邵益生
中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院

　　水權(quán)的概念

　　關(guān)于水權(quán)的基本概念，不同學(xué)者從不同角度出發(fā)可能有不同的理解，本人贊同“水權(quán)包括水資源的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)”的解釋，并且認(rèn)為這是構(gòu)成水權(quán)的三項基本權(quán)利，其權(quán)屬主體分別為國家、企業(yè)和消費者，彼此間雖相互聯(lián)系，但其實質(zhì)上卻是相互分離的。
　　水資源的所有權(quán)是指所有者對水資源的占有、使用和收益處分的權(quán)利。我國《水法》明確規(guī)定：水資源歸國家所有。也就是說國家是水資源的所有者。國家所有即全民所有，而全民所有是抽象的，但卻不可分割。因此，無論在理論上，還是在實踐中，都不存在水資源是歸甲所有，還是歸乙所有的問題。國家對水資源的占有、使用和收益的權(quán)利，將通過國家（由國務(wù)院代為行使）對水資源所有權(quán)進(jìn)行管理（如配置、征稅等）的方式來實現(xiàn)。其中，國家對水資源的使用權(quán)利將轉(zhuǎn)化為消費者（個體或群體國民）對水資源的使用權(quán)，因為在通常情況下，國家并不直接使用水資源。
　　水資源的使用權(quán)是從所有權(quán)中派生并分離出來的一項權(quán)利，是水資源所有權(quán)國家所有，亦即全民所有的具體體現(xiàn)。換句話說，落實使用權(quán)是實現(xiàn)所有權(quán)的重要方式之一，所不同的是使用權(quán)一旦從所有權(quán)中分離出來，其權(quán)屬主體便發(fā)生了變化，既不是國家，也不是全民，而是具體的消費者。因此，水資源的使用權(quán)與每個消費者休戚相關(guān)，也是老百姓、各行各業(yè)和各級政府所共同關(guān)注的。然而，在實踐中，由于水資源的特殊性，作為個體或群體消費者，通常都不能或難以直接使用水資源，而需要靠專門從事供水的企業(yè)為其提供服務(wù)，也就是說，在水資源的國家所有權(quán)和消費者的使用權(quán)之間還存在一個水資源的經(jīng)營權(quán)問題。
　　水資源的經(jīng)營權(quán)是架在所有權(quán)與使用權(quán)之間的一座“橋梁”，通過這座“橋梁”，抽象的國家所有權(quán)就被部分轉(zhuǎn)化為具體的消費者使用權(quán)。現(xiàn)實中，經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬主體通常是開發(fā)和經(jīng)營水資源的企業(yè)，包括從事水資源的開發(fā)（建水庫、打井）、輸送（渠、涵）、加工（凈水廠）和配水（管網(wǎng)）等活動的企業(yè)或其它機構(gòu)，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，這些機構(gòu)的性質(zhì)都應(yīng)該是經(jīng)營性的。水資源的經(jīng)營權(quán)包括三層涵義：一是對水資源的開發(fā)權(quán)，二是對水資源開發(fā)設(shè)施的使用權(quán)，三是出售商品水的權(quán)利。當(dāng)然，在多數(shù)情況下，從事水經(jīng)營的企業(yè)還同時擁有對開發(fā)設(shè)施的所有權(quán)，但應(yīng)當(dāng)注意的是企業(yè)并不不擁有對水資源的所有權(quán)。

　　水權(quán)管理應(yīng)“三權(quán)分立”

　　與水權(quán)的三種基本權(quán)利相類似，對水權(quán)進(jìn)行管理的權(quán)力也可分為三種基本類型，即水資源的配置權(quán)、水經(jīng)營的特許權(quán)和水管理的監(jiān)督權(quán)。這三種權(quán)力的管理對象、范疇和性質(zhì)通常是不同的（如圖所示），根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的公平、公正和反壟斷原則，這三種權(quán)力的行為主體應(yīng)當(dāng)是相互分立、各司其職的，既相互支持，又相互制衡。
　　水資源的配置權(quán)是分配權(quán)與處置權(quán)的總稱，是國家對水資源所有權(quán)和使用權(quán)進(jìn)行管理的基本權(quán)力。水資源的所有權(quán)只有通過配置，才能實現(xiàn)向使用權(quán)的轉(zhuǎn)變，而配置的合理與否不僅關(guān)系到水資源利用的效率與效益，也關(guān)系到不同消費群體的切身利益和社會公平。水資源的配置權(quán)兼有環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會和政治等多重屬性，是水權(quán)管理的核心權(quán)力。所以，《水法》在明確水資源屬國家所有的同時，又規(guī)定水資源的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。行使什么？我理解主要是指行使水資源的配置權(quán)。因此，水資源配置權(quán)的行為主體是國務(wù)院（或國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)機構(gòu)），而管理的對象是水資源的所有權(quán)和使用權(quán)，水資源配置結(jié)果的法律地位通常以“取水許可證”的形式予以確認(rèn)。
　　水經(jīng)營的特許權(quán)是對水資源經(jīng)營權(quán)進(jìn)行管理的一項基本權(quán)力。由于水是自然壟斷商品，也是社會公共物品，水對所有消費者來說，都是必不可少卻又常常不可選擇的。因此，從維護(hù)社會公平公正考慮，水的經(jīng)營應(yīng)該是政府行為，水的經(jīng)營權(quán)專屬于政府，因為政府最能代表廣大人民的利益。但從效率原則和現(xiàn)實情況考慮，政府又難以直接擔(dān)當(dāng)此任，而常常把這一專屬的經(jīng)營權(quán)通過特許的方式委托給合適的企業(yè)（或機構(gòu)）去經(jīng)營。很顯然，特許權(quán)的行為主體是政府（或政府委托的有關(guān)部門），而管理的對象是水資源的經(jīng)營權(quán)，特許行為的法定表現(xiàn)形式是政府與被委托企業(yè)之間簽署的“委托經(jīng)營合同”，若被委托的企業(yè)有違約行為，政府可按合同對其進(jìn)行處罰并取消其經(jīng)營資格，收回經(jīng)營權(quán)。關(guān)于水經(jīng)營的特許管理在國際上已有許多經(jīng)驗，在我國城市供水領(lǐng)域也有一些探索的案例。
　　水管理的監(jiān)督權(quán)也是水權(quán)管理中的一項必不可缺少的權(quán)力，監(jiān)督的主要對象是行使水資源配置權(quán)和特許權(quán)的機構(gòu)，監(jiān)督的主要內(nèi)容是這些機構(gòu)行使權(quán)力的行為及其后果。根據(jù)我國國情，行使監(jiān)督權(quán)的主體通常是人民代表大會及其下設(shè)的相關(guān)專門委員會或人民代表大會授權(quán)的相關(guān)機構(gòu)。當(dāng)然，社會公眾的監(jiān)督也是必不可少的，尤其是消費者和媒體的作用要給予足夠重視。
　　總之，實行水權(quán)管理的“三權(quán)分立”有利于防止權(quán)力濫用和水權(quán)壟斷。

　　水權(quán)交易應(yīng)慎行

　　在基本了解水權(quán)及水權(quán)管理概念的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步探討水權(quán)交易問題，明確哪些水權(quán)是可以交易的，哪些水權(quán)是不可以交易的。很顯然，水資源的所有權(quán)是不能交易的，因為法律規(guī)定它歸國家所有，亦即歸全民所有，客觀上不存在全民之外可與之交易的主體。反過來設(shè)想一下，如果水資源的所有權(quán)可以交易，面臨的首要難題是如何分割所有權(quán)，這不僅是個技術(shù)問題，還可能涉及所有制的重大變革，所以這是個非常復(fù)雜和充滿風(fēng)險的現(xiàn)實問題，處理不好，便可能發(fā)引發(fā)舉國上下的“圈水”和“炒水權(quán)”運動，而重蹈過去一度發(fā)生的“圈地”和“炒地皮”的覆轍，其后果將可能更為嚴(yán)重。因此，千萬不可為之。
　　水資源的使用權(quán)在理論上也不能交易，在實踐中也不一定有這個必要。一方面是因為使用權(quán)原本就是所有權(quán)的一部分，所有權(quán)不能交易，其中的一部分自然也不能交易；而另一方面，當(dāng)使用權(quán)從所有權(quán)中分離出來以后，使用者或使用者群體便都會不同程度地?fù)碛幸环輰儆谧约嚎梢允褂玫乃Y源，這在客觀上就具備了進(jìn)行交易的可能性，但問題是有沒有交易的必要性。正常情況下，交易能夠發(fā)生的前提條件是交易雙方有利可圖，但問題是利從何來？如果來自分配，說明分配不合理，應(yīng)當(dāng)調(diào)整分配，消除獲利空間；如果來自使用者的節(jié)儉，那就有可能影響使用者的生活和生產(chǎn)質(zhì)量，有違社會公平原則。
　　水資源的使用權(quán)是水資源在不同使用者或使用者群體之間的配置結(jié)果，而事實上，配置就是一系列的協(xié)商過程，既然是協(xié)商就可能有彈性，這就難免有不合理的成分，這種不合理的成分可以通過向使用者征收水資源費（最好是水資源稅）的方式來調(diào)整，而不一定要用“使用權(quán)交易”的方式來解決，否則，會徒增水資源配置的難度。
　　至于現(xiàn)實中普遍存在的商品水（如自來水和水利工程供水等）買賣問題，則完全可以通過價格杠桿來調(diào)節(jié)，目前國家正在推行的階梯式累進(jìn)制水價制度，有助于遏制用水浪費，維護(hù)用水公平。
　　應(yīng)該區(qū)別清楚的是，商品水買賣并不是水權(quán)交易問題。與水資源所有權(quán)和使用權(quán)不同，水資源的經(jīng)營權(quán)不僅可以交易（或轉(zhuǎn)讓），而且應(yīng)該大力提倡。經(jīng)營權(quán)的交易有助于引入競爭，提高經(jīng)營效率和服務(wù)水平，這在市場經(jīng)濟(jì)國家中是普遍存在的，近年來在我國也發(fā)展很快，已有許多供水企業(yè)的經(jīng)營權(quán)發(fā)生了部分或全部轉(zhuǎn)移。這也是國家政策所鼓勵的，因為經(jīng)營權(quán)的交易既不會改變水資源所有權(quán)的性質(zhì)和權(quán)屬關(guān)系，也不會影響消費者實現(xiàn)水資源的使用權(quán)。需要引起注意的是，經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓常常是伴隨水設(shè)施所有權(quán)轉(zhuǎn)讓同時進(jìn)行的，但這種轉(zhuǎn)讓與水資源所有權(quán)和使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓無關(guān)。
　　最后，應(yīng)當(dāng)特別強調(diào)的是，對水權(quán)進(jìn)行管理的水資源配置權(quán)、水經(jīng)營特許權(quán)和水管理監(jiān)督權(quán)等權(quán)力是不可以交易的。其實，任何權(quán)力都是不可交易的。