張曙光

公用事業市場化是一個世界潮流

　　在人類的歷史上，私人和社區參與基礎設施和公共服務的生產供給是很久遠的事情，教育最早是由私人(如私塾)和教會創辦的，醫療是由江湖郎中和社區醫生提供的，交通和水務也是由私人經營或社區自理的。據我的記憶，解放前和解放初，西安市的甜水井還是私人經營的。到了近代，隨著政府能力的增強和城市的發展，逐漸出現了專門提供基礎設施和公共服務的公用事業，只是到了戰后，基礎設施和公共服務才成為公共壟斷企業的專有領域，并形成了自然壟斷理論和政府管制理論。政府成為郵電通信、電力供應、公共交通、上下水務等產品和服務的主要提供者，在一些計劃經濟國家，如果說在競爭性部門，私人企業還留有一個小小的尾巴，那么，在公用事業領域，私人部門已被完全消滅和排擠出去。
　　然而，隨著科學技術的發展、社會分工的擴大和組織機構的變化，一方面削弱了自然壟斷的程度和范圍，另一方面創造了新的競爭領域，如路網的建造維護和運輸服務的提供、電網建設和電力輸送與電力的生產、通信網的建設運營與信息服務提供商的服務及其互聯互通可以分開進行，使這些以前具有自然壟斷性質的經濟活動，具有了競爭的性質和特點，為私人企業的進入提供了機會和條件。與此同時，在很多國家，由于基礎設施和公共服務由公共部門壟斷性供給的效果不好，服務差，成本高。為了充分利用這些機會和條件，有效地配置公共資源和能力，一些政府把基礎設施和公共服務的融資與它們的運營和提供、公用事業中的競爭性部門和壟斷性部門、以及社會保險計劃和社會援助計劃區分開來，讓私人企業參與一般性公共產品和服務的生產和供給。于是形成了公用事業民營化的潮流。如在電信業中，歐美以及亞洲國家的私人企業都參與了長途電話、蜂窩式電話以及互聯網增值服務的競爭，在電力行業，很多私人廠商也投資建廠，增加發電能力和電力供應。至于城市供氣、供水、公共交通等公用事業，也對私人部門打開了大門。
　　需要指出的是，經濟理論及其背后的社會哲學觀念的變化，既是社會經濟結構及其經營方式變化的反映，又為這種變化提供了解釋。一般來說，經濟理論及其哲學觀念可以分為國家干預主義和經濟自由主義。全部經濟理論及其政策實踐都是在這二者之間搖來擺去。公用事業的國有化和民營化，再好不過地說明了這種變化，并與之相表里。 　　

我國經濟轉軌中的公用事業市場化

　　中國的經濟改革已經進行了25年，如果用一句話來概括，就是市場化和民營化。改革開始時的放權讓利，并未觸及國有部門，而是在國有部門的旁邊生長出一個非國有部門。整個改革的進程，就是民營部門進入從前被國有部門壟斷的一個個領域，并不斷擴展的過程。因此，公用事業民營化既是市場化的一個重要方面，又是市場化深入的一種表現。
　　私人部門進入公用事業，有兩個非常重要的契機：
　　一是當改革開放打碎了束縛生產力的桎梏，各項生產經濟活動得到了迅速的發展，對通信、電力、供水、供氣、交通等公用事業提出了巨大的需求，而原有由公共部門壟斷經營的設施滿足不了迅速膨脹的市場需求，與此同時，政府一時又拿不出多少財力進行新的投資和建設，于是，外國資本和民間資本首先進入了公用事業的增量領域，從魯布革電站、三茂鐵路，到許多城市的燃氣發電、中巴公交和出租汽車。這時，隨著市場的擴大，公共部門經營的公用事業不僅沒有萎縮，反而還有所發展和擴大。
　　二是原有公用企業的設施隨著使用年限的增加，設備老化，管網失修，急待更新改造，特別是隨著改革的深入，私人部門進入公用事業的增加，市場競爭的加劇，國有企業的弊端日益暴露，成本高、效率低、虧損大、服務差，公用事業部門的情況更差，不僅無力改造和更新，反而成為地方政府和地方財政的巨大包袱。為了發展地方經濟，減輕財政負擔，改善城市功能，于是，開始了公用事業存量部分的改革，從承包和租賃經營發展到完全民營化。民營化的領域和范圍也不斷擴大，從公共交通、郵件快寄、供電供水，到機場碼頭、客貨運輸、信息通信等。民營化的方式也多種多樣，從參股經營到全部受讓，以及BOT等。其實，存量和流量是密切相關和相互轉換的，民營化的這兩個方面和兩種契機既可以有先有后，單獨發生和單獨作用，也可以同時發生和共同作用，往往是你中有我，我中有你，相互推動的。
　　就在公用事業民營化過程不斷推進的同時，在一些政府嚴格管制的領域，出現了公用事業的政府競爭。這種競爭既有政府部門之間的橫向競爭，如，聯通公司的成立及其與中國電信的競爭，以及中國電信的進一步分拆，也有地方政府與中央政府部門的縱向競爭，小靈通發展的背后就是這樣的故事。
　　在中國，公用事業民營化雖然有了一些進展，但僅僅是個開始。我沒有這方面的資料，也不知道何人能夠提供這方面的數據。但根據我的觀察和估計，無論是企業數量，還是營業額，民營化的部分占不到全部公用事業10％。公用事業民營化在中國方興未艾。
　　在傳統理論和傳統觀念中，公用事業往往投資大，周期長，是個賠錢的買賣，私人無力從事，也不愿經營，只能由政府去辦，由公共企業經營。然而，民營化的現實卻與這種理論和觀念相左，公用事業民營化蘊含著無限商機。
　　一般而論，政府經營一不為利，二不能與民爭利，與此相反，私人經營則必須盈利。人常說，“無利不起早”。不盈利，私人投資者一般是不會進入的。在現在的技術條件下，有兩個行業的發展前景是誘人的，盈利是豐厚的。一個是高風險和高盈利的行業，如一些高新技術產業，微軟的成長、思科的發跡都是如此，短短幾年即成為該行業的老大，毛利率甚至超過了50％，再加上兼并重組，企業規模成幾何級數成長，國內的華為、中興等也正在步其后塵。另一個就是公用事業，雖然利潤率不高，一般為平均利潤，但市場廣闊，盈利穩定，現金流充裕，具有收益風險低（收益方差小）的特點。中國股市問題不小，漲落難料，其他個股和板塊暴漲和暴跌相間，而公用事業板塊則相對平穩，漲跌幅度相對較小，就是一個很好的證明。2002年深滬兩市以供水、供熱、供氣、供電污水處理和環境保護等為主營業務公用事業上市公司有51家，平均每股收益0.25元、每股凈資產3.24元、凈資產收益率8.10％、每股資本公積金1.62元、每股經營性現金流量0.52元，主要經營指標大大高于深滬兩市所有上市公司的平均水平。不僅如此，隨著收入水平的提高，城市化的推進，對公用事業的需求還會擴大，其規模還會不斷擴張，其水平也會進一步提高。由此可見，公用事業是私人部門可以大力開拓的一塊疆土和充分施展拳腳的一個領域。
　　也許有人會說，既然如此，為什么政府和公營部門要退出呢，為什么要實行民營化呢？其實，道理很簡單。政府體制和公營體制不能適應它的發展和經營，既限制了企業和職工盈利的積極性，同時又沒有承擔經營后果的相應約束，盈利了個人并不能多得，虧損了反正有政府補貼。這里舉一個例子，四川邛崍縣原自來水廠設備陳舊，工藝落后，管理混亂，跑冒滴漏，生產的自來水滿足不了縣城居民生產和生活的需求，而政府的補貼卻不斷增加，在實在背不動的情況下，不得不民營化。瑞云集團進入以后，從歐洲引進全套先進的技術設備進行了徹底改造，實行了全過程計算機控制和清潔化生產，用戶插卡即可取水，職工人數從原來的近百人減少到十二個人，特別是改白天生產為晚間作業，晚上取水制水，白天供水，僅峰谷電價一項就使成本下降一半左右。在目前按平均水平(成都地區的水價)定價的情況下，盈利頗豐。
　　公用事業不僅盈利穩定，而且市場廣闊，目前絕大多數都是政府體制和公營方式，同時又處于不死不活、半死不活的經營狀態。隨著改革的深入，國有經濟戰略性重組和退出的實施，公用事業民營化已經是大勢所趨。

政府如何推進公用事業市場化并對其進行管理

　　前已指出，隨著技術的進步、分工的發展和組織的變化，市場競爭機制進入公用事業領域，自然壟斷的程度和范圍已經大大削弱和縮小，但并沒有完全消失。公用事業即使實現了民營化，但終究與競爭性部門不完全相同，如果說后者是一個完全競爭的市場，前者就是一個不完全競爭的市場，因而政府對民營公用事業的管理不僅是需要的，而且與對競爭性部門的管理不完全相同。于是，我們面臨問題的關鍵在于，在新的形勢下，政府如何推進公用事業民營化以及如何對其進行管理？
　　政府的管理不是人治，而是法治，因而制定和實施有效的法規，不僅可以對市場運行的過程和結果施加影響，以利于達到公眾的目的，而且可以促進競爭和發展創新以及防止壟斷權力的濫用，進而使市場的運行更有效率。然而，法規的制定既要考慮技術和組織的變化，又要考慮政府機構的能力。
　　根據世界銀行的報告（1997），世界各國對民營公用事業的管理有兩種類型。一種是機構能力強的國家，對公用事業的管理一般采取限價的方法，這種方法既可明確獨立法規制定者的職責范圍，又可明確機構在制約武斷行為中的作用，一方面有利于激勵公用事業有效運營并鼓勵創新，另一方面又把大量處理權限交給了法規制定者。例如，美國采取的是限價方法，由管理機構根據年通貨膨脹率減去調整系數為公用事業規定了一個總的價格上限。英國精心設計了一套制約和平衡機制，凡公用事業單位反對的決定都要由壟斷和兼并委員會以及工商國務秘書予以澄清。而機構能力弱的國家通常采取對公用事業私人投資者的管理承諾機制，如，在上世紀50年代，牙買加最大電信業的運營是依據一個具有法律約束力、條款具體明了、許可期限達40年的合同規定。而作為其保障的是一種治外法權，即英國的樞密院是牙買加司法系統的終審法院。為了解決承諾擔保問題，有的政府同意與私人投資者簽訂法律上硬性規定的“或取或付”協議，或者利用第三方（如世界銀行）擔保，以免私人投資者和貸款人遭受非商業風險，包括政府沒有和國有化。根據各國的經驗教訓，世行的報告告誡人們，不要在機構薄弱的地方輕率地建立機構能力密集型的法規體系，最好是把用正規規則調控市場看作是其他措施的補充，或者是一種最終的手段。
　　中國正處在經濟體制轉型之中，一方面，政府的行政控制能力較強，另一方面，政府的法治化能力又很弱，從政治方面來講，國家還沒有真正確立起堅持它所制定的法規條例的政治意愿，從機構方面來看，國家還沒有具備獨立的公正的司法體系，使判決得以實施。因此，在目前的情況下，企圖完全依靠正規的法規管理是不現實的，甚至是無效率的，而利用各種管理承諾機制也許是利大于弊。與此同時，體制轉型中的不確定性，政府官員的任職期限和短期行為，參與公用事業民營化的私人投資者和貸款人最大的擔心是，政府更迭，官員食言。這也是公用事業民營化的最大障礙。
　　從目前的情況來看，既然我國公用事業民營化還不可能依靠正規規則進行管理和運營，還要利用各種管理承諾機制，那么，如何使這種管理承諾機制有效地運行，就是需要認真研究和討論的重要問題。從已有的經驗來看，有以下幾點值得注意。
　　1）私人投資者和貸款人參與并取得公用事業產權，實施公用事業私人經營，最好能夠通過一個公開的競爭過程。即，先由政府發布一個公用事業民營化的公告，提出參與條件，做出相關承諾，然后由幾家私人企業來投標競標，最后由專家學者、社會知名人士、政府官員、企業界人士組成的評審委員會開標發標，由公正機構做出公正。
　　2）政府與私人投資者簽訂具有法律效力的公用事業民營化合同，合同應對雙方的權利和義務做出具體的可操作的明確規定，對違約風險、賠償責任和處罰辦法等也要有仔細的規定，特別要寫明合同不受政府換屆，官員調任的影響，繼任者有責任保證合同完整執行。雖然這是紙面上的東西，但卻是一種約束和保障。
　　3）在中國目前的行政系統和官僚體系中，如果下級政府的公用事業民營化行為能夠得到上級政府和官員的肯定和贊賞，那將是一件有利的好事情。因此，管理承諾機制如果能夠取得上級政府和財政作為第三方擔保，就會保證民營化的順利實施。
　　4）政府對公用事業民營化的管理，除了一般的法規管理以外，通常有數量管制和租價管制。比如，出租汽車的數量過多，就會形成擁護和造成污染，其他方面也有類似的問題，但具體情況有所不同。管理的辦法通常是拍賣特許經營權，其關鍵在于公開、透明和無歧視。租價管制通常采取的是限價辦法，就目前情況來看，采取平均價作為最高限價，民營企業完全能夠盈利，因為公營部門的成本相對較高；如果能夠用通貨膨脹率來調整最高限價，也許會更加靈活和有效。

公用事業市場化的融資問題

　　公用事業的融資問題是公用事業發展中的一個重大問題，也是一個討論不多的問題。至于公用事業民營化的融資問題，迄今為止，尚未正式提上議事日程。
　　在傳統計劃經濟條件下，由于公用事業的政府所有和政府經營，公用事業的資金來源全部來自財政，隨著改革開放的進行，財政投資的比重不斷下降，目前已經下降到60％左右，市場融資的地位和作用日益突顯出來。一般來說，企業市場融資的方式主要有股權融資和債權融資兩種，隨著財政投資的下降，公用事業的股權融資和債權融資都有所發展。上市公司已經達到數十家，這既是股權融資，也是公用事業民營化的一種方式。這些上市公司很多都進行了配股和增發，再加上一些地方政府向外商轉讓了一些具有特許經營權的收費型項目的部分股權，股權融資和民營化已經成為公用事業的重要融資方式。然而，公用事業上市公司股權融資的效果不好，大部分融得的資金不是投向主營業務，而是投向了非公用事業。據調查，33家公用事業上市公司中，配股一次的18家，配股次數22次，其中，16家投資不相關行業，如參股證券公司。實際上起到了鼓勵公用事業上市公司粗放投資和粗放經營的作用。與此同時，債權融資也開始啟動，特別是前不久上海久事公司發行的40億元“2003年上海軌道交通建設債券”，實際上是以公司債券為名發行的“準市政債券”。因為，該公司的實際出資人是上海市政府，其78.5億元注冊資本來源于市財政撥款，而對軌道交通建設項目，市政府將給予資本金撥款、稅收減免、財政貼息、沿線土地綜合開發和軌道交通票價調整等一系列優惠政策。實際上是政府為其融資進行擔保。不過，在目前情況下，這一做法不僅突破了現行預算法地方政府不能發債的限制，而且是公用事業融資方式的一個前進。
　　雖然一些國有獨資和國有控股的公用企業取得了股權融資和債權融資的權利，而民營化的公用事業公司至今尚未得到這樣的機會。其實，鑒于公用事業地點相對固定，特別是盈利穩定、風險低、現金流比較充裕等特點，給民營公用事業以發債籌資的權利和機會，不僅有利于推進公用事業民營化的發展，而且有利于公司債券和債券市場的發展以及債信和債信文化的建立。因為，除了政府可以提供一定的優惠和擔保以外，民營公用企業可以用其現有的資產進行擔保。以此為突破口，來打破現行只允許國有企業和國有控股企業發債的體制限制，也許是一個比較好的選擇。