水資源開發(fā)利用上的投入，其構(gòu)成應(yīng)體現(xiàn)資源產(chǎn)權(quán)、稀缺性和勞動(dòng)價(jià)值，而水費(fèi)體現(xiàn)的是水商品生產(chǎn)企業(yè)在水商品生產(chǎn)中所提供的服務(wù)成本。
2.2 水價(jià)結(jié)構(gòu)單一
　　目前，盡管個(gè)別地區(qū)推行超額罰款或加價(jià)制，但遼寧省所實(shí)行的價(jià)格結(jié)構(gòu)基本是單一計(jì)量水價(jià)。這種單一的水價(jià)結(jié)構(gòu)，不能體現(xiàn)水是一種寶貴的、不可替代的有限資源，不能起到調(diào)節(jié)供給和需求的作用。
　　盡管已經(jīng)實(shí)行按用戶類型制定水價(jià)，但水價(jià)體制仍然很不完善，不能按質(zhì)論價(jià)，用戶分類過(guò)粗，價(jià)格檔次未拉開。對(duì)用戶存在不公平現(xiàn)象，價(jià)格與所提供的水服務(wù)質(zhì)量不能對(duì)應(yīng)。
2.3 水價(jià)制定依據(jù)不合理
　　由于水這種商品及供水企業(yè)固有的特殊性，沒(méi)有社會(huì)平均成本可作參照，其成本費(fèi)用和價(jià)格往往難以實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)評(píng)價(jià)和約束。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)供水企業(yè)的成本控制及價(jià)格制定，主要是政府通過(guò)計(jì)劃實(shí)現(xiàn)。雖然也有審查核實(shí)過(guò)程，但缺乏科學(xué)性和強(qiáng)制性。致使供水企業(yè)自我控制和約束的自覺(jué)性不強(qiáng)，成本過(guò)高，效率低下。缺乏合理的成本費(fèi)用評(píng)價(jià)體系和約束機(jī)制，不能科學(xué)地確認(rèn)供水企業(yè)的合理成本，以此作為制定水價(jià)的基礎(chǔ)和依據(jù)，不能用合理水價(jià)約束企業(yè)從實(shí)際成本向合理成本靠近，以提高盈利水平。
2.4 水價(jià)偏低使企業(yè)難以發(fā)展
　　目前，不論是水利部門的原水價(jià)格還是自來(lái)水價(jià)格，總體上水價(jià)明顯偏低。水價(jià)偏低的負(fù)面影響主要有：①價(jià)格偏低，不能反映供水的實(shí)際價(jià)值和水的資源價(jià)值，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)杠桿作用無(wú)效或較弱，不能調(diào)動(dòng)節(jié)水積極性，勢(shì)必造成用水浪費(fèi)。國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)證明，通過(guò)提高供水價(jià)格，可收到極好的節(jié)水效果。20世紀(jì)中葉，巴黎水價(jià)提高10%，用水量減少5%。美國(guó)西部地區(qū)，水價(jià)提高5倍，工業(yè)用水量降低50倍。2000年4月，寧夏農(nóng)業(yè)用水價(jià)格從0.6分/m³提高到1.2分/m³，一個(gè)用水季節(jié)就節(jié)水5×10⁸m³，占常年用水總量的15%。②淡水水價(jià)偏低，不利于多渠道開源，難以用經(jīng)濟(jì)杠桿去調(diào)節(jié)污水回用、海水淡化與淡水資源之間的合理競(jìng)爭(zhēng)與配置。③水價(jià)偏低，使用水量居高不下，造成排污量大，不利于水污染治理和水環(huán)境污染控制。④水資源費(fèi)低，導(dǎo)致地下水過(guò)量開采。⑤水價(jià)偏低，水利部門和城市供水企業(yè)入不敷出，設(shè)施老化，設(shè)備陳舊，缺少資金維修或改造，企業(yè)難以維持正常的運(yùn)行和再生產(chǎn)發(fā)展，使全國(guó)城市供水企業(yè)虧損嚴(yán)重，并呈逐年增加趨勢(shì)。1990年，接受政府財(cái)政補(bǔ)貼后虧損的企業(yè)占16%，1997年上升到32%。1997年全國(guó)城市供水企業(yè)扣除政府補(bǔ)貼7.564億元，總虧損額12.28億元。⑥水價(jià)偏低，會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)流失，政府財(cái)政收入降低。總之，水價(jià)偏低，會(huì)造成水資源短缺和水環(huán)境污染的惡性循環(huán)，不利于水資源的合理開發(fā)、利用和保護(hù)。

3 水價(jià)政策和水價(jià)形成機(jī)制改革建議

3.1 實(shí)行成本水價(jià)機(jī)制
　　改革供水管理體制，走企業(yè)化經(jīng)營(yíng)之路，是建立合理的水價(jià)形成機(jī)制的必要基礎(chǔ)和前提。目前供水管理體制混亂和不順，是建立合理水價(jià)形成機(jī)制的最大障礙。應(yīng)轉(zhuǎn)變機(jī)制，按照“產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)責(zé)明確，政企分開，管理科學(xué)”的目標(biāo)和原則，明確政府和供水企業(yè)的職責(zé)及相互關(guān)系，確立供水企業(yè)的企業(yè)化經(jīng)營(yíng)模式，使企業(yè)按“自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束”的機(jī)制運(yùn)營(yíng)。對(duì)現(xiàn)有供水企業(yè)進(jìn)行整合，實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，并逐步通過(guò)招投標(biāo)的方式選擇供水公司。通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促進(jìn)集約化經(jīng)營(yíng)，約束生產(chǎn)成本和費(fèi)用。
　　合理的水價(jià)形成機(jī)制必須使水價(jià)真正體現(xiàn)成本補(bǔ)償、合理收益的原則，體現(xiàn)一般商品的價(jià)值規(guī)律，同時(shí)也體現(xiàn)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策。成本費(fèi)用必須完整、真實(shí)、客觀。
3.2實(shí)行政府控制與市場(chǎng)調(diào)節(jié)雙機(jī)制水價(jià)管理模式
　　在水價(jià)制定、形成和實(shí)施的全過(guò)程中，應(yīng)采取在政府宏觀調(diào)控指導(dǎo)下，適當(dāng)發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用的管理模式。這是制定科學(xué)合理水價(jià)政策和水價(jià)形成機(jī)制的基礎(chǔ)。
　　采用政府宏觀控制與市場(chǎng)相結(jié)合的雙機(jī)制并舉的水價(jià)管理模式，是由水資源和水商品的特殊性決定的，①水是一種天然的公有資源，與人類的生活和生產(chǎn)密切相關(guān)。政府作為國(guó)家行為的主體有權(quán)代表水資源所有權(quán)的全體對(duì)水資源進(jìn)行管理。②供水行業(yè)帶有較強(qiáng)的壟斷性質(zhì)，水作為一種商品進(jìn)入的是一種政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)管制的不完全市場(chǎng)。水價(jià)不可能完全直接通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制形成和調(diào)節(jié)，更不可能允許供水企業(yè)自行定價(jià)而獲取壟斷利潤(rùn)。③水行業(yè)的社會(huì)公益性與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)性雙重性質(zhì)決定了雙機(jī)制并舉的水價(jià)管理模式。既要使公眾（消費(fèi)者）的相關(guān)權(quán)益得到合法有效的保護(hù)，又要使供水企業(yè)能按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律正常運(yùn)營(yíng)，有條件實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展循環(huán)。
　　這種既遵守價(jià)值法則又發(fā)揮政府職能作用的雙機(jī)制并舉的水價(jià)管理模式，是一種特殊機(jī)制，可完全有效地監(jiān)管供水這一特殊行業(yè)，有效約束水價(jià)，規(guī)范水價(jià)的形成，有效運(yùn)用水價(jià)這一經(jīng)濟(jì)杠桿制約企業(yè)的成本費(fèi)用和調(diào)節(jié)供求關(guān)系，控制水資源的濫用和浪費(fèi)。

事實(shí)上，1998年建設(shè)部、國(guó)家計(jì)委出臺(tái)的中國(guó)第一個(gè)水價(jià)管理規(guī)章及第一個(gè)城市公用事業(yè)價(jià)格管理規(guī)章《城市供水價(jià)格管理辦法》已經(jīng)遵循了雙機(jī)制并舉的水價(jià)管理模式。水價(jià)管理定價(jià)的程序是：先由供水企業(yè)根據(jù)自己的管理情況提出一個(gè)參考價(jià)格，再提交由政府、公眾和供水企業(yè)組成的聽證會(huì)討論，最后由物價(jià)局核定。張家口、成都和福州作為水價(jià)改革首批試點(diǎn)城市，取得了水價(jià)改革經(jīng)驗(yàn)。
3.3 實(shí)行多層次分類水價(jià)
　　改革現(xiàn)行的水價(jià)結(jié)構(gòu)，建立和完善水價(jià)體系，是制定合理水價(jià)政策和水價(jià)形成機(jī)制的核心內(nèi)容。水資源開發(fā)利用及保護(hù)過(guò)程的復(fù)雜性，水資源類型的多樣性，水的公有資源性和水商品市場(chǎng)的不完全性等原因，決定了水價(jià)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性。多層次分類水價(jià)結(jié)構(gòu)體系見圖1。
3.3.1 按水社會(huì)循環(huán)分類的結(jié)構(gòu)體系
　　①資源水價(jià)
　　資源水價(jià)是體現(xiàn)水資源價(jià)值的價(jià)格，包括對(duì)水資源耗費(fèi)的補(bǔ)償，對(duì)水生態(tài)影響的補(bǔ)償，對(duì)水資源保護(hù)及其技術(shù)進(jìn)步投入的補(bǔ)償。資源水價(jià)應(yīng)通過(guò)征收水資源費(fèi)（稅）來(lái)體現(xiàn)。水資源費(fèi)應(yīng)是法定價(jià)格，不隨市場(chǎng)變化，但要逐步適時(shí)、適地、適度地提高征收標(biāo)準(zhǔn)，并建立預(yù)警制度。
　　②環(huán)境水價(jià)
　　環(huán)境水價(jià)是水污染治理和水環(huán)境保護(hù)所的代價(jià)。取自天然水源的潔凈水使用后成為污水，若不處理達(dá)到相應(yīng)排放標(biāo)準(zhǔn)，必然污染公共水環(huán)境，因此，污水需凈化處理。環(huán)境水價(jià)主要通過(guò)征收污水處理費(fèi)體現(xiàn)。
　　③工程水價(jià)
　　工程水價(jià)是通過(guò)具體的或抽象的物化勞動(dòng)把資源水加工成產(chǎn)品水，進(jìn)入市場(chǎng)成為商品水所花費(fèi)的代價(jià)。包括工程費(fèi)（勘測(cè)、設(shè)計(jì)和施工等），服務(wù)費(fèi)（運(yùn)行、經(jīng)營(yíng)、管理、維護(hù)和修理等），資本費(fèi)（利息和折舊等）、稅金及合理的利潤(rùn)。
3.3.2 按水資源類型分類的結(jié)構(gòu)體系
　　按水資源類型進(jìn)行定價(jià)的目的是為了更好地保護(hù)水資源。
　　①地表水水價(jià)。以地表水為水源的商品水水價(jià)。
　　②地下水水價(jià)。以地下水為水源的商品水水價(jià)。地下水是儲(chǔ)備水資源，根據(jù)優(yōu)先利用可再生資源的原則，應(yīng)鼓勵(lì)優(yōu)先使用地表水，對(duì)地下水實(shí)行保護(hù)性高價(jià)。
　　③污水凈化水水價(jià)。以污水為水源的商品水水價(jià)。為促進(jìn)污水資源化，實(shí)現(xiàn)節(jié)水減污多渠道開源的目標(biāo)，應(yīng)鼓勵(lì)污水凈化回用，適當(dāng)降低污水凈化水水價(jià)。
　　④海水淡化水水價(jià)。以海水為水源的商品水水價(jià)。為促進(jìn)有條件的地區(qū)開發(fā)海水資源，可通過(guò)補(bǔ)貼等鼓勵(lì)性措施，使之達(dá)到和其它水資源相近的價(jià)格，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，從而達(dá)到促進(jìn)海水淡化開發(fā)利用的目的。
3.3.3 按用途分類的水價(jià)結(jié)構(gòu)體系
　　①農(nóng)業(yè)用水水價(jià)。農(nóng)業(yè)用水價(jià)格的制定要兼顧以下三方面的能力和利益：一要考慮農(nóng)業(yè)用戶的承受能力，保護(hù)農(nóng)民的用水權(quán)力和利益；二要考慮供水企業(yè)的承受能力和政府的補(bǔ)貼能力，保護(hù)供水企業(yè)的利益；三要考慮水資源的承載能力，避免水資源浪費(fèi)，增強(qiáng)農(nóng)民的節(jié)水意識(shí)，保護(hù)公眾的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。農(nóng)業(yè)水價(jià)的調(diào)整應(yīng)嚴(yán)格遵循適時(shí)、適地和適度原則，逐漸微提水價(jià)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水。
　　②工業(yè)用水水價(jià)。逐步實(shí)行計(jì)量水價(jià)和容量水價(jià)相結(jié)合的兩部制水價(jià)制度，并采用科學(xué)合理定額下的累進(jìn)水價(jià)。
　　③城鎮(zhèn)生活用水水價(jià)。城鎮(zhèn)生活用水價(jià)格應(yīng)進(jìn)一步按用途分成居民用水水價(jià)、商業(yè)用水水價(jià)、賓館用水水價(jià)、特種行業(yè)用水水價(jià)，并采用累進(jìn)水價(jià)。
3.3.4 按定價(jià)方式分類的水價(jià)結(jié)構(gòu)
　　兩部制水價(jià)采用計(jì)量水價(jià)和容量水價(jià)相結(jié)合的計(jì)費(fèi)方式。水利工程、城市供水工程和治污工程都可采用二部制水價(jià)。
　　①容量水價(jià)。容量水價(jià)是為用戶準(zhǔn)備的最大供水能力的設(shè)施費(fèi)用，是對(duì)工程設(shè)施成本的補(bǔ)償，這種補(bǔ)償根據(jù)用戶的定額或預(yù)定量確定收取。
　　②計(jì)量水價(jià)。根據(jù)用戶用水量計(jì)算的水價(jià)。計(jì)量水價(jià)又可分為單一水價(jià)、累進(jìn)水價(jià)和季節(jié)水價(jià)。傳統(tǒng)的計(jì)量水價(jià)主要是單一水價(jià)，用水量?jī)r(jià)格不變。累進(jìn)水價(jià)是按用水量多少定價(jià)，用水量越大，價(jià)格越高，對(duì)于超定額用水實(shí)行階梯加價(jià)，其目的是通過(guò)經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)用水量，促進(jìn)節(jié)水和減少水環(huán)境污染，以保護(hù)短缺的水資源。季節(jié)水價(jià)是按季節(jié)對(duì)水進(jìn)行定價(jià)，在供需矛盾較大的季節(jié)提高水價(jià)，以調(diào)節(jié)用水量緩解供需矛盾。

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作者簡(jiǎn)介：趙玉華（1959-），女，教授，沈陽(yáng)建筑工程學(xué)院學(xué)術(shù)帶頭人，研究生導(dǎo)師。主要研究方向?yàn)樗幚砝碚撆c技術(shù)。完成了有關(guān)飲用水二次污染控制、水資源可持續(xù)開發(fā)利用、污水土地處理、城市污水深度處理回用、消毒副產(chǎn)物控制、在建水庫(kù)水質(zhì)預(yù)測(cè)等國(guó)家、部省、及市級(jí)科研課題18項(xiàng)，多次獲得部省級(jí)科技進(jìn)步獎(jiǎng)。　 電話:(024)81566562　　 E-mail：zyh088@sina.com