金永祥　　　　 譚軒

　　相對于其他融資方式而言，BOT項目的運作程序是比較復雜的。在2000年和2001年期間，大岳咨詢公司作為北京市第十水廠BOT項目的融資顧問，先后向前來調研的20余家政府機構、項目公司和中介機構介紹了BOT項目的運作程序。本講我們將系統地介紹BOT項目的運作程序，并簡要介紹北京第十水廠BOT項目的運作程序，使更多的讀者對此有一個完整地了解。

一、BOT項目的運作程序

　　按照慣例，BOT項目的運作程序主要包括：確定項目方案階段、項目立項階段、招標準備階段、資格預審階段、準備投標文件階段、評標階段、談判階段、融資和審批階段、實施階段（包括設計、建設、運營和移交）。
　　對于發起BOT項目的國內政府及其代理機構而言，從確定方案階段開始到實施階段之前的各階段，是BOT項目的前期工作，需要落實各種建設條件、選定投資人、落實項目資金來源、基本確定建設方案。這一過程可以采用協商方式，也可以采用招標方式。大型的或者復雜的BOT項目，往往采用招標方式來選擇投資人。
　　1. 確定項目方案
　　這一階段的主要目標是研究并提出項目建設的必要性、確定項目需要達到的目標。
　　傳統的政府融資項目，往往通過聘請咨詢公司或者設計院，編制項目建議書和可行性研究，并通過召開咨詢會議和審查會議的方式對項目的規模、技術、經濟等方面的內容進行優化，并通過計劃管理部門下達批文的方式加以確定。
　　與傳統的政府項目不同，BOT項目在這一階段的主要目標是確定項目建設的必要性，并進一步研究確定設計規模和項目需要實現的目標，而不需要確定項目采用的技術、項目投資額或者投資收益水平。因此，在招標文件中不需要詳細規定項目的技術方案和實施方案，只需要勾畫出項目在規模、技術、經濟等方面的輪廓，鼓勵投標人在項目構想和設計方面提出新的觀點，發揮他們各自的技術和經驗優勢，從而有利于政府從各投標方案中選擇一個最佳方案作為實施方案。當然，一般情況下，為做到心中有數，政府聘請咨詢公司或者設計院進行預可行性研究，提出項目技術要求并進行實施方案比較，也是十分必要的。
　　項目是否具備合理的投資收益，或者說，政府是否準備允許投資人獲得合理的投資回報，是在這一階段必須確定的原則性問題之一。只有允許投資人獲得合理的回報，項目采用BOT方式才可能取得成功。不可能盈利的項目，只能由政府或者公共機構進行投資建設，除非政府能夠采取財政補貼等方式保證項目投資人獲得合理的回報。
　　2．立項
　　立項，是指計劃管理部門對《項目建議書》或《預可行性研究報告》以文件形式進行同意建設的批復。目前，隨著我國經濟體制改革的深化和我國加入WTO等客觀實際的需要，立項管理的程序和審批權限正在改革之中。
　　BOT項目在發布招標文件之前，按照國家的基本建設程序完成項目立項是非常必要的。已經立項的項目可以降低招標后的項目審批風險，提高投標人參與項目的積極性。在項目沒有立項的情況下進行招標工作，如果投資人確定后政府不批準項目，將會給中標人造成很大的損失。因此，項目立項通過的審批文件一般被作為招標的依據。
　　目前，一般來說，外資BOT項目需要得到國家計委的批復，內資BOT項目可以由地方政府批復。在前期準備工作不足的情況下，計劃管理部門也可不批復《項目建議書》或《預可行性研究報告》，而是批復進行同意項目融資招標，這種批復也可作為招標的依據。
　　3．招標準備
　　項目立項工作完成后，即可著手準備招標工作，主要內容有：
　　第一步，成立招標委員會和招標辦公室。
　　從已有的BOT項目來看，成立招標委員會和招標辦公室，對于落實項目基本條件、加快招標進度和提高工作效率，具有十分重要的意義。招標委員會一般由政府主管領導擔任主任，計劃、財政、稅務、土地、價格等主管部門的主要負責人作為委員會的成員。招標委員會的主要職責是研究招標過程中的重大事項并做出決策。招標辦公室往往設在負責辦理招標具體事宜的單位，可能是行業主管部門，也可能是政府控制的國有企業，其職能是貫徹執行招標委員會做出的決策，牽頭落實項目前期準備工作，研究項目在經濟、技術等方面的問題，并就重大問題的解決方案向招標委員會提出建議。
　　第二步，聘請中介機構，包括專業的投融資咨詢公司、律師事務所和設計院。
　　由于BOT項目完全按照國際慣例進行運作，要求政府和投資人在簽訂合同前，對于項目的經濟、技術、法律等方面的問題，做出細致、完整、嚴密的規定，否則，即使是一個看似微小的疏忽，也可能帶來不利的后果，輕者致使項目失去公平，使政府處于不利地位，重者將導致招標失敗、項目流產，甚至使政府和國家遭受嚴重的經濟損失。
　　因此，聘請專業的投融資咨詢公司、律師事務所和設計院，發揮他們在國際招投標、國際投融資等方面的經驗優勢，幫助政府進行充分和細致的招標準備工作，使項目結構設計更加嚴謹和符合國際慣例，最大限度地降低項目風險，提高項目成功率，是十分必要的。
　　第三步，進行項目技術問題研究，明確技術要求。
　　雖然政府在招標前并不需要規定投標人采取何種技術方案，但是，由于項目最終將移交給政府，而且項目多是為大眾提高公共服務的基礎設施，因此，必須在規劃條件、技術標準、工藝和設備水平、環境保護等方面提出明確的要求。為此，政府應該聘請設計院作為技術顧問，對上述問題進行細致和周密的研究，并將經政府確認后的要求在招標文件中詳細而清晰地進行說明。
　　第四步，準備資格預審文件，制定資格預審標準。
　　資格預審是招標工作中一個很重要的環節，尤其是對于前期工作周期長、情況復雜的BOT項目。在正式投標前進行資格預審，選定少數幾家競爭力較強的投標人，邀請他們前來參加投標，能減少招標工作量，提高招標質量。因為，經過資格預審后，只有那些具有較強的技術能力和財務能力的公司才能參加投標，招標人不需耗費大量的時間和精力對那些競爭力不強的標書進行評審，可以認真仔細地對通過了資格預審后的投標人的標書進行評審。如果通過預審的投標者在財力上和技術上是健全和可信的，盡管投標者數量不多，同樣能夠保證在投標過程中形成激烈競爭的局面。從投標人的角度來看，參加投標的投標者數量越多，中標的機會越小，因此他們可能不愿意花費太多的時間和精力來準備標書。相反，如果他們是少數投標者中的一員，中標的機會增大，就會促使他們認真而努力地提出一份競爭力很強的標書。
　　因此，政府應該及早準備資格預審文件，在資格預審文件中明確資格預審標準。資格預審的期限可以根據項目前期工作的準備情況適當延長，讓更多的潛在投資人獲悉項目信息，增加競爭的激烈程度。資格預審文件中的資格要求，應該根據項目的特點和要求進行制訂。
　　第五步，設計項目結構，落實項目條件。
　　不同地方的政府及其職能部門，在管理程序上不盡相同；不同類型的項目具有不同的特點和各種不同的要求。因此，應該針對項目本身的特點，結合政府在本項目上制訂的目標，設計合理的項目結構，并根據項目結構，逐項落實項目的各種條件。一個在BOT方面具有豐富經驗的咨詢公司，能夠幫助政府設計和制訂合理的項目結構，并幫助政府有計劃地、系統地落實各項條件，為確保招標成功打下堅實的基礎。
　　第六步，準備招標文件、特許權協議、制定評標標準。
　　在確定項目結構后、初步落實項目基本條件后，即可開始編制招標文件，制訂特許權協議。在招標文件中，必須詳細說明政府在技術、經濟、法律等方面的要求，讓投標人盡可能充分和準確地領會政府的意圖。應該把投標人必須遵守的強制性的要求和可由投標人建議的可協商的要求區分開來。在特許權協議中，應規定項目涉及的主要事項，明確政府提供的各種支持條件或者承諾。評標標準應該體現政府在選擇什么樣的投資人和建成一個什么樣的項目方面的要求和標準，尤其要對主要目標（例如：最終消費者支付的價格最低，或者公共開支最低，或者對整個經濟而言項目的投資費用最低等）有一個清楚的定義。招標文件中規定的評標標準應該盡可能明確和詳盡，以便于投標人設計出最符合政府要求的方案。
　　為了加快進度，招標文件的準備工作往往與資格預審同步進行，只要保證資格預審階段和招標階段的時間能夠合理安排就行。
　　4．資格預審
　　邀請對項目有興趣的公司參加資格預審，如果是公開招標則應該在媒體上刊登招標公告。參加資格預審的公司應提交資格申請文件，包括技術力量、工程經驗、財務狀況、履約記錄等方面的資料。招標委員會應該組織資格預審專家組，對這些文件進行比較分析，擬定一個數量不多和參加最終投標的備選名單，并在項目條件基本落實和招標文件基本準備就緒之后，發出資格預審結果通知，同時向通過資格預審的投標人發出投標邀請書。
　　參加資格預審的投標人數量越多，招標人選擇的范圍就越大。為了在確保充分競爭的前提下盡可能減少招標評標的工作量，通過資格預審的投標人數量不宜過多，一般為3～5家比較合適。北京第十水廠BOT項目的資格預審通告發布后，共有34家跨國公司或銀行購買了資格預審文件，7家聯合體（共19家公司）提交了資格申請文件。招標委員會選擇了其中的5家聯合體參加項目投標。這些公司分別來自法國、英國、日本、意大利和香港。
　　5．準備投標書
　　在獲得招標委員會的書面邀請后，通過資格預審的投標者，如果決定繼續投標，則應按照招標文件的要求，提出詳細的建議書（即投標書）。在投標者的建議書中，一般應詳細地說明所有關鍵方面，如：
　　·設施的類型及所提供的產品或服務的性能或水平；
　　·建設進度安排及目標竣工日期；
　　·產品的價格或服務費用；
　　·價格調整公式或調整原則；
　　·履約標準（產品的數量和質量、資產壽命等）；
　　·投資回報預測和所建議的融資結構與來源；
　　·外匯安排（如果是外資BOT）；
　　·不可抗力事件的規定；
　　·維修計劃（這對于BOT項目尤其重要，因為項目的所有權必須在壽命中期移交給政府）；
　　·風險分析與分配。
　　在準備標書階段，投標人將就標書中的有關內容向招標人提出疑問。招標人應該以標前答疑會等形式進行解答，并將解答內容以書面形式正式通知所有通過資格預審的投資人。為使投標人對項目所處的環境有更加清晰和深入的了解，招標人應該組織一次現場考察。在北京第十水廠BOT項目的招標過程中，5家通過資格預審的聯合體在購買了招標文件之后，在準備標書期間陸續提出了一百余道問題。招標委員會舉行了標前答疑會議，并多次回答了投標人提出的問題。5家聯合體最終全部遞交了標書，這在國內類似項目中是第一次（其他項目中都有投標人放棄投標的現象）。
　　6．評標與決標
　　投標截至后，招標委員會將組建評標委員會，按照招標文件中規定的評標標準對投標人提交的標書進行評審。評標標準必須在招標文件中做出明確陳述。評標方法的選擇將顯著地影響到最終的評標結果，因此，一般情況下，招標文件中規定的評標標準不允許更改。
　　標書中的主要標的應該是評標時重點考慮的核心因素，如果采用評分法評標，則該因素的分值應該占有絕對的權重。北京第十水廠BOT項目評標的標準以水價為主，適當考慮了融資方案、法律方案和技術方案。
　　評標結果將受下列因素影響：
　　·折現率的選擇：如果以投資費用為目標，應該用資金的社會機會成本對未來的費用效益進行折現計算。用資本的市場利率作財務折現率進行財務費用的比較則較為適宜。
　　·稅金處理：在以消費者支付的價格為目標時，稅金可以被看做是一項費用。但在以公共開支為目標的比較中，稅金則可不予以考慮。
　　·免去政府機構所承擔風險的意義：將風險轉移給私營機構，從整個經濟來看，可能并不影響項目的資金費用，但如果把公共開支控制到最小作為評標目標時，項目采取BOT方式將比由政府機構自行建設和運營具有優越性。
　　7．合同談判
　　決標后，招標委員會應邀請中標者與政府進行合同談判。BOT項目的合同談判時間較長，而且非常復雜，因為項目牽涉到一系列合同以及相關條件，談判的結果要使中標人能為項目籌集資金，并保證政府把項目交給最合適的投標人。在特許權協議簽訂之前，政府和中標人都必須準備花費大量的時間和精力進行談判和修改合同。如果政府與排名第一的中標候選人者不能達成協議，政府可能會轉而與排名第二的中標候選人進行談判，以此類推。
　　運作良好的BOT項目，由于投標人之間競爭十分激烈，使政府在談判中的地位非常主動。如北京第十水廠BOT項目，談判工作共進行了三輪。第一輪主要是了解雙方的觀點，第二輪解決了水價等核心問題，第三輪解決了遺留問題（主要是對不可抗力的處理）。談判結果在很多方面突破了國內類似項目的慣例，使中方的利益得到了更好的保護。
　　政府與私營機構間的合同必須做到：
　　·使中標人按商定的條款，對提供合同上規定的服務承擔義務；
　　·給中標人以項目的獨占權以及使工程得以實施的各項許可；
　　如果需要的話，由政府或政府機構承擔根據商定的條款購買項目產品或服務的義務，如承擔或取或付義務。
　　特許權協議必須得到同時簽署的其他許多協議的支持，并以此為條件，以使中標人能夠完成其任務。通常情況下，中標人在談判結束以后必須簽署的相關協議有：
　　·與項目承貸方的信貸協議；
　　·與建筑承包商的建設合同；
　　·與供應商的設備和材料供應合同；
　　·與保險公司的保險合同。
　　中標人是否能夠順利地簽訂上述相關合同，取決于其與政府商定的合同條款。因此，從中標人的角度來看，政府應提供項目所需的一攬子基本的保障體系，政府則希望盡可能地減少這種保障。
　　8．融資與審批
　　談判結束且草簽特許權協議以后，中標人應報批《可行性研究報告》，并組建項目公司。項目公司將正式與貸款人、建筑承包商、運營維護承包商和保險公司等簽訂相關合同，最后，與政府正式簽署特許權協議。
　　至此，BOT項目的前期工作全部結束，項目進入設計、建設、運營和移交階段。
　　9．實施階段
　　項目公司在簽訂所有合同之后，開始進入項目的實施階段，即按照合同規定，聘請設計單位開始工程設計，聘請總承包商開始工程施工，工程竣工后開始正式商業運營，在特許期屆滿時將項目設施移交給政府或其指定機構。
　　需要強調的是，在實施階段的任何時間，政府都不能放棄監督和檢查的權利。因為項目最終要由政府或其指定機構接管并在相當長的時間內繼續運營，所以必須確保項目從設計、建設到運營和維護都完全按照政府和中標人在合同中規定的要求進行。

二、北京市第十水廠BOT項目的運作程序簡介

　　在本次BOT講座中將多次引用北京第十水廠BOT項目的經驗。這里簡單介紹一下該項目的運作程序。
　　1確定方案：第十水廠是北京市九五計劃中提出的項目，在確定運作方式時，北京市政府進行了多種方式的比較，基本目標是進行基礎設施體制改革，政府不再直接投資。最初與國內機構進行了協商，由于水價太高而放棄。為了探索利用外資的有效途徑，并有效地促進基礎設施體制改革，北京市政府決定采用BOT方式建設第十水廠，而且規定只允許外國投資人才能參加投標。
　　2立項：北京市政府首先向國家計委上報了《預可行性研究報告》，國家計委投資司審查后要求北京市政府補充資料。北京市政府補充資料以后，國家計委外資司下文同意北京市政府通過招標方式選擇第十水廠境外投資人，為招標工作提供了法律依據。
　　3前期準備：北京市政府首先成立了以主管副市長為主任的招標委員會。招標委員會在市政管理委員會下設了招標辦公室，負責招標的日常工作，并聘請北京大岳咨詢公司作為項目的融資招標顧問。北京大岳咨詢公司充分吸收了成都第六水廠、上海大廠水廠、國內的BOT電廠和國外一些BOT項目的經驗，協助招標辦公室完成了項目結構設計。
　　4資格預審：資格預審通告發布后，共有34家跨國公司或銀行購買了資格預審文件，7家聯合體（共19家公司）提交了資格申請文件。招標委員會選擇了其中的5家聯合體（共12家公司）參加項目投標，這些公司分別來自法國、英國、日本、意大利和香港。
　　5準備投標書：5家通過資格預審的聯合體全部購買了招標文件。在投標人準備標書期間，招標委員會舉行了標前會議，并多次回答了投標人提出的問題。由于項目條件落實的時間推遲，準備標書時間相應推遲了兩周。5家聯合體最終全部遞交了標書，這在國內類似項目中是第一次（其他項目中都有投標人放棄投標的現象）。
　　6評標：評標標準在招標文件中做出了明確陳述，以水價為主，適當考慮了融資方案、法律方案和技術方案并對這些方案提出了最低要求。來自大岳咨詢公司等中介機構的專業人員和招標委員會聘請的專家參加了評標工作。評標后發現，有3家聯合體的投標水價比政府預測的水價低1元/m³以上，初步顯現了招標的優越性。由于有一家聯合體的中文標書沒有簽字，招標委員會組織了長期的論證使評標工作受到了影響。政府選擇了由日本三菱商事株式會社和英國安格力安水務公司組成的聯合體為排名第一的中標候選人。
　　7談判：談判工作共進行了三輪。第一輪主要是了解雙方的觀點，第二輪解決了水價等核心問題，第三輪解決了遺留問題（主要是對不可抗力的處理）。由于項目競爭十分激烈，政府在談判中的地位非常主動，談判結果在很多方面突破了國內類似項目的慣例。
　　8融資與審批：項目的融資和審批工作剛剛開始。在聯合體投標時，亞洲開發銀行、國際金融公司等為聯合體融資提供了支持函。由于北京在2001年取得了2008年奧運會主辦權，而且中國加入了WTO，使北京的宏觀投資環境更加具有吸引力，談判進程也因此而加快。預計第十水廠的融資和審批工作將于2002年1月圓滿結束。
　　我們將BOT項目運作程序用下表簡要加以歸納，以使讀者理解起來更為直觀。

BOT項目運作程序簡表 運作程序 招標人主要工作 投標人主要工作 確定方案 提出項目建設的必要性，確定項目需要達到的目標 立　　項 向計劃管理部門上報《項目建議書》或《預可行性研究報告》，取得批復文件或者同意進行項目融資招標的文件 招標準備 1. 成立招標委員會和招標辦公室；
2. 聘請中介機構；
3. 研究項目技術問題，明確技術要求；
4. 準備資格預審文件；
5. 設計項目結構，落實項目條件；
6. 編寫招標文件，制定評標標準。 資格預審 1. 發布招標公告；
2. 發售資格預審文件；
3. 組織資格預審；
4. 通知資格預審結果，發出投標邀請書。 1. 獲取項目招標信息；
2. 購取資格預審文件；
3. 編寫并遞交資格預審文件。 準備投標書 1. 編寫并發售招標文件；
2. 標前答疑，組織現場考察。 1. 購取招標文件；
2. 研究招標文件，向招標人提問；
3. 參加現場考察；
4. 編寫并按時遞交投標書。 評標與決標 1. 對有效標書進行評審；
2. 選出中標候選人。 回答、澄清評標委員會的提問。 合同談判 1. 按照排序與中標候選人就全部合同和協議的條款和條件進行談判，直至雙方完全達成一致；
2. 草簽特許權協議及其他合同和協議。 同左。 融資與審批 1. 協助中標人報批項目和成立項目公司；
2. 在項目公司成立后與其正式簽訂特許權協議及其他合同和協議。 1. 報批項目可研報告，成立項目公司；
2. 項目公司正式與貸款人、建筑承包商、運營維護承包商和保險公司等簽訂相關合同；
3. 項目公司與招標人正式簽訂特許權協議及其他合同和協議； 實施項目 1. 協助項目公司實施項目；
2. 對項目的設計、建設、運營和維護進行檢查和監督；
3. 特許期屆滿時接收（或其指定機構接收）應該移交的設施。 1. 正式開始設計和建設；
2. 項目竣工后開始商業運營；
3. 特許期屆滿時移交應該移交的設施。