張國斌

　　隨著國家計(jì)委、建設(shè)部、國家環(huán)保總局關(guān)于城市污水產(chǎn)業(yè)化政策的推出，污水產(chǎn)業(yè)化呈現(xiàn)出生機(jī)勃勃的態(tài)勢。十五期間，國家在環(huán)境治理方面有較大的投入，但是，由于資金的局限，城市污水尚未得到徹底的治理，因此存在著對多元化投資的需求。我國對水污染防治的技術(shù)研究較早，技術(shù)也相對成熟，但由于污水處理設(shè)施長期以來一直獨(dú)家經(jīng)營，缺乏市場競爭，因此資金和管理是阻礙城市污水治理發(fā)展的主要原因。

　　內(nèi)資和外資
　　目前由于各地區(qū)的引資需求，地方政府普遍看中外資，國家對外商投資企業(yè)也有相應(yīng)的政策優(yōu)惠，對于內(nèi)資普遍重視程度不夠，與外資相比也缺乏相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策，而外資由于匯率風(fēng)險(xiǎn)等因素對投資回報(bào)的要求比較高，項(xiàng)目建設(shè)費(fèi)用由于附加使用國外設(shè)備的條件一般也高于內(nèi)資。
　　由于近20年的建設(shè)，污水處理技術(shù)相對成熟，管理存在的問題主要是體制和機(jī)制的問題，水務(wù)企業(yè)考慮到自身的發(fā)展（和外資合作可享受稅收優(yōu)惠），是與外資合作的主要原因。因此，國家在污水處理企業(yè)的稅收優(yōu)惠上應(yīng)一視同仁，對外資和內(nèi)資要給予同等國民待遇。
　　BOT/TOT/經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓
　　目前對BOT和經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓提法較多，因?yàn)槲鬯?xiàng)目開展的比較多，各級建設(shè)機(jī)構(gòu)對其操作模式還沒有統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，國家也沒有出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)程、規(guī)范。筆者認(rèn)為BOT在操作過程中主要存在的問題是盲目追求最低價(jià)中標(biāo)，沒有對噸水處理費(fèi)用作出較為準(zhǔn)確的估計(jì)（即無標(biāo)底招標(biāo)），因而對一個(gè)項(xiàng)目的報(bào)價(jià)產(chǎn)生的差距極大。如果對污水處理成本沒有一個(gè)合理的估計(jì)，對項(xiàng)目雙方都是不利的：價(jià)格定得高政府受損失；價(jià)格太低，項(xiàng)目公司為了追求合理的利潤有可能生產(chǎn)出不合格的產(chǎn)品，最終雙方都是受害者。
　　對經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的概念，容易和租賃經(jīng)營混為一談。租賃經(jīng)營的時(shí)間可長可短，租賃經(jīng)營和運(yùn)營托管很相似，主要目的是項(xiàng)目建成后缺乏相應(yīng)的運(yùn)營隊(duì)伍而采取的輸入管理的一種方式。而經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓一般在20年，項(xiàng)目業(yè)主的主要目的是變現(xiàn)以用于其他項(xiàng)目的建設(shè)，一般要求將項(xiàng)目投入的資金回收，因此經(jīng)營權(quán)和產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓密不可分，否則象固定資產(chǎn)折舊、維檢、公益金提取等財(cái)務(wù)問題將無法實(shí)現(xiàn)，沒有產(chǎn)權(quán)的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓只能叫做租賃經(jīng)營。
　　信息披露
　　由于污水處理設(shè)施的審批權(quán)比較分散，和其他基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目審批不一樣，因此項(xiàng)目信息的不對稱性較大。由于項(xiàng)目投資額較大，一般的國內(nèi)工程型公司依靠自身的力量難以解決，因此不利于項(xiàng)目業(yè)主選擇理想的合作伙伴。2002年11月底福建省建設(shè)廳推出的城市污水、垃圾項(xiàng)目推介會(huì)，為項(xiàng)目業(yè)主和投資方搭建了很好的交流平臺(tái)，建議建設(shè)部組織各省建設(shè)廳牽頭舉辦全國污水項(xiàng)目推介會(huì)，政府搭臺(tái)，企業(yè)唱戲，為污水產(chǎn)業(yè)化的迅速發(fā)展搭建信息交流平臺(tái)。
　　立法保障
　　污水就其本身并不具備商品的屬性，不象電力、交通等設(shè)施本身有市場基礎(chǔ)，政府通過BOT、TOT等融資模式成為處理后污水最終的和固定的買家，解決了政府的資金壓力。由于我國《擔(dān)保法》中明確指出“政府不能為企業(yè)擔(dān)保”，由于特許經(jīng)營權(quán)只規(guī)定了政府的購買義務(wù)，政府為合作伙伴提供的政策一般為軟性的扶持，沒有硬性的法規(guī)作為支撐，因此一旦政府換屆或政府財(cái)政有壓力時(shí)，項(xiàng)目存在失敗的可能；在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)項(xiàng)目可能無人問津，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)投資人蜂擁而至。因此，目前在采用BOT、TOT等方式融資時(shí)國家的配套法律應(yīng)及時(shí)跟上。
　　財(cái)務(wù)問題
　　BOT和TOT項(xiàng)目的執(zhí)行時(shí)間比較長，一般都在20年以上。這么長的時(shí)間里，物價(jià)水平一般會(huì)有所上漲，污水行業(yè)本身處于微利經(jīng)營狀態(tài)，對價(jià)格的敏感性很強(qiáng)，項(xiàng)目公司已經(jīng)承受了政策風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，因此在特許權(quán)協(xié)議中應(yīng)明確價(jià)格調(diào)整公式，對價(jià)格調(diào)整的范圍和調(diào)整的時(shí)間作出規(guī)定，以扶持微利污水行業(yè)的持續(xù)發(fā)展。由于污水處理廠在生產(chǎn)過程中的所涉及的原料供應(yīng)較少，因此價(jià)格調(diào)整公式可相對簡單，因此建議建設(shè)部出臺(tái)統(tǒng)一的價(jià)格調(diào)整辦法。
　　目前，國家對污水處理免收營業(yè)稅、增值稅，只計(jì)征33%的所得稅，屬于西部開發(fā)的地區(qū)所得稅按15%計(jì)征。污水行業(yè)由于本身屬于國家扶植產(chǎn)業(yè)，污水項(xiàng)目通過激烈的招投標(biāo)競爭已屬微利，且買方為政府，建議免除污水處理行業(yè)所得稅。
　　建設(shè)規(guī)模問題
　　在對項(xiàng)目的評估過程中我們發(fā)現(xiàn)，有些地方盲目追求污水的治理率。由于用水量和污水管網(wǎng)的限制，項(xiàng)目規(guī)模超前，給項(xiàng)目運(yùn)營增加了風(fēng)險(xiǎn)，嚇跑了投資人，因此項(xiàng)目業(yè)主在項(xiàng)目的規(guī)劃階段宜結(jié)合本地區(qū)財(cái)政的支付能力，對項(xiàng)目近期和遠(yuǎn)期作出合理規(guī)劃，分期實(shí)施對項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)控制。不應(yīng)盲目追求治理率而忽視了政府財(cái)政的支付能力，應(yīng)盡量按照《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市供水節(jié)水和水污染防治工作的通知》要求，“到2005年，50萬以上人口的城市，污水處理率應(yīng)達(dá)到60%以上；到2010年，所有設(shè)市城市的污水處理率不應(yīng)低于60%，直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市以及重點(diǎn)風(fēng)景旅游城市的污水處理率不低于70%”。鑒于污水收費(fèi)在短時(shí)間內(nèi)尚不能一步到位，因此對污水處理廠的建設(shè)規(guī)模應(yīng)合理規(guī)劃，以避免增加政府財(cái)政的壓力。
　　合作伙伴的資格
　　對于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目與其他高科技產(chǎn)品不同，技術(shù)已相對成熟和完善，因此無論是BOT、TOT、BOO等模式，重要的是通過這些方式減輕了城市的資金壓力或?yàn)槠渌A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)籌集了資金，因此合作伙伴的財(cái)務(wù)能力是項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵因素，由于現(xiàn)代控制技術(shù)的迅猛發(fā)展，污水廠管理隨著企業(yè)體制的改變必然得到更大的提高。由于污水形成產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)墙陙淼氖拢^大部分實(shí)力型企業(yè)未涉足該領(lǐng)域，因此在BOT發(fā)展初期不應(yīng)過多地設(shè)置門檻，比如要求市政甲級資質(zhì)、污水運(yùn)營許可證、幾個(gè)同等規(guī)模的建設(shè)運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)集于一身，就會(huì)極大地限制項(xiàng)目合作伙伴的選擇范圍，對項(xiàng)目的執(zhí)行不利。BOT項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵是資金支持能力，因此在BOT發(fā)展初期政府應(yīng)鼓勵(lì)聯(lián)合體方式，但應(yīng)做嚴(yán)格的招標(biāo)前調(diào)研審查。
　　中水產(chǎn)業(yè)的發(fā)展
　　中水作為水資源已被業(yè)內(nèi)廣泛認(rèn)知，但對中水的利用途徑?jīng)]有形成模式，目前較多的提法是作為綠化、沖洗、景觀用水、工業(yè)用水，中水作為市政用水有較強(qiáng)的季節(jié)限制和較大的管網(wǎng)投資，不利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
　　根據(jù)國內(nèi)和美國、加拿大等國的數(shù)據(jù)，火力發(fā)電廠和其他大的重工業(yè)用戶占整體水資源用量的60%以上，而循環(huán)冷卻耗水量占到了這些用水量的2/3，中水作為其補(bǔ)水可以有效地減少水資源開采。因此，建議市政部門和其他相關(guān)部門協(xié)同一致，制定強(qiáng)制使用措施，為在缺水地區(qū)的節(jié)水尋找到合理的途徑。

　　（作者單位：國華能源投資有限公司）國華能源投資有限公司成立于1998年，是由國家計(jì)委煤代油專向資金辦公室改組成立的專業(yè)投資公司，隸屬于中央特大型企業(yè)神華集團(tuán)，業(yè)務(wù)涉足4大方向———能源、水務(wù)、金融、房地產(chǎn)，參與投資的重點(diǎn)項(xiàng)目有華能國際電力、國華電力、交通銀行、福建興業(yè)銀行等，具備大型建設(shè)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)，屬下控股的國華荏原環(huán)境工程公司資金實(shí)力雄厚，為環(huán)保工程專業(yè)型企業(yè)，城市給水、市政污水和煙氣脫硫是其發(fā)展的重點(diǎn)方向