楊汝均
中國國際工程咨詢公

　　按照我國目前的建設項目審批程序，城市基礎設施項目的前期工作應主要包括兩個階段：編寫項目建議書或進行預(初步)可行性研究階段，可行性研究階段和編制招標文件(初步設計、設備采購、工程施工招標等)階段。每個階段的成果均需報送有關主管部門審批。
　　編寫項目建議書或進行預(初步)可行性研究階段 在該階段，主要根據(jù)城市經(jīng)濟發(fā)展的近、遠期規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和相關專項規(guī)劃、在充分調查現(xiàn)狀和目前存在問題的基礎上，根據(jù)需要和可能，提出需要進行可行性研究的基礎設施建設項目。在該階段中應進行深入調查研究，盡可能掌握具體詳盡的歷史和現(xiàn)狀數(shù)據(jù)；對于存在的問題，要在事實和數(shù)據(jù)的基礎上進行分析，找出問題發(fā)生的原因和可能解決的途徑；在城市總體規(guī)劃和相關專項規(guī)劃的框架內，在對建設地點進行踏勘和初步方案比較的基礎上提出需要的建設項目工程內容；最后對提出的建設項目進行投資估算、提出融資(資金籌措)設想方案、初步經(jīng)濟評價，并完成項目建議書或預(初步)可行性研究報告。項目建議書或預(初步)可行性研究報告中重點是論述項目建設的必要性、初步方案比較和擬建設的工程內容、投資估算、融資設想和初步濟評價結果。
　　可行性研究和編制招標文件(初步設計招標、設備采購招標、工程施工招標等招標文件的編制)階段 城市基礎設施可行性研究的任務是：根據(jù)城市經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和相關專項規(guī)劃論證已批準的項目建議書所提出的建設項目在技術、工程和經(jīng)濟上是否合理可行；其中最重要的部分是通過多方案技術經(jīng)濟比較，進行全面分析和論證，對所建設的建設項目是否可行作出具體評價。該階段的最終成果——可行性研究報告將作為是否建設項目建議書所提出的擬建工程的主要決策依據(jù)。可行性研究的結果可以是肯定的也可以是否定的，如果結果是肯定的，則在可行性研究報告經(jīng)過評估和得到批準后，可以作為進行初步設計和編制招標文件的依據(jù)。城市基礎設施建設項目的可行性研究應該遵循我國相關法律、法規(guī)的規(guī)定，并符合行業(yè)主管部門有關可行性研究的要求；還可參考2002年3月由中國電力出版社出版發(fā)行的《投資項目可行性研究指南(試用版)》。
　　根據(jù)《中華人民共和國招標投標法》第三條的規(guī)定，城市基礎設施建設項目的勘察、設計、施工、監(jiān)理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購，必須進行招標。2001年6月國家計委第9號令發(fā)布了《建設項目可行性研究報告增加招標內容以及核準如標事項暫行規(guī)定》。該規(guī)定要求對依法必須進行招標的各類工程建設項目，在可行性研究報告中增加招標內容(包括具體招標范圍、擬采用的組織形式和招標方式、其它有關內容等，詳見文件)，并需將增加的招標內容作為可行性研究報告附件一同報送審批。審批部門在批準項目可行性研究報告時將可行性研究報告所附招標內容提出核準或不予核準的意見。建設單位必須遵循核準的招標范圍、招標組織形式和招標方式開展招標活動。
　　招標人在項目可行性研究報告得到批準和招標內容被核準后，一般應在發(fā)布招標公告或發(fā)出招標邀請書前，根據(jù)項目特點和要求以及核準的招標內容編制招標文件。
　　項目建議書編寫或預(初步)可行性研究
　　項目建議書或(初步)可行性研究報告編制和審批階段一般稱其為立項階段。該階段工作的主要目的是決策部門提供足以能下決心進行項目可行性研究的報告。對于城市污水處理設施建設項目，本人認為在立項階段(項目建議書或預可行性研究報告)主要應回答以下問題：
　　為什么要建設所提出的項目，項目目標是什么(如為實施各相關規(guī)劃要求，為提高城市污水率、改善城市水環(huán)境和被城市污水污染的水體水質等等)?
　　項目的建設規(guī)模多大(如擬建污水處理廠的日處理能力等)?擬建工程方案和主要內容是什么(如擬建污水收集系統(tǒng)總體方案、需建設多少污水截流管和污水干管、建幾個污水處理廠，各采用什么處理工藝等等)?
　　擬建項目需要多少資金(投資估算)以及資金如何籌集(初步融資方案)?是否值得建設該項目，即項目的效益是什么(經(jīng)濟評價、社會評價等)?（1）必須充分收集項目建設的依據(jù)，包括以下幾個方面：
　　——相關法規(guī)和標準，主要是水環(huán)境保護和水污染控制相關的國家和地方法規(guī)和標準。
　　———流域、區(qū)域環(huán)境保護規(guī)劃，主要是水體(地表和地下水體) 環(huán)境保護規(guī)劃；城市總體規(guī)劃，及其相關專項規(guī)劃(城市水資源綜合利用規(guī)劃、水利規(guī)劃、給水規(guī)劃、排水規(guī)劃、水環(huán)境保護規(guī)劃、城市污水治理實施規(guī)劃等等)。
　　———相關設計規(guī)范和標準，主要是與水環(huán)境治理、給水排水工程等設計有關的規(guī)范和標準。
　　———與排水管道、有關污水處理設施建設的投資估算編制規(guī)定、估算指標、有關融資的法規(guī)、經(jīng)濟評價和社會評價等的評價方法等等。
　　(2)必須對現(xiàn)狀和目前存在的主要問題有深刻認識，主要包括：
　　———城市給水現(xiàn)狀和問題(包括水源，供水設施分布、數(shù)量和能力，各類用水的實際用水量情況，節(jié)水現(xiàn)狀，用水發(fā)展趨勢等現(xiàn)狀和問題)。
　　———城市排水現(xiàn)狀和問題(包括城市排水系統(tǒng)現(xiàn)狀，雨、污水收集和排放現(xiàn)狀，各類污水實際排放量、污水水質、管理和治理現(xiàn)狀、現(xiàn)有污水處理設施的設計規(guī)模和實際運行情況等現(xiàn)狀和問題)。
　　———城市環(huán)境現(xiàn)狀和問題(包括地表和地下水體污染現(xiàn)狀和已采取的污染治理措施等的現(xiàn)狀和問題)。
　　———由于城市污水處理設施不足，對社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)帶來的問題(如對投資環(huán)境的影響、對居民生活和身體健康的影響、對下游地區(qū)的影響等等)。
　　(3)城市污水治理是一項復雜的系統(tǒng)工程，必須在對現(xiàn)狀有透徹了解和分析的基礎上，按照統(tǒng)一規(guī)劃、分階段實施的原則進行建設。特別要注意認真貫徹由建設部、國家環(huán)保總局和科技部2002年5月下發(fā)的《城市污水處理及污染防治技術政策》，從可能達到的建設條件出發(fā)，分析近期必須盡快解決的問題。在此基礎上通過近、遠期目標的相關分析，提出本項目建設目標。需注意的主要問題有：
　　———按照各相關規(guī)劃要求，做到規(guī)劃先行，合理確定污水處理設施的布局，并優(yōu)先安排城市污水收集系統(tǒng)的建設。
　　———污水處理設施的建設必須與污水收集系統(tǒng)可能實現(xiàn)的收集污水總量相協(xié)調，避免過分超前建設污水處理設施。
　　(4)應以《城市污水處理及污染防治技術政策》“2.5、城市污水處理設施建設，應按照遠期規(guī)劃確定最終規(guī)模，以現(xiàn)狀水量為主要依據(jù)確定近期建設規(guī)模。”為原則確定城市污水處理設施的建設規(guī)模；污水收集系統(tǒng)宜按遠期污水量進行設計。在確定建設規(guī)模時應注意：
　　——從現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢出發(fā)，對規(guī)劃數(shù)據(jù)進行適當調整。
　　改革開放以來，由于我國社會經(jīng)濟的飛速發(fā)展，各個城鎮(zhèn)編制各項規(guī)劃需要不斷修訂。然而，規(guī)劃的修訂需要一定的時間間隔，規(guī)劃跟不上發(fā)展變化是普遍存在的現(xiàn)象。因此，在論證項目建設規(guī)模時，必須從實際出安，實事求是對某些規(guī)劃指標進行調整。在我們評估過的項目中普遍性問題是建議的污水處理設施建設規(guī)模偏大，值得引起注意。
　　———城市污水收集系統(tǒng)的建設規(guī)模，應該與現(xiàn)有街坊、小區(qū)內污水收集系統(tǒng)相協(xié)調。必須注意截流干管和污水收集干管的合理分期建設安排，以避免截流干管和污水干管的長期低負荷運行，在污水干管設計中一定要校核近期污水管內流速。
　　(5)在《城市污水處理及污染防治技術政策》中專門有一節(jié)“4.1 工藝選擇準則”，提出了城市污水處理工藝選擇需遵循的基本準則。需要強調注意的問題有：
　　——搞清進入污水處理廠的原污水水質和處理目標要求、估計污泥產量和性狀是選擇好處理工藝(包括污水處理工藝、污泥處理和處置工藝等)的基礎條件。
　　——污水處理工藝選擇應在搞清水質工作的基礎上，從當?shù)貙嶋H出發(fā)(自然條件和其它建設條件、經(jīng)濟條件、運行管理經(jīng)驗等等)，經(jīng)過初步技術經(jīng)濟比選，選擇經(jīng)濟適用工藝。要特別注意所選擇的工藝應便于維護維修和管理、能夠長期安全可靠運行、達到排放標準要求，不要盲目追求“先進”。
　　(6)投資估算要按照工程需要、依據(jù)相關規(guī)定和估算指標、實事求是、打足并適當留有余地；同時，不要為了爭取資金等原因高估冒算。為了在可行性研究階段能較順利地落實融資方案(資金籌措方案)，在立項階段就需要對各種可能的融資方案進行初步分析，在此基礎上提出供下階段研究的融資方案。在研究融資方案時需注意各類資金來源的可行性、供應是否充足、融資成本是否比較低。對于城市污水處理設施，需更多地注意當?shù)貙嵤┪鬯幚懋a業(yè)化的進展情況，特別要關注體制改革進程、現(xiàn)行污水處理費征收標準是否合理(如尚不合理，是否可在近期得到改善)、污水處理收費制度是否建立和能否有效運作、以及是否具備采取BOT方式、政府權合資建設方式等投資方式的條件等。
　　(7)根據(jù)《國家計委、建設部、國家環(huán)保總局關于推進城市污水、垃圾處理產業(yè)化發(fā)展的意見》，推進城市污水處理產業(yè)化的方向是：改革價格機制和管理機制，鼓勵各類所有制經(jīng)濟積極參與投資和經(jīng)營，逐步建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的投融資及運營管理體制，實現(xiàn)投資多元化、運營主體企業(yè)化、運營管理市場化，形成開放式、競爭性的建設運營管理格局。因此，需要在立項階段就做好初步的財務評價。
　　項目可行性研究
　　在項目建議書或預可行性報告得到批準后，即可根據(jù)批復意見開展項目的可行性研究。可行性研究的成果———可行性研究報告是投資者進行最終決策的重要依據(jù)。在可行性研究階段需要深入論證必要性、規(guī)模、擬建工程內容和方案，實事求是做好投資估算，通過深入比較推薦融資方案，對于項目建設作出全面的社會、經(jīng)濟評價，對項目建議書提出的建設項目是否可行做出評價。對于城市污水處理設施需注意的主要問題和在立項階段是基本一致的，一致之處在此不再重復，以下就在可行性研究階段需要特別注意的一些問題進行討論：
　　(1)為保證可行性研究的質量，需要占有充分、可靠的信息和數(shù)據(jù)。特別是一些基礎數(shù)據(jù)，如城市經(jīng)濟社會發(fā)展數(shù)據(jù)、城市給水數(shù)據(jù)(供水量、實際用水量)、城市排水數(shù)據(jù)(已有排水管道、現(xiàn)狀已收集的污水量、城市污水水質)、城市水環(huán)境數(shù)據(jù)(有關水系水文數(shù)據(jù)、水質數(shù)據(jù)，受城市污水污染的水體水質數(shù)據(jù)和評價等等)、氣象數(shù)據(jù)、建設場地的工程地質和水文地質條件及其具體數(shù)據(jù)等等。
　　(2)可行性研究要根據(jù)最新的情況和數(shù)據(jù)對項目建設必要性進行深入論證。由于近年來我國各地城市經(jīng)濟迅速發(fā)展，城市基礎設施建設也呈快速增長，從開始研究立項到立項得到批準的時段內可能出現(xiàn)很多新情況，因此可行性研究階段必須再次對項目建設必要性進行深入論證。
　　(3)出于與上述相同的理由，可行性研究階段必須用于多種預測方法預測核定近、遠期污水量，并在預測的基礎上從實際出發(fā)認定項目建設的規(guī)模。在該階段還應根據(jù)最新的實測數(shù)據(jù)確定進入污水處理廠的原污水水質，根據(jù)環(huán)保要求確定出水水質標準。
　　(4)推薦的城市污水治理總體系統(tǒng)方案、污水收集系統(tǒng)方案，污水處理系統(tǒng)(包括污泥處理和處置)方案，必須是經(jīng)過兩個以上方案技術比較后的臨界狀態(tài)優(yōu)方案。項目中的每一分項工程內容也需在多方案技術經(jīng)濟比較的基礎上提出推薦方案(如收集系統(tǒng)中各污水收集干管、截流干管的線路走向、管材選用等；處理系統(tǒng)中的廠址選擇、處理工藝選擇、各構筑物類型選擇、廠平面布置、工藝流程布置等等)。可行性研究報告中必須描述所有參與比選的方案，以及列出含有數(shù)據(jù)的比選結果表。對于推薦方案要完成工藝設計，其主要方面的設計深度應達到初步設計深度要求。
　　(5)可行性研究報告必須包含編制要求中提出的全部內容。自1983年國家計委頒布《關于建設項目進行可行性研究的試行管理辦法》以來，隨著改革開放的深入和社會主義市場經(jīng)濟體制日益完善，國家計委已多次下文提出增加可行性研究報告的內容要求(如1992年提出增列節(jié)能篇(章、2001年國家計委第9號令提出增加招標內容等等)，同時各業(yè)務主管部門也逐步明確了一些行業(yè)的編制要求。因此，在進行可行性研究時一定要注意符合新提出的要求。
　　(6)由于在可行性研究報告獲得批準后即可以開展招標準備工作，因此可行性研究在主要方面需要達到初步設計深度，在該階段應該列出推薦方案的主要設備技術規(guī)格，工程量和三材用量等。
　　(7)在可行性研究階段應注意落實與污水處理設施建設相關的建設條件，如交通、供電、供水、供燃氣、供熱、通訊、處理后污水出路、處理后污泥最終處置出路等。
　　(8)可行性研究階段的投資估算必須符合建設部1996年發(fā)布的《市政工程科學研究投資估算編制辦法(試行)》的要求，按照工程實際需要編制。如果使用貸款(國內商業(yè)銀行貸款、國際金融組織貸款、外國政府貸款等)，應根據(jù)不同的貸款條件計算建設期利息和其它相關費用。
　　(9)可行性研究階段應該在明確項目建設法人組建方案的基礎上，通過比選推薦并落實融資方案。有商業(yè)銀行貸款的必須有貸款銀行的意向承諾；有政府籌措的資金的，應該落實資金具體來源；有企業(yè)自籌資金的，必須在說明企業(yè)近年經(jīng)營狀況和投資能力的基礎上論證企業(yè)自籌資金來源的可操作性。
　　(10)財務評價一定要實事求是。在進行財務評價時需要特別注意的是合理估計達產期和正常生產期內的成本和經(jīng)營收入，要充分重視盈利能力分析、償債能力分析和不確定性分析，以適應推進城市污水處理產業(yè)化的要求。