李仕林

1、 什么是市場和市場化。

　　在主張城市污水和垃圾處理市場化的文章中和各地推進(jìn)市場化的實(shí)踐中，對什么是市場和什么是市場化的理解有很大差異，有的甚至完全不同。例如，有的認(rèn)為市場化的主要問題就是收取污水和垃圾處理費(fèi)，是提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，這個問題解決了，市場化的主要問題就解決了。還有的認(rèn)為市場化的主要問題是推行BOT，似乎BOT就是市場化。更有甚者，把推行工程項(xiàng)目的招投標(biāo)制和施工過程中的監(jiān)理制當(dāng)做市場化。甚至指定一個項(xiàng)目法人就是市場化。這樣的理解和實(shí)踐，說明對市場化的認(rèn)識并沒有統(tǒng)一。
　　市場和市場化不是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)的改革，而是破除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制本身。建立市場關(guān)系是市場化的基礎(chǔ)。市場必須有商品，必須有買賣關(guān)系，必須有企業(yè)的經(jīng)營行為。
　　計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的城市污水和垃圾處理場，只是執(zhí)行政府處理污水和垃圾的指令。一般說來，它是一個事業(yè)單位。它既不是處理場資產(chǎn)的所有者，也不負(fù)責(zé)處理場的經(jīng)營。其所需經(jīng)費(fèi)由政府財(cái)政撥款。雖然1998年各地開始向居民和單位征收污水和垃圾處理費(fèi)，但這種收費(fèi)屬于行政事業(yè)性收費(fèi)，由政府統(tǒng)一征收、統(tǒng)一調(diào)配，是政府行為，并不是處理場的經(jīng)營行為、市場行為。這雖然是一種改革，是向著市場化的方向跨出了一大步，但仍然是計(jì)劃體制內(nèi)的改革。市場關(guān)系并沒有建立，市場化也就無從談起。
　　市場經(jīng)濟(jì)條件下的城市污水和垃圾處理場，必須是獨(dú)立經(jīng)營的企業(yè)。它同排放污水和垃圾的個人及單位的關(guān)系是商品（服務(wù)）買賣關(guān)系、經(jīng)營關(guān)系。政府不能是經(jīng)營者，政府必須與處理場脫鉤。政府的地位應(yīng)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的投資人、建設(shè)者、運(yùn)行管理人，轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟(jì)條件下市場的監(jiān)督者和市場秩序的管理人。
　　對于“經(jīng)營”，各方面提出的內(nèi)涵有很大的差異。我們這里所指的“經(jīng)營”，并非僅指已經(jīng)建成的處理場的運(yùn)營業(yè)務(wù)。而是指處理場資本的支配、處置和管理。它是對資本投放以及保值、增值、獲取利潤的行為過程。

2、BOT

　　《中國環(huán)境報》上有許多關(guān)于BOT的討論。對于污水和垃圾處理場來講，BOT是新事物，應(yīng)該大力提倡。但BOT并非就是市場化，BOT也并非萬能。
　　市場化是以產(chǎn)權(quán)制度改革為基礎(chǔ)的體制改革。在表面形式上好象與BOT相似，但在體制和運(yùn)作機(jī)制上完全不是一回事。BOT是企業(yè)（國內(nèi)的或國外的）與政府先達(dá)成一定的協(xié)議，由政府提供完全擔(dān)保，企業(yè)提供資金興辦處理場，運(yùn)營一定年限后，將處理場移交給政府。如果企業(yè)收費(fèi)達(dá)不到協(xié)議要求，政府財(cái)政將承擔(dān)全部差額，或者以別的方式予以補(bǔ)償。因此，不論企業(yè)經(jīng)營如何，其收入都有政府保證。企業(yè)與企業(yè)之間，可以沒有競爭，或者這種競爭對于企業(yè)并不特別重要，最重要的是企業(yè)與政府最初的協(xié)議。BOT在實(shí)質(zhì)上是一種融資方式，是政府向企業(yè)借錢，風(fēng)險主要由政府承擔(dān)。
　　從企業(yè)的角度也認(rèn)為BOT有風(fēng)險，清華紫光和北京桑德公司的老總都表示了此類擔(dān)憂。由于BOT項(xiàng)目的最終移交周期很長，在此期間的人事變動、政策變動、物價變動難以預(yù)期，因而企業(yè)有風(fēng)險。為了減少和規(guī)避風(fēng)險，企業(yè)往往希望與較高級別的政府簽訂BOT協(xié)議。因此，現(xiàn)在準(zhǔn)備以BOT方式投入的企業(yè)，擔(dān)心的是政府的承諾能否完全兌現(xiàn)，或者是擔(dān)心將來的政府能否完全兌現(xiàn)本屆政府的承諾。
　　在我國大量興辦處理場的高峰時期，由于急需資金，BOT的確是一種融資的好方式。只要掌握得當(dāng)，政府和企業(yè)可能雙贏。但是，世界上沒有一個國家以BOT作為大量興辦處理場的主力方式，一般只作為補(bǔ)充方式。
　　如果實(shí)行市場化，風(fēng)險主要由企業(yè)承擔(dān)，政府通過管理市場、規(guī)范收費(fèi)為企業(yè)提供保障和幫助。這與風(fēng)險主要由政府承擔(dān)在本質(zhì)上是不一樣的。企業(yè)在這個特殊的市場中，完全可能出現(xiàn)虧損，甚至破產(chǎn)。但在BOT方式中，這幾乎不可能。在市場化中，競爭將會成為企業(yè)進(jìn)步的強(qiáng)大動力。

3、市場化改革的整體推進(jìn)與單軍突破

　　城市污水和垃圾處理的市場化改革同中國整個經(jīng)濟(jì)體制改革一樣，是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就。它既需要單個問題的突破，又需要系統(tǒng)的整體推進(jìn)。突破單個問題的時候，需要找準(zhǔn)突破口、突破的時機(jī)和突破的措施，也需要顧及與此相關(guān)聯(lián)的其它問題推進(jìn)到何種程度，過分孤軍深入難以成功。
　　收費(fèi)體制改革、投資體制改革、處理場的企業(yè)化改制、國有資本如何進(jìn)入市場的問題、市場基本制度的建立、市場秩序的監(jiān)管、市場化示范等，都是這個系統(tǒng)工程中的重要問題。這些問題相互聯(lián)系，相互制約，既需要單個突破，又需要整體推進(jìn)。

市場化改革的操作者是各級政府及其主管部門。省一級政府和大城市政府，建立城市污水和垃圾處理市場化的總體框架是必要的。如果沒有總體框架的指導(dǎo)，僅僅只滿足單個問題推進(jìn)，市場化改革將會出現(xiàn)許多問題，甚至走彎路。

對于市場化改革的主管部門，推進(jìn)過程中的省時度勢非常重要。為此，需要指定或建立一個權(quán)威性的部門來主管這項(xiàng)改革。市場化改革涉及各級政府的多個主管部門，但必須由一個主管部門來統(tǒng)攬改革的全局，把握單軍突破和整體推進(jìn)的協(xié)調(diào)。

4、 權(quán)力與利益格局的調(diào)整

　　通觀世界各國，沒有哪一個國家用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)辦法解決了整個國家的污水和垃圾處理問題。只有市場機(jī)制才有可能解決這個問題。在計(jì)劃體制下，我國有些城市也建立過一個或幾個污水處理場，也能正常運(yùn)轉(zhuǎn)。但如果認(rèn)為這種情況可以推廣到整個城市，甚至整個國家，那是認(rèn)識上一個很大的誤區(qū)。那些堅(jiān)持用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)辦法在一個城市大規(guī)模興建處理場的，由于計(jì)劃體制的固有弊端，必然會在一定階段回頭重新實(shí)行市場化改革。
　　城市污水和垃圾處理市場化的實(shí)施，必然涉及現(xiàn)有權(quán)力格局和利益格局的調(diào)整。實(shí)行“誰污染誰治理”即“污染者付費(fèi)”的政策，自然涉及到老百姓和各個單位利益格局的調(diào)整。隨著收費(fèi)制度改革的逐步到位，收費(fèi)力度的加大，調(diào)整的力度也就越大。
　　要使市場成為資源配置的基礎(chǔ)性力量，必然改變政府部門，尤其是掌握資源配置權(quán)的部門的權(quán)力格局。在目前的計(jì)劃體制下，越是搞工程承包的招投標(biāo)，掌握資源配置權(quán)的部門的權(quán)力越大。目前避免不公正和權(quán)力腐敗的辦法就是盡可能完善招投標(biāo)制度。但這只是維持舊體制條件下的一種改進(jìn)。它不如改變體制本身。權(quán)力格局的改變所產(chǎn)生的阻力，是推進(jìn)市場化的難點(diǎn)之一。

5 市場化總體框架

　　筆者曾在本刊2001年第4期上提出市場化改革的總體框架。從一年多來的實(shí)踐及報刊上的討論看，改革的總體框架越看越重要。這個“總體框架”用前幾年流行的話來說，就是“政府搭臺，企業(yè)唱戲”中，政府搭的那個“臺”。這個戲臺中有幾個基本的“臺柱子”，必須搭建好。
5.1 確立市場關(guān)系
　　這就是污水和垃圾處理場作為企業(yè)，與它服務(wù)對象之間的經(jīng)營服務(wù)關(guān)系，而不是它與政府之間的關(guān)系。現(xiàn)在各城市普遍實(shí)行的行政性收費(fèi)，不可能確立這種關(guān)系。而且在可以預(yù)見的現(xiàn)階段，只靠收取處理費(fèi)，尚不能解決處理場建設(shè)和運(yùn)營所需的全部費(fèi)用，因此必須加入政府補(bǔ)貼。而政府補(bǔ)貼又必須以市場化的方式進(jìn)入，不能以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)方式進(jìn)入。
　　要確立市場關(guān)系，需要將現(xiàn)有的處理場改制成獨(dú)立經(jīng)營的能夠承受市場風(fēng)險的現(xiàn)代企業(yè)?，F(xiàn)有的處理場一般都是事業(yè)單位，或者是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的企業(yè)。。這種改制與其它行業(yè)的企業(yè)改制一樣，有難度，有痛苦。
5.2 確立市場中資本投入規(guī)則和經(jīng)營競爭規(guī)則
　　這些規(guī)則應(yīng)當(dāng)與WTO的規(guī)則相一致。確立政府對市場的監(jiān)護(hù)人地位。政府必須從市場中退出。當(dāng)然，在中國的現(xiàn)階段，政府必須對處理場的建設(shè)進(jìn)行投入。但政府不能作為直接的投資人。因此，中國現(xiàn)行的對城市污水和垃圾處理場的投資體制需要改革。