我國城市污水處理廠轉制的必要性

論文類型	政策與市場	發表日期	2002-08-01
來源	《中國給水排水》2002年第8期
作者	黎永育
關鍵詞	城市污水處理廠運行管理成本分析
摘要	結合我國城市污水處理廠現狀，指出了現行管理、運營體制的缺陷及其轉制的必要性，并從設施建設和運行管理的角度提出了具體的轉制思路。

黎永育
（廣州市市政污水處理總廠，廣東廣州 510655）

　　摘　要：結合我國城市污水處理廠現狀，指出了現行管理、運營體制的缺陷及其轉制的必要性，并從設施建設和運行管理的角度提出了具體的轉制思路。
　　關鍵詞：城市污水處理廠；運行管理；成本分析?
　　中圖分類號：X505
　　文獻標識碼：B
　　文章編號：1000-4602(2002)08-0020-03

1我國城市污水處理廠現狀

1.1 污水廠概況
　　目前全國的城市污水處理率約為18.6%，處理總量達2060×10⁴m³/d，城市污水處理廠約有200多座，其規模以及處理工藝各有不同，部分污水廠概況見表1。

表1 部分污水廠概況? 污水廠設計規模(10⁴m³/d) 處理深度處理工藝建設投資(萬元) 運行成本(元/m³) 自籌國外貸、贈款國內貸款合計北京高碑店 100 二級活性污泥法　　　 164400 0.34 天津紀莊子 26 二級活性污泥法 8672 　　 8672 0.27 沈陽市北部 40 二級活性污泥法及A/O法 500 11200 48000 59700 0.42 南京江心洲 26 一級物理沉淀 7620 1855 5000 14475 0.30 杭州四堡 40 二級 A/O法 45100 　　 45100 0.45 廣州獵德 22(一期) 二級活性污泥法及AB法 10000 　 120000 130000 0.47 深圳濱河 30 二級活性污泥法及AB法 31065 2235 　 33300 0.42 淄博市 14 二級活性污泥法及AB法 12036 5009 2055 19100 0.33 合肥王小郢 15 二級氧化溝 13872 4470 　 18342 0.34 廈門市 3.7 二級活性污泥法 3835 165 　 4000 0.67 青島海泊河 12 二級 AB法 3835 10 815 　 13900 0.51 上海北郊 2 二級活性污泥法 1170 　　 1170 0.99

1.2 轉制的必要性
　　目前，以華北、東北、華南地區的大中型污水處理廠為代表的絕大部分城市污水處理廠都是由國家財政全額撥款的事業單位，這種以計劃經濟體制作基礎的財政分配方式在一定的條件下對保障社會事業起到了積極作用，但市場經濟的發展給這種運行機制帶來了較大的沖擊。 ?
　　① 環保意識薄弱?
　　在過去的幾十年中，由于我國環保意識不強而忽視了污水處理廠的建設，以致嚴重地破壞了生態環境并阻礙了經濟發展，損害了我國的國際形象。
　　如1993年北京以兩票之差失去了2000年奧運會主辦權，其主要原因就是北京的水污染問題。然而，當時北京在全國城市中的污水處理率已比較高(達21.4%)，而全國城市的平均污水處理率還不到8%，如廣州僅有1座處理量為15×104m3/d的污水處理廠，污水處理率僅為9.5%。?
　?、?現行體制缺陷?
　　a建設投資主體單一，無論是新增投資還是更新改造均基本依賴于財政撥款；
　　b缺乏競爭、管理僵化、冗員嚴重、工作效率低，其根源在于計劃經濟管理模式限制了人們的改革思路和對競爭機制的真正認識；
　　c由于對財政資金缺乏監控，容易產生浪費現象，污水處理廠的運行經費核撥大多都是參照往年的運行情況來確定，因此各污水廠為了保證次年的充足經費，必然產生一種“今年不多用，明年就吃虧”的心理，這是監控體制問題的癥結所在。?
　?、?財務制度不完善?
　　城市污水處理廠是生產有形產品的特殊行業，實質上是以污水為生產對象，以處理后出水為產品。盡管此行業一直是以社會效益作為生產成果的衡量標準，但實際上是創造了有形的社會財富。所以，如果完全照搬事業單位會計制度顯然不符合實際需要。?
　　然而有不同觀點認為：污水處理廠不能以企業利潤為目的，若實行企業化管理就會最大化地追求企業利潤，這容易導致社會效益的失衡而不利于社會公共事業的發展。?
　　事實上，目前的城市污水處理廠普遍都以收付實現制為會計核算的基礎，因沒有計提折舊、成本核算而不能全面有效地將資產、負債、權益等經濟關系反映出來。城市污水處理廠盡管不是以營利為目的，但同樣需要樹立經濟效益和市場競爭觀念，要在全面有效的監管制度下做到社會效益和經濟效益的統一。

2 轉制思路

2.1 設施建設?
　?、?投資來源?
　　我國目前的城市污水處理率與西方發達國家(處理率＞45%)相比差距較大，所以要刻不容緩地加大城市污水處理廠的建設力度。許多大城市已意識到這一點，例如北京為舉辦2008年綠色奧運已計劃投資240億元治水，到2007年污水處理率將達到90%、處理量達270×10⁴m³/d；廣州為創建國家級的衛生文明城市，將再投入55億元建設污水處理項目，至2004年污水處理率也將達到65%、處理量達160×10⁴m³/d，但是這樣龐大的建設資金只靠地方財政撥款是不夠的，因此拓展籌資渠道非常必要。?
　　a?民間資本?
　　民間資本的投入最直接的就是股票和債券發行的投入方式。在證券市場具有環保概念又是政府重點扶持的股票，往往是人們最熱衷選擇的對象。將市政債券用于城市基礎設施建設國外已有100多年的經驗，美國也是世界上發行市政債券最多的國家，發行市政債券量約為3000億美元/a，總存量為1.5×10⁴億美元，占整個債券市場的14%。?
　　b?吸引外資?
　　據世界銀行統計，目前發展中國家引進外國資本用于基礎設施的投資占總投資的12%，但我國僅為7.2%。因此必須營造良好的投資環境以吸引更多的外資。上海、福建、廣東等省市在近幾年的高速公路、橋梁、電力通信等高效益的基礎設施建設項目上的外資投入有很大增長，但對于競爭性和排他性較弱的污水處理工程，由于投資額大、回收期長，外商對投資回報和投資風險有較大的顧慮。因此，要吸引外資就必須按國際慣例辦事，兌現承諾、提高投資人的投資回報并減小投資風險。?
　　c?銀行融資?
　　廣州獵德污水處理工程項目(一期)的總投資為13億元，處理量為22×10⁴m³/d。該工程投資是市政府以市建設投資公司的名義向國家開發銀行貸款的，本息歸還由政府承擔，這種形式既減輕了地方財政壓力，又緩和了污水處理的需求矛盾。?
　?、?建設規模?
　　目前在我國的684座城市中，污水處理廠的建設集中在80多個城市，近600多個城市沒有污水處理廠。從污水處理廠的建設和運行兩個方面來考察，建設大型污水處理廠(處理量＞20×10⁴m³/d)是比較符合經濟原則的。例如，廣州市區原計劃在2010年前要建設10座污水處理廠，污水處理率將要達到60%以上，但后來經專家論證決定以建4～5座為宜，這樣可節省建設費用和城市用地，但前提是要搞好河涌截污和排水管網延伸工程的銜接以便將污水集中處理。目前，廣州市區僅有2座污水處理廠(處理量為55×10⁴m³/d)，計劃在未來兩年內擴容至110×10⁴m³/d，同時再新建兩座處理量共計50×10⁴m³/d的污水處理廠。該項工程的實施將比原計劃節省建設資金30%，節約污水處理運行費用約22%。?
2.2 運行管理
　　① 有許多污水處理廠的產權不清，其主要原因是工程竣工后雖已交付使用多年，但仍沒有工程驗收，致使資產未能在帳面上形成。這種現象既不利于污水處理廠轉制工作的進行又令轉制后的企業無法準確地核算成本或獲取有效的財務信息。?
　　② 建立充分的市場競爭機制以使污水處理廠擺脫行政壟斷，其主要的目的是：能夠自覺地形成自我約束機制以加強企業內部管理，提高生產效率，降低成本費用。?
　　a?城市污水處理廠運行管理的招標承包將以跨地區、跨行業的形式出現。招標承包就是在健康的市場競爭中按照優勝劣汰的規則來實現運營成本的控制并提高經濟效益，這是污水處理廠擺脫舊體制束縛、邁向現代企業經營機制的轉折點。?
　　b?明晰產權是城市污水處理廠轉制的重要環節。只有建立明晰的產權關系才能使產權所有者和經營管理者分離并真正實施投資組織制度和經營組織制度，這是企業管理體制的重要特征。?
　　c?城市污水處理廠的財務管理必須以成本控制為中心。污水處理廠的轉制出發點就是降低污水處理的運行成本。據調查，華東20多家污水處理廠均沒有進行成本核算(即使核算了成本也均未含折舊)。要控制運行成本就必須在財務管理上有突破性的改革，必須以權責發生制為會計核算基礎，計提固定資產折舊并以目標成本的概念來規范有關成本項目，在自我約束的競爭機制下節能降耗，減少冗員，提高生產效率是控制成本的主要手段。轉制后的城市污水處理廠在承擔政府下達的任務時，其運營收入就是依據競投后的契約標準由政府予以補貼，超支自負、結余自留。
　　d?政府管制必須以維護有效競爭為前提。城市污水處理廠引入競爭機制后，要保持企業利益和社會利益的相對平衡就必須以維護其公平競爭為前提，只有明晰產權關系、確立國有資產授權經營、確保企業收支平衡的定價策略和財政補貼措施，并且利用行業拍賣機制來選擇生產運營者，才能促使生產運營者不斷提高自身素質和市場競爭能力。