——沒有公平合理的游戲規則會發生“狼吃羊”慘劇

張軍

　　城市基礎產業的供水企業由于關系國計民生和城市居民的基本生活需求，過去基本由政府統一投資和統一管理。絕大多數企業是全民所有制國有企業，是市場化改革比較遲緩的行業，也是體制改革比較滯后的行業。前一時期國家先實行放開部分自來水廠的建設，由外資投資并經營一定時間，取得回報后無償移交的BOT模式，目的是引進資金和改善管理模式，促進供水企業的改革，打破壟斷行業機構臃腫、人浮于事、成本過高的弊端。實際也打破了國有資本一統天下、死氣沉沉的局面，推動了全行業的改革浪潮，促進了供水行業向市場化、競爭化發展。
　　但是，由于前一階段的改革開放是在“摸石頭過河” 的歷史背景下進行的，因此而產生的種種問題將影響進一步深化改革。或者說是處在一種沒有規則、各自為政的混亂競爭狀態，價格改革的參差不齊帶來經濟的不穩定和原水、給水。排水引資政策不一致，給地方水資源的有效、合理利用帶來分割破壞，可能對未來供水事業的順利發展帶來潛在的危機。
　　政府承諾給外資企業的政策比給國有企業的政策優惠得多，不利于國有企業同其他非國有企業在同一起跑線上發展。比如外資企業的水廠凈資產回報率高達15％以上，而國有供水企業的供水價格在很多地方還不能補償成本，根本沒有利潤可言。即使有些比較開明的地方政府給予一定的凈資產利潤率，也不到6％－8％，政府給外資企業承諾的回報不需聽證會通過政府直接簽定，而國有供水企業的供水價格和利潤率卻要經過聽證會一降再降。
　　國有供本企業比外資水廠承擔更多的社會義務和社會成本。比如按政府的要求對某些經營困難企業應交水費的減免，還有對市政用水收費特殊減免，各種不明不白的不合理收費。由于國營供水企業的性質和管理機制無法抵擋這些行政干預，造成漏失率居高不下，經濟效益難以提高。而外資水廠的承諾卻是不管自來水能不能銷去都要按每天的一定量和一定價格收錢，否則由政府補貼。
　　長期以來國有供本企業承擔著穩定社會物價、維持安定團結的社會責任。在許多社會責任沒有完全剝離之前，比如人員過多無法全部下崗，按過去政策規定的剛性工資難以降低，沒有真正實現政企分開、產權清晰的獨立經營，沒有實現現代企業的法人治理結構，這樣條件下同沒有歷史包袱、沒有社會負擔、又有優惠政策保護的外資水廠怎么競爭。

　　政府管制是社會經濟穩定增長、持續發展的保證

　　由于城市建設和發展過程離不開供水事業的支持，城市水資源的長期、持續供給和保證是十分重要的。首先是供水企業的初始投資規模很大，投資形成固定資產后更改其使用性的可能性很小，又是構成供水供格的主要成本，如果采取完全市場競爭機制，可能會造成直接投資者的經濟損失和水資源惡性破壞，帶來成本推動供水價格循環卜漲的后果，造成政府面對外資和消費者里外難交代的地步。其次，供水企業生產、供應、銷售的連續性和不可間斷性，使消費者處于被動消費地位，無法實現按質論價、討價還價的平等競爭，這里是市場失效的地方。政府是保證安全供給、公平交易的法定機關，為實現這一法定責任，政府必須義不容辭地做好管制工作，彌補市場機制失效的缺陷。
　　有些外資企業（或者上市股份公司）收購、改組國有供水企業的目的，是為了資產重整和重組，是利用當前國家對水資源重視和推動供水價格改革的機會，彌補其他產業虧損或尋找熱點進一步上市圈錢，一旦控制了供水企業的決定權，就可能投資于其它行業、其實產業，以維持股市泡沫的繁榮，利用供水企業的壟斷優勢消化其它方面虧損的劣勢。
　　根據國家對供水企業價格管理規定（國家計委、建設部《城市供水價格管理辦法》（計價格［1998」1810號）），目前供水價格是以水企業成本和固定利潤率為主要依據制定的，其中由于政府和企業信息不對稱造成的誤差肯定是難免的，同經過市場交易的均衡價格完全不同，沒有具體詳細的管制辦法，不但給政府官員留下尋租的機會，而且形成對弱勢消費群體的剝削價格。
　　由于我國水資源的短缺，僅僅是世界人均占有量的四分之一，國家采取利用價格杠桿調節水資源需求的辦法進行調控。所以實際到戶價格可能遠高于制水、供水成本，形成政府默認的高額壟斷利潤。如果沒有政府的監控和管制，這部分壟斷利潤就落到供水企業的口袋里，無論對消費者，或是對不同供水企業將都是不合理的。
　　供水企業同城市的密不可分性和不可破產性，投資者可以用第一個所投資供水企業的股權做抵押品進行貸款，再投入到第二個供水企業認購股權；用第二個供水企業股權做抵押品貸款，投資于第三個供水企業。如此循環地用一筆資金占據多家供水企業股份，可以取得倍增的效益。實質問題是利用供水行業的壟斷性和不可破產性進行泡沫式資本運作，政府如何進行管制，避免空殼式資本運轉給城市基礎設施建設帶來的風險，具有特別重要的意義。
　　目前政府開放供水企業引進外資和民間資本，一方面是彌補財政資金不足，滿足發展城市建設的供水投資需要；另一方面是改革城市供水企業管理體制，實現投資主體多元化，提高供水企業勞動生產率，優化水資源配置，方向肯定是對的。但是在沒有管制規則的情況下，已經和正在出現的許多問題，會對當地經濟穩定、持續發展造成深遠影響。

當好裁判員，不當運動員

　　自然壟斷的供水行業要達到規模經營才有較好的投資回報，這是人所共知的道理。壟斷所帶來壟斷利潤又是消費者不可接受的，所以政府有限度地對供水行業管制是必要的。但是政府絕對不可代替企業的正常運作，而是制訂規則、監督操作、嚴格管理，只能當裁判員，不能當運動員。政府主要任務是抓好供水行業的以廠幾個管制問題：
　　1．供水價格的合理性。價格制訂的具體內容和方法是基本條件，有關參數的高低限定和確認方法，調整的時間跨度和調幅限制是必須明確規定的。目前是對企業合理的成本和節約資源給予承認和鼓勵，對不合理開支進行限制和處罰，還要對利用壟斷地位、行政手段取得的其它收入進行監控和收繳。方法可以通過投資競爭、經營權競爭、價格目標競投等進行談判。在政府和群眾監督下實現公平、公開、合理的價格。
　　2．供水的質量、數量、安全、穩定的要求。建立質量標準和保證體系是基本要求。檢查程序和檢查頻率，抽檢的機構和報告必須是具有公正性、獨立性、法律性。目標是建立完整、良好的質量管理體系，優良迅速的服務作風。通過不定期抽查、群眾監督評議、政府定期公告等方式達到監督目的。
　　3．供本市場準入和退出規則的制訂、監督、處罰要求。市場準人標準有投資實力、技術水平、管理機制、管理人才和制度創新等，還有同行業的經營歷史紀錄，這是十分寶貴的。供水企業不能容忍競爭操縱的動蕩不安，要繼往開來，平穩過渡。退出機制主要是分為強制退出和自愿退出。強制退出是對不能實現政府管制最低要求的投資者實行的懲罰性處理措施。自愿退出是自己經營不善或其它原因不愿經營的解除經營合同辦法。目標是經營者發揮自身最大限度的優勢，才能達到合理的利潤回報，否則是承擔責任和損失。
　　4．供水企業關聯投資的管理規則。供水企業的許多材料是由自已生產還是由社會購買，不僅關系供水成本的準確性問題，還涉及到供水企業是否有利潤轉移的問題，也涉及到供水企業發展建設資金保證問題。政府管制目標是控制合理成本，防止供水利潤轉移到其它產業，防止供水企業假借供水虧損而提高水價。對其他產業的投資規模、產權界定、關聯價格、產品質量、信息披露等都要明確規定。
　　5．供水企業經營參數、技術參數的管制和確定。主要指標有：產銷差率，供水企業綜合管理水平標志；水質合格率，自來水的質量管理標志；供水服務滿意率，服務效率和服務質量的標志；工資總額，合理進人成本的人力投資標志等等。可以在供水投資競標前設定一個有彈性的浮動指標，通過公平、公開的競標確定具體指標。
　　6．政府在供水企業董事會中的金股規則。政府代表在供水企業董事會中必需占用一票金股，不享有利潤的分配權，但對于供水企業董事會決議中違背管制條件的決定，可以實行一票否決權，目的是保證政府管理工作的實施。對供水企業這種特殊法人在執行公司法中的一項修訂由當地政府作出規定。