張俊杰，陳吉寧，王希希，傅濤
（清華大學 環境科學與工程系，北京 100084）

　　摘 要：在水資源短缺和水環境污染嚴重的情況下，污水再生利用已經成為解決城市水危機的重要對策之一。本文從污水再生利用產業政策制定者的角度出發，研究激勵政策和約束政策的制定，提出污水再生利用產業政策建議。激勵政策包括水資源規劃、需求政策、供給導向政策和投資激勵政策；約束政策則包括質量監管、價格管制、財務管制、市場進入壁壘管制和壟斷管制。

1 概論

　　污水再生利用產業在我國尚處于發展之初，它在未來是否能夠發展到一定的市場規模，成為緩減水資源短缺和水污染嚴重的重要手段，將不僅取決于其自身的經濟技術可行性，而且還與政府的產業政策密切相關。對污水再生利用產業的經濟分析表明，在缺乏外部政策有效支持的情況下，污水再生利用產業的發展將會面臨著很大的障礙和風險。因此，政府的產業政策對于推動并規范污水再生利用產業的發展具有重要的意義。
　　污水再生利用產業政策的目標主要有：第一，發展污水再生利用產業，擴大再生水的需求，提高污水再生利用在解決水資源短缺的諸多解決方案中的重要性；第二，規范污水再生利用產業，保障再生水安全性和經濟效率目標的實現；第三，激勵污水再生利用企業提高運營效率、降低成本；第四，優化政府職能，為污水再生利用產業的發展提供良好的體制環境。
　　根據污水再生利用產業政策內容的不同，可將其分為產業發展政策和產業監管政策兩種。產業發展政策主要是考慮到我國的污水再生利用產業尚處于幼稚產業的階段，需要通過一定的扶持性政策措施激勵產業的發展。產業發展政策包括污水再生利用的規劃政策、需求政策、收費政策、投資激勵政策、稅收和補貼政策、以及宏觀經濟政策，其中前三項政策構成了發展政策的核心內容。制定產業監管政策主要是考慮到污水再生利用作為非傳統的水資源供給方式，有可能面臨著健康風險和經濟風險的雙重考驗，因此需要加強政府的監管職能。一般情況下，政府對污水再生利用產業的監管包括四個方面：質量監管、水價監管、市場進入壁壘管制以及投資和財務監管。

2 污水再生利用產業的發展政策

2.1 水資源及污水再生利用規劃政策
　　從某種意義上來說，再生水的需求是由政策創造的，因此政府的污水再生利用規劃在很大程度上決定了再生水市場的大小。傳統的水資源規劃模式通常只重視供給規劃而非將供給與需求規劃相合結合，解決水資源問題的手段單一，往往忽視資源的多樣性。只有當地方政府不能夠再承擔遠距離調水工程的巨大成本或者無水可引之時，污水再生利用和其它水資源短缺解決方案才有可能發展成為較大規模的替代性供水方式。在這種模式下，污水再生利用的發展面臨著嚴重的障礙。推行水資源綜合規劃模式（Integrated Water Planning, IWP）可能是解決該問題的一種有效手段。IWP 的概念很廣，它包括了需求管理中的最小成本分析、供給管理中的多樣化選擇、開放和參與性的決策過程、對風險和不確定性的清晰考慮、以及對水資源多重管理部門之間競爭性政策目標的認識。
　　在IWP的框架下，水資源戰略的制定必須在對污水再生利用和其它替代性方案進行綜合評價的基礎上制定。通常情況下，污水再生利用的可行性和必要性在水資源富裕的地區相對較差，因為自來水廠的取水成本較低，再生水的供給并不具有競爭力。而在水資源短缺的地區，尤其是需要通過遠距離調水才能滿足水資源需求的地區，污水再生利用很可能是有競爭力的替代性解決方案。因此污水再生利用的產業政策應當充分反映區域特征，表1所示為產業政策適用對象分區，該分區是通過不同城市的水資源狀況與經濟發展水平而確定的。

表1 污水再生利用產業政策適用對象分區

分區類型

特征描述

城市

優先強制發展型

急需再生水，而且自身有經濟能力

北京、天津、石家莊

國家扶持發展型

急需再生水，但不具備足夠的經濟能力

西寧、合肥、貴陽

自行穩步發展型

潛在需要再生水，而且有經濟能力

西安、銀川、成都

等待時機型

潛在需要再生水，但不具備經濟能力

重慶

不需回用型

較長期不需要再生水

上海、南京、杭州、廣州

2.2 再生水的需求政策

　　再生水的需求政策包括強制使用政策和經濟激勵政策兩種。
　　在急需污水再生利用且自身有經濟能力的地區（優先強制發展型區域），應當推行再生水的強制使用措施。再生水的強制使用措施可通過兩種方法實施：一是推行水資源的“優質優用，劣質劣用”的方針，即在水資源緊張的地區，可以使用劣質水的場合不能使用自來水、地下水或其它優質水源。因此城市自來水只保證城市基本生活用水和必要的工業用水，除此以外的沖廁、園林澆灌、道路清潔、車輛沖洗、基建施工、噴水池和空調冷卻設備補水等必須采用再生水。二是規定某類用水部門在其水資源消費量中必須要有一定比例的再生水，這種方法可能會帶來水量不足的問題，并造成污水再生利用設施不能正常運轉。因此，采用水量指標（如優質雜排水量）來判定是否應該建設污水再生利用設施可能更為合理。另外，我國部分城市中現有的再生水強制使用政策往往要求建設獨立的污水再生利用設施，這一方面造成了水量平衡的困難，另一方面也因為規模過小而使得成本很高。所以對于需要強制使用再生水的部門可以只規定使用量，由使用者自行決定是興建污水再生利用設施還是購買其它設施提供的再生水。
　　再生水的強制使用措施通常只適用于優先強制發展型區域，而對于其它區域應當采取經濟激勵方式刺激再生水的需求。價格是刺激再生水需求的有效措施。目前北京市再生水實際上是采用了低定價的方式，并且對再生水不再征收污水處理費。但是采用低定價的方式很可能會造成污水再生利用企業的收支不平衡。由于再生水和傳統水資源是替代產品，兩者之間的比價是對用戶產生經濟激勵的主要原因，因此可以通過提高傳統水資源價格的方式使再生水具有競爭力。在調整再生水和傳統供水比價的方法中，具有可操作性并且符合效率原則的方法有兩種：第一種方法是提高水資源費，征收的水資源費用于水源地的開發和保護；第二種方法是在傳統供水價格和污水處理費中加征污水再生利用附加費，這部分費用可用于彌補污水再生利用設施的投資和運營支出。
2.3 再生水的供給導向政策
　　再生水的供給導向政策即制定相關政策引導污水再生利用產業的供給方式。
　　再生水的供給方式的選擇首先是直接回用和間接回用兩種方式的選擇。對于干旱半干旱地區的城市，如果附近沒有大江大河可以利用，再生水只能采用直接回用的方式加以利用。直接回用再生水需在城市中修建再生水管道系統，即分質供水系統（dual distribution system）。對于靠近有大江大河的城市，則應當優先選擇再生水的間接回用，這樣可以避免在城市中修建兩套供水管道系統。間接回用也可以在河流上下游的城市之間開展。下游城市為了得到更好的水質，可以與上游城市協商將污水處理到更高的水質水平，同時下游城市對這種額外的處理行為進行全部或部分補貼。在本質上，這是上下游城市將污水排放和處理的外部性進行了內部化，有利于促進經濟效率和環境的完整性，但是這種方式的實施是以水權的清晰界定為基礎的。
　　再生水供給方式的選擇還包括分散型或集中型污水再生利用系統的選擇。我們認為，污水再生利用應當采取集中和分散相結合的原則：優先依靠大型污水處理廠的再生水源，在城市統一布局建立再生水的銷售體系；在城市給排水管網建設中，應當預留再生水管網的位置；符合再生水強制使用規定的區域應當優先采用區域性大型污水處理廠處理，遠離污水處理廠或城市污水處理管網尚未覆蓋的區域，可以配套建設獨立的污水再生利用設施。集中與分散相結合的原則有助于污水再生利用系統的多樣性和再生水供給的可靠性。
2.4 污水再生利用產業的投資激勵政策
　　污水再生利用產業的外部經濟性可能會導致再生水的市場規模低于社會最優水平，因此政府需要采取一定的投資激勵政策促進污水再生利用產業的發展。污水再生利用產業的投資激勵政策，一方面可以通過財政補貼、稅收優惠和貼息貸款等手段加以實現，另一方面也可以通過為污水再生利用產業創造良好的體制環境來實現。具體而言這些措施包括如下方面：
　　第一，建立再生水的交易制度或城市用水指標的交易制度。對于分散型污水再生利用設施而言，如果允許它們有償轉讓再生水，則將有助于提高污水再生利用設施的利用率。進一步地，可在城市中建立用水指標的交易制度，即對用水指標進行總量控制并使其具有可交易性。用水部門可以在購買用水指標、節水和使用再生水之間做出自由選擇，并且自行決定是否建設污水再生利用設施或購買再生水，從而有效地降低成本，有利于促進城市節水和污水再生利用。
　　第二，促進污水再生利用產業的政府投入。首先，污水再生利用設施是城市基礎設施的組成部分，對社會、經濟和環境的協調發展具有重要的作用，且具有公益性質，因此政府財政投入應當成為重要的投資來源。其次，在該產業發展之初，政府投入可以起到啟動再水生市場的目的；政府投資興建的示范項目，不但可以提高公眾的可接受性，可以為后續的投資者提供參照和運營管理的經驗，從而有效促進該產業的發展。政府投入的主要來源可以有：安排國債資金的投資、財政部門的資金、環保資金和城市基礎設施費中資金。
　　第三，實行污水再生利用產業的扶持政策。在用地政策上，給予企業土地征（使）用的相關收費優惠；在稅收政策上，可以免征污水再生利用企業的增值稅，一定程度地減免營業稅；在貸款政策上，政府可以對符合標準的企業實行貼息；在水價政策上，對再生水價實行全成本定價，并在自來水價和污水處理費中加征回用補貼費，用以承擔污水再生利用企業的發展。
　　第四，解決污水再生利用產業投資的回報率問題。吸引多元化投資的前提是污水再生利用產業的投資能夠獲得市場的平均收益水平。管制者可以通過設定收益率管制政策中最高回報水平提高吸引力：（1）參照社會的平均收益水平，按略高于同期銀行長期貸款或長期國債利率的標準設定投資回報率；（2）按照未受管制部門的平均回報水平設定凈資產收益率。
　　第五，降低污水再生利用企業的經營風險。風險和不確定性是影響污水再生利用項目投資的主要因素。因此政府可以從以下幾個方面降低企業的風險：首先，扶持污水再生利用企業的優惠政策應當具有長期性和穩定性，由于政策變動因素造成污水再生利用企業經營狀況發生變化時應當給予一定的補償。其次，再生水的價格應當根據實際情況的變化，在一定周期內進行調整，充分保證再生水水價的穩定性和合理性。最后，政府不應當保證企業的回報水平，但政府的承諾應當具有可信性。

3 污水再生利用產業的監管政策

3.1 再生水的質量監管政策
　　為了保證再生水的安全性和服務質量，需要對污水再生利用產業進行質量管制。質量管制可以分為管制政策的制定、實施和評估三個階段（如圖2 所示）。在質量監管過程中，信息公開和公眾參與制度非常重要。企業應當定期公布質量信息以接受公眾監督。

　　第一階段的首要任務是建立完備的法律框架體系：明確污水再生利用企業保證再生水安全性和服務可靠性的法律責任；明確規定污水再生利用企業必須承擔基本的水質監控責任及確保必要的投資；制定罰則保證標準的貫徹執行；規定管制部門的職能；規定消費者的權益。
　　第二階段為質量管制的實施過程。在政府進行質量管制的過程中，需要通過一個獨立的檢測系統隨時監測污水再生利用產業的產品和服務質量。管制部門可授權資質合格的第三方對再生水水質進行監測，授權消費者權益部門接受再生水的用戶投訴，并授權其它機構對企業的質量進行綜合評估。而政府部門根據評估結果對污水再生利用企業實施相應的獎勵或懲罰措施。
　　第三階段是管制政策的評估，由污水再生利用產業的各參與者對現有政策的可行性、有效性和執行成本進行評估，并將評估的結果反饋到決策者以進行新一輪的政策修訂。
　　我國再生水的質量監管體系尚在建立之初，因此目前的首要任務：一是制定關于質量監管的國家標準規范，二是設立執行監管職能的政府機構。建設部于2003年修訂并頒布了《再生水回用分類標準》、《城市雜用水水質標準》和《再生水作為景觀環境用水的水質標準》共三項標準，它們與已經頒布實施的《污水回用設計規范》和《建筑中水設計規范》一起構成了我國污水再生利用質量管制的技術標準基礎。1999 年頒布的《城市供水水質管理規定》是我國供水水質監管的主要依據，但它沒有考慮到污水再生利用的質量監管需求。所以我國目前還沒有一部法規對再生水的水質監測做出系統的要求和體制上的安排。法律的缺位使我國的再生水質量監管面臨著嚴重的問題。
　　實際上再生水作為城市的替代性水源，其質量監管完全可以納入到目前的供水質量控制體系中來。目前我國城市供水水質管理實行企業自檢、行業監測和行政監督相結合的制度，建設部門是供水質量監管的主管部門，城市供水水質監測體系由國家和地方兩級城市供水水質監測網絡組成：國家網由國家城市供水水質監測管理中心和直轄市、省會城市及計劃單列市經過國家技術監督部門認證的城市供水水質監測站組成；地方網由設在直轄市、省會城市、計劃單列市的國家站和經過省級以上技術監督部門認證的城市供水水質監測站組成。在現有監測網絡的基礎上，目前建設部正在著手建立“中國城市供水水質督查體系”，以強水供水水質監測和監督。我國現有的供水水質監管體系完全可以承擔再生水的水質監測職能，并且這種做法能夠充分利用現的體制資源、網絡資源和技術資源。
3.2 污水再生利用產業的經濟監管政策
　　由于污水再生利用產業兼有自然壟斷性和公益性的特征，政府將會對其進行經濟監管，管制的內容包括：價格管制、投資及財務監管、市場進入壁壘管制和壟斷管制。
　　價格管制是經濟監管政策的核心。污水再生利用屬于城市供水服務領域，政府部門通常對這類企業的定價進行嚴格的規范和管理。目前我國對城市供水價格主要采取的是凈資產收益率管制政策，這為污水再生利用產業提供了參照。但是供水領域的收益率管政策是激勵不相容的，它不利于刺激企業提高經營效率、降低生產成本。若污水再生利用產業仍舊采用傳統的價格管制政策將不利于該產業提高效率。為了管制再生水的價格同時又能夠激勵企業提高效率，采用激勵性管制（incentive regulation）是一種可行的解決手段。激勵性管制又稱為績效管制（performance-based regulation），這種政策將非直接競爭引入具有自然壟斷特征的產業中，一方面激勵企業提高效率，另一方面也能夠保證企業的收益維持在一個較為合理的水平之上。在激勵性管制政策中，一個污水再生利用企業所能征收的再生水價格不僅僅取決于其自身的供水成本，它還取決于其它企業的成本狀況（或者是預先所設定的基準成本）。這種用作參照的企業績效水平稱為基準線（benchmark），它是用以衡量企業效率的參考標準。在績效型管制中，污水再生利用企業的生產成本如果高于基準線水平，那么它的部分成本將不能夠通過提高再生水的價格進行彌補，而只能自行承擔；相反，效率高于基準線的企業將會獲得更多的利潤。這種激勵性管制政策通過企業之間的競爭與相互比較（或者是與基準情景進行比較），能夠有效地促使企業提高效率。激勵性管制將涉及企業效率的比較（在水質相同情況下，通常為成本的比較），并且根據相對效率進行定價。從目前激勵性管制政策的實踐來看，主要有如下種類：收益率浮動折算法（sliding scale），標尺管制（yardstick regulation），部分成本調整（partial cost adjustment），合同菜單（menu of contracts），目標型激勵性管制（targeted incentive regulation）以及混合型管制方案（hybrid scheme）。對于污水再生利用產業而言，前三種方法具有很好的適用性和很強的可操作性。
　　1）收益率浮動折算法，又稱收益率幅度管制，即污水再生利用企業所允許得到的投資回報率被限定在一定的范圍之內。
　　2）標尺管制，即將被管制企業的績效水平將與同它情況類似的一組企業進行比較。
　　3）部分成本調整法，即將再生水的價格同企業在一段時期內的成本變化相聯系。當企業的成本增加時，周期性調整后的再生水價格的增長幅度將會小于成本的增加幅度；當企業的成本降低時，再生水價格調整幅度也小于成本的下降，從而使企業能夠獲得更多的利潤。在這種情況下，污水再生利用企業具有了成本節約的動機。
　　激勵性管制政策的核心是將污水再生利用企業的績效水平與基準績效相比較，并且給予效率高的企業更多的回報。因此核心的問題是如何確定基準線。通常情況下，參照的基準績效水平可以分為兩類：最佳績效水平和平均績效水平。不同的參照對象對應不同的基準線，分別為前沿基準線方法（frontier benchmarking methods）和平均基準線方法（mean and average benchmarking methods）。從管制者的角度分析，這兩種基準線方法的區別在于：前沿基準線方法著眼于企業之間的效率差異，并在管制改革之初用以縮小這些差別；平均基準線方法則更側重于模擬情況相近的企業之間的競爭，或者當數據信息不足以支持前沿方法時往往也采用平均方法進行替代。
　　投資及財務監管是指政府對污水再生利用企業的設備更新、投資擴張及多元化投資經營行為進行管制。監管內容包括：（1）企業必須擁有足夠的財力和管理資源來生產再生水并提供服務；（2）企業必須保證每年進行必要的設備維護、檢修和更新投資，以保證合同期滿后，污水再生利用設施仍能高效、穩定地運轉；（4）企業進行多元化投資經營行為后，必須向管制部門重新證明有足夠的財力和管理資源經營核心業務。
　　市場進入壁壘管制政策是指設置或拆除進入污水再生利用產業的障礙。需要政府發揮作用的是拆除由行政性命令而造成的行業壁壘、地區分割等妨礙市場公平競爭的準入政策。
　　引入競爭機制可以激勵污水再生利用產業提高效率、降低成本和改善質量，而引入競爭機制的基礎就是政府要對污水再生利用產業實行反壟斷政策。盡管該產業具有自然壟斷性，但只要保持市場進出的完全自由，潛在的競爭壓力就會迫使市場上現有的企業采取競爭行為。所以可競爭性市場理論認為只要政府放松進入管制，新企業進入市場的競爭威脅自然會迫使產業內原有壟斷企業提高效率。應當允許私人和國際資本進入這有利于引入競爭，擴大投資來源，推動現有的企業提高生產效率和降低生產成本。

參考文獻

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