姜悅楷
（全國人大環境與資源保護委員會 中國工程物理研究院）

　　摘要：本文討論了節水型社會的內涵，分析了建設節水型社會的必要性，論述了建設節水型社會應抓的幾項重點工作。提出：當前應充分發揮政府的主導作用，抓住結構調整、轉變增長方式、提高用水效率和加大污染治理、保護水資源兩項重點工作，以體制、機制創新為推動力，進行全社會的動員，落實科學發展觀，緊密結合各地區、各單位的實際，堅持全面規劃、統籌安排，綜合治理、有效保護，優化配置、高效利用，確保國家飲水安全、糧食安全和生態安全，以水資源的可持續利用支持我國經濟社會的可持續發展。

　　我們國家從科學發展觀的高度審視水資源問題，提出建設節水型社會，這是一項具有戰略意義的舉措。天津、張掖、綿陽和大連四個城市的試點拉開了建設節水型社會的序幕。但是，什么是節水型社會，為什么要建設節水型社會以及如何建設節水型社會等一系列問題仍然是需要不斷認識、不斷探索、不斷深化的問題。

一、節水型社會的內涵

　　什么樣的社會是節水型社會呢？
　　社會是一個很大的范疇。歷史唯物主義者認為，生產力與生產關系、經濟基礎與上層建筑的矛盾，是社會的基本矛盾。這些基本矛盾的運動，決定著社會的性質，推動著社會的發展。生產力、生產關系和上層建筑是社會的三大要素。
　　以往我們開展過許多節約活動，無論這些活動規模如何大、如何廣泛，都稱不上是節約型社會。所謂的節水型社會，我認為必須是以節約用水、高效用水、保護水資源、實現水資源可持續利用為中心的人類用水、護水（包括自然生態用水）活動，能夠滲透到社會的各基本要素中去，從生產力到生產關系，再到上層建筑，整個社會都充分表現出是一種節水的特征。
　　隨著經濟社會的快速發展，水資源問題越來越突出，成為建設節水型社會的巨大推動力。但是，目前我國的現狀是，節水性生產力水平不高，生產關系的某些方面又不利于節水性生產力的發展，與之相對應的上層建筑也需要進行調整。
　　第一，水資源合理的需求和高效利用，是節水型社會的根本動力。水資源作為自然資源，對其利用遵循著自然資源可持續性法則，在數量上，速度上都不能超過其恢復再生能力。經濟社會的發展必須與水資源的承載能力和水環境的承載能力相協調。因此人們對水資源的合理需求，是節水型社會的發展動力。水資源合理需求是有節制的需求，是可持續需求，是尋求經濟社會發展和水資源環境保護之間均衡的需求。對水不僅有量的需求，還包括水質、水環境和水生態的需求；不僅是人類的需求，還要有自然界的需求；不僅有當代人的需求，還要有后代人的需求。建設節水型社會不是為了節水而節水，其根本目標是為了滿足經濟社會快速發展的需要，可持續發展的需要。那種對水資源過度開發和破壞，已被證明最終要影響到人們的長遠利益和根本利益,建設節水型社會就成為必然的選擇。為了實現經濟社會發展與水資源的協調，根本出路是提高水資源的利用效率和效益，實現水資源的優化配置和高效利用，以較小的用水增加支持更快的經濟社會發展，自然而然這便成為節水型社會要解決的核心問題。第二，調整水資源的權屬關系，形成政府宏觀調控下的市場機制，是節水型社會生產關系的重大變革。在長期計劃經濟的影響下，水資源主要通過行政手段來配置。不承認水的商品屬性，國家養水，福利供水，水資源的價格嚴重扭曲，不但不能調動有關方面進行節水改造的積極性，起不到調節供水的作用，甚至不能按市場經濟的要求，維持正常運行。不承認水權的多重屬性，更不可能建立產權的流轉機制。對市場配置功能的排斥必然造成水資源的浪費以至于水危機。因此，必須把市場機制引進水資源的配置中來，通過明確水權的分離，建立水權交易市場，使用水戶在節水的基礎上進行用水權交易獲得收益。建立和完善水價形成機制，使水價能夠反映用水的全部價格，以此形成高效用水的節水激勵機制和優化用水的資源流動機制，達到提高水資源利用效率的目的。由于水資源有其公共物品性質，僅有市場機制的作用，容易導致社會的不公平，加之水權的市場帶有濃厚的“準市場”性質，水市場的建立和發展需要政府強有力的宏觀調控來進行。以上一系列的生產關系的調整是異常復雜和艱難的，需要借鑒、探索和改革。第三，實行流域水資源統一管理和區域涉水事務一體化管理，是節水型社會管理體制改革的必由之路。管理體制屬于上層建筑的范疇。要調整水資源的權屬關系，正確處理人們在有關水資源生產、分配、交換、消費諸多環節的相互關系，就要建立適宜的體制，改革傳統的水資源管理體制。流域是水資源供給的完整載體，以流域為單元進行水資源管理符合水的自然屬性。區域是水資源需求的完整載體，在區域內進行水資源的合理交易、優化配置和高效使用是最終目標。國外的經驗及我國的初步實踐都證明了，按《水法》要求，進行制度創新，逐步建立和完善城鄉統一的流域水資源管理和區域涉水事務一體化管理是水資源管理的有效管理體制。第四，加強節水科技研發和增強人民群眾節水意識，是節水型社會生產力水平提高的基礎。倡導“人與自然和諧相處”的環境倫理思想，形成“節約用水光榮”的社會道德風尚，這是節水型社會作為上層建筑特有的文化基礎和道德體系。一旦這種體系的建立卓有成效，將會產生巨大的動力推動人們投身于節水型社會的建設中去?！翱茖W技術是第一生產力”，研發節水科技，不斷改進節水工藝和替代產品，廣泛利用節水設備和器具，依靠科技提升生產力水平的工作我們差距還很大，工作永無止境。綜上所述，節水型社會的建設，需要從生產力、生產關系和上層建筑廣泛地進行深刻的變革和提升，任務復雜艱巨。正如水利部汪恕誠部長所說：“節水型社會的本質特征是建立水權、水市場理論為基礎的水資源管理體制，形成以經濟手段為主的節水機制，不斷提高水資源的利用效率和效益。而以政府行政手段為主推動的節水活動，只能稱為節水先進城市，而不是節水型社會。建設節水型社會是一場生產關系的重大變革，是一場深刻的革命，需要我們長期的艱苦努力。”
　　二、建設節水型社會是解決我國水資源供需矛盾最根本最有效的戰略舉措水是生命之源，人類的生存和發展都離不開水。水資源是我國基礎性資源，是生態環境控制性因素，在國民經濟和國家安全中具有重要的戰略地位。黨和國家高度重視水資源問題。近幾年把水資源問題提到突出位置，做出重要部署。各地區、各部門認真貫徹科學發展觀，積極調整治水思路，在水資源的節約、保護和合理利用方面做了大量工作，成效顯著。隨著經濟社會快速發展，我國水資源問題越來越突出。以水資源緊張、水污染嚴重和洪澇災害為特征的水危機已成為我國可持續發展的重要制約因素。
　　一是水資源緊缺，供需矛盾突出。我國水資源總量是2.8萬億立方米，人均占有量2200立方米，僅為世界年均水平的三分之一。畝均占有量1440立方米，約為世界平均水平的一半。水資源時空分布不均，60-80%的降水量和河川徑流量集中在汛期。以黃河、淮河、海河、遼河流域為代表的北方地區人均擁有水量僅為全國平均水平的三分之一，由于氣候和人類活動的影響，近20年來，北方地區水資源顯著減少。全國按目前的正常需要和不超采地下水，正常年份全國缺水近400億立方米。農田受旱面積年均達3億畝左右。全國669座城市中有400余座供水不足，其中比較嚴重缺水的有110座。在32個百萬人口以上的特大城市中，有30個長期受缺水困擾。
　　隨著經濟社會發展，城鎮化步伐加快，全國用水量將持續增長。
　　我國用水總量從1949年的1000億立方米左右增加到1997年的5600億立方米左右，人均年用水量從187立方米增加到450立方米。1980年至2000年，城鎮生活用水年均增長7.2%，工業用水量年均增長5.2%。分析表明，在充分考慮節水的情況下，我國年需水量將達到7000―8000億立方米，接近水資源的可利用量。對一些缺水地區和缺水城市，供需矛盾將十分突出，如果不采取有力措施，有可能在未來出現嚴重的水危機。
　　二是水污染形勢十分嚴峻。我國對水污染的防治下了很大功夫。調整產業結構，推進清潔生產，組織開展了“三河三湖”、三峽庫區、環渤海等重點地區的水污染防治工作，加大投入興建城市污水處理廠，使城鎮污水處理率上升到42.3%。但是水污染形勢依然十分嚴峻。2003年，廢污水排放總量達680億噸，比1980年增加了2倍多，其中工業廢水占2/3，城鎮生活污水占1/3。全國七大江河水系的409個重點監測斷面中，劣五類水質占30%。對全國52個主要湖泊評價顯示，5個受到污染，26個嚴重污染。地下水水質惡化。全國25%的地下水體遭到污染，35%的地下水水源地不合格，平原區約有54%的地下水不符合生活用水水質標準。
　　江河湖海水污染的普遍性和嚴重性，不僅加劇了水資源的短缺，使許多地區資源型缺水與水質型缺水并存，制約經濟社會的持續發展，而且降低了飲用水的安全性，使人民的健康受到直接威脅，成為不亞于洪災、旱災甚至更為嚴重的災害。
　　隨著我國人口增加、經濟增長、城市化水平的提高，工業結構不合理及粗放型的發展模式，廢污水排放量仍將呈增長趨勢，加之水面源污染加重，水資源的保護成為十分突出的問題。
　　三是水生態環境安全面臨嚴重威脅。生態環境是關系人類生存發展的基本自然條件。我國在半個世紀的發展中，為了保護和改善生態環境，雖然作了很大努力，也取得了一定成效，但生態惡化的趨勢仍未得到遏制。水土流失仍很嚴重，荒漠化面積在擴大。由于以往經濟社會發展過程中沒能正確處理人與水的關系，生產、生活用水擠占生態用水，使與水相關的生態環境呈明顯惡化趨勢。全國包括黃河、遼河等大江大河在內的90條河流發生過斷流。與上世紀50年代初期相比，全國湖泊和濕地面積分別減少15%和26%。地下水超采嚴重，引發地面沉降、裂縫、海水入侵等生態環境問題。
　　生態環境建設和水資源保護利用是一種相互依存的關系，生態環境建設對水資源保護利用起到有利的作用，同時它也要消耗一定的水量。保證生態環境用水，是實現水資源可持續利用的重要基礎。
　　綜上所述，我國水資源人均占有量低、時空分布變化大、水土資源不相匹配、生態環境相對脆弱，是我國水資源緊張的客觀實際。建設節水型社會就是應對水資源緊張的形勢，解決經濟社會發展與水資源的矛盾而提出來的戰略措施。通過節水型社會的建設，大大提高用水效率，以水資源可持續利用支持經濟社會的可持續發展。節水型社會建設是全面建設小康社會的重要支撐工程。

三、關于節水型社會建設的幾個重要問題

　　建設節水型社會是一項龐大的社會系統工程。需要黨和政府重視，需要廣大民眾參與，需要大量資金投入，需要政策法規和科技支撐。當前，以下幾項工作更顯得重要。
　　1、優化產業布局，調整產業結構，轉變增長方式，全面提高用水效率和效益。
　　用水浪費嚴重，水的利用效率和效益不高，是我國目前用水的最大問題。全國平均每立方米水GDP產出僅為世界平均水平的1/5。全國農業灌溉用水有效利用系數為0.4-0.5，而發達國家為0.7-0.8。單方水糧食增產量不足1公斤，而發達國家已達到1.6~1.8公斤。一般工業用水重復利用率在60%左右，而發達國家已達到85%。許多城市輸配供水管網和水器具的漏失率高達20%以上。
　　以上問題產生的原因固然與人們的水憂患意識、節水意識不強有關，更主要的是產業結構、產業布局不合理，增長方式粗放，也說明了節水潛力很大。因此，節水要從優化產業布局和調整產業結構開始，著眼于經濟增長方式的轉變。
　　農業用水占我國用水總量的67.3%，農業節水應放在首位。從傳統的粗放罐溉農業和旱地雨養農業轉變為建設節水高效的現代灌溉農業和現代旱地農業。大力發展節水灌溉技術，推廣節水灌溉制度和管理制度，優化種植結構，選育抗旱高產優質品種，努力提高農業灌溉用水利用系數和用水生產率。
　　工業用水占總用水量的21.6%，突出的問題是效率低下。2003年每萬元GDP取水量比1980年下降了84.7%，其成效主要源于工業結構的提升和節水措施的實施。因此，工業企業要加快結構調整，加大技術改造的力度，大力發展循環經濟，盡快實現從末端治理向源頭控制的戰略轉變，推行清潔生產，實行水的循環使用，提高水的重復利用率。特別是缺水地區，嚴格限制高耗水產業發展，堅決淘汰浪費、污染環境的落后工藝、技術、設備和產品。
　　2、控制污染，加大治理力度，在保護的前提下開發利用。
　　水污染已經成為一大公害，直接威脅著飲用水的安全和人民的健康，影響到工農業生產和農作物安全，造成了巨大的經濟損失，在一定程度上加劇了我國水資源的供需矛盾。因此，節約用水和保護用水要結合起來進行，實行“節水優先，治污為本，多渠道開源”的城市水資源可持續利用的戰略。城市人口是決定城市用水量的關鍵因素，城鎮化水平的提高，必然加大城市用水和污水排放總量。在城市用水中強調節水的優先地位，不僅節約水資源，也減少污水的處理量和排放量，“節水、減污”是雙贏策略。要進一步加強工業污染的防治，實行嚴格的排污總量控制制度。加快城鎮污水處理設施和垃圾處理設施的建設，并同步建設污水處理的配套設施。加快污水處理和垃圾處理的產業化進程。最大限度地減少污水和垃圾對水環境的污染和破壞。大力發展生態農業，科學合理使用化肥、農藥，推廣生態養殖，鼓勵畜禽糞便綜合利用，減少農業、農村對水資源的面源污染。
　　在保護中開發、開發中保護。大力發展中水回用，海水利用，雨水采集，充分開發淺層地下水。倡導污水的資源化，特別是缺水地區和缺水城市，要大力推廣污水處理后回用。
　　3、建立水資源的統一管理體制和形成水市場的運行機制，實現水資源的優化配置。
　　市場機制作用是實現水資源最優化配置的基礎。明確界定水資源的所有權、占有權、使用權、處分權和收益權，推進產權制度創新，實現用水權的交易，是促進水資源優化配置的重要手段。誠然，水資源的經濟特征決定水市場的發育十分困難。水市場是一個準市場，明晰初始水權、規范水權轉讓行為、科學確定水權轉讓價格、合理確定水權轉讓年限等一系列問題都有待于不斷探索和實踐。但國外的經驗和我國的初步實踐都說明了，水權分配是一個漸進的過程，要在實踐中不斷完善。不要過分強調初始分配中就達到某種“完美”的方案。
　　生態補償機制是調動生態建設積極性的重要措施。流域上游為流 域的生態建設付出了代價，應該得到補償，當然污染了水體也應受到處罰。目前，生態補償還處于探索、實踐過程，但必須不斷推進。
　　在社會主義市場經濟體制下，價格是最重要的市場信號和資源配置手段。然而我國的水價改革則剛剛起步，水價的形成機制需要不斷完善。水價的制定應遵循價值規律，反映用水的全部價格，包括資源水價、工程水價和環境水價。只有水價全面反映用水全部成本，才能形成合理的需求，推進水資源的優化配置。
　　正如《世界水發展報告—人民的水，生命的水》所指出的：水危機本質上是管理危機。水管理具有很大的復雜性和不確定性。如前所述，水權的分配和流轉機制，水價形成機制，總量控制與定額管理下的用水機制，生態補償機制等等，這些是形成節水型社會運行的動力、控制與激勵的關鍵，是節水型社會的核心機制。
　　需要指出的是，水市場包括水商品市場和水權市場，以及生態補償，往往受不同地區、不同季節影響較大，只能在有限的領域內進行。需要在政府的宏觀調控下，通過民主協商和利益保障機制來實現。流域是水資源供給的完整載體，在構建水資源管理體制時，應充分考慮系統內各種相互依存、相互制約的關系，在時間上空間上全面考慮，統籌安排水的多種功能，協調好上下游、左右岸、干支流之間的關系。另外，由于我國水資源的時空分布相差很大，各流域、各區域對水資源的利用及保護從內容到措施都極不相同，對涉水決策只能因地而宜、因時而宜。如此分析，以流域為單元實行水資源的統一管理和以區域涉水事務一體化管理應該是較好的管理體制，以不斷試點推進為宜。
　　4、發揮政府的主導作用，發動廣大民眾參與，實現節水型社會建設的目標。在節水型社會建設的整個歷程中，各級政府都必須發揮主導作用，主要體現在以下方面：
　　(1) 編制和組織實施關于水資源節約、利用、保護的發展戰略、規劃、計劃，推進產業結構調整升級，進行對水資源的宏觀調控和微觀管理。
　　(2) 制定一系列利用水資源、保護水環境的財政、價格、信貸、稅收及科技政策，推動節水型社會的建設。
　　(3) 制定配套發展水利和保護水環境的法律、法規、行政規章及標準，并加強監督，查處犯法違規行為。
　　(4) 加大資金投入，進行必要的工程、設施建設以及科技研發。
　　(5) 推進適應節水型社會的體制、機制和管理制度的改革，不斷完善水市場經濟體制。
　　(6) 對水資源進行統一的管理和調度，組織、指導對江、河、湖、海的開發和治理，協調區域間的水事務。
　　(7) 進行廣泛的宣傳、教育、培訓和動員，不斷提高民眾的節水意識及節水能力。
　　(8) 進行國際間涉水事務的合作與交流。等等。
　　政府能否利用這些工作發揮主導作用，進行強有力的推動，是節水型社會能否順利推進的關鍵。
　　廣大企事業單位和民眾是節水型社會的主體。通過不斷增強水的憂患意識和節水意識，改變消費觀念，形成良好的節水習慣和道德風尚，不斷提高節水能力，增強參與節水型社會建設的自覺性和積極性，這是建設節水性社會的群眾基礎，也是提高節水生產力的重要環節。總之，解決我國水資源可持續利用的問題，建設節水型社會，是一項長期而緊迫的任務。當前，應充分發揮政府的主導作用，抓住結構調整、轉變增長方式、提高用水效率和加大污染治理、保護水資源兩項重點工作，以體制、機制創新為推動力，進行全社會的動員，落實科學發展觀，緊密結合各地區、各單位的實際，堅持全面規劃、統籌安排，綜合治理、有效保護，優化配置、高效利用，確保國家飲水安全、糧食安全和生態安全，以水資源的可持續利用支持我國經濟社會的可持續發展。

主要參考資料：

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