劉忠建

　　執法主體難以長期“泡”在供水市場一線，而長期“泡”在供水市場一線的供水企業又不具備執法資格，導致信息搜集、問題調查在及時性、準確性和全面性等方面都受到了很大的局限

　　隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經濟的迅速發展，我國自來水行業普遍呈現出“供水規模擴大，技術檔次升級，管理水平提高”的良好勢頭。然而，堪稱“憂中之最”的用戶欠繳水費問題，不僅影響了自來水市場管理，而且嚴重影響了供水企業的經濟效益，極大地制約和束縛了供水企業前進的步履。如何解決這個問題呢？許多供水企業在實踐中摸索出一些有益的經驗。筆者就此問題從法律的角度作簡要的分析。

《城市供水條例》的法制意義

　　縱觀自來水事業的發展歷史，有關供用水方面的法規建設經歷了從簡單到豐富，從企業管理行為到政府行政執法行為的發展過程。上世紀50－70年代，一些供水企業以企業名義出臺了各種供用水管理規則、規定。80－90年代初，許多地方政府終止了企業發布供用水規定的行為，繼而以地方政府文件形式出臺了一些關于自來水市場的管理辦法，從規章制度程序的合理性和規章內容的公平性來看，較前一個時期有了很大的進步。
　　然而，這兩個時期的執法主體實際上仍然是供水企業，各個地方政府制定的供水法規、政策標準不統一，對某些問題的解釋也不盡相同。這兩個時期在供水法規上存在的問題，并沒有影響水費的回收。宏觀經濟整體上呈“低速均衡”狀態，政府實行“低收入，廣就業”的政策，社會上很少聽說破產、下崗的事情，加上人們普遍持有誠實信用的消費觀念，供水企業又擁有獨立的“停水權”，因此，欠繳水費的現象很少，數額也不大。
　　90年代，國有企業改革改制工作啟動，一大批巧練內功、勇闖市場的企業站穩了腳跟，并迅速發展。與此同時，企業停產、破產，職工下崗以及三角債等問題接踵而來，這對水費回收工作來說是始料不及的。在這關鍵時刻，國務院于1994年7月19日發布《城市供水條例》（以下簡稱《條例》），這標志著我國城市供水工作進入了法制管理的新階段。該《條例》明確規定城市建設 行政管理部門為供水管理的執法主體，對供水和用水雙方的行為進行了規范，體現出雙方權利和義務的對稱性，具有很強的權威性、統一性和行業性。特別是關于用戶按時繳納水費問題，首次以法規形式明確下來。雖然《條例》使供水企業喪失了獨立的“停產權”、“執法權”等，客觀上給水費回收工作帶來了困難，也造成了一定程度的被動；但是《條例》的頒布意義重大，在此之后各省分別以《條例》為依據，制定出各省的《城市供水管理實施辦法》，各縣。市政府結合各地的實際情況，制定出各自的《城市供水管理實施細則》，它們與《水法》、《城市規劃法》。《環境保護法》和建設部頒布的《取水許可制度實施辦法》、《城市供水企業資質管理辦法》等政策法規一起，形成了規范城市自來水經營的法律法規體系。

推行合同管理是行之有效的辦法

　　《條例》使供水企業的執法管理權喪失了，供水企業處于相對被動地位。一些用戶長期欠費，自來水公司想停水必須事先請示建設行政主管部門，還得等政府領導表態。一些欠費“釘子戶”往往以“特殊情況”、“特困企業”為借口，以上訪或到政府靜坐等方式，換回了地方政府“維護穩定，無條件恢復供水或先恢復供水，后談判” 的結果。于是，老欠費戶的欠款越欠越多，欠費新戶也不斷涌現。因為老欠費戶的負面影響，不少用戶跟著效仿，連經濟效益好的單位也變著戲法拒繳水費。
　　事實證明，自來水市場單一靠政府職能部門進行行政管理難以奏效。自來水生產的連續性和服務面的廣泛性，要求執法主體的管理必須具有動態性。而行政主管部門無論從人力、物力、財力等方面來講，都不具備這樣的條件。他們只能等供水企業反映情況后才去調查和處理，在查處過程中往往受到“穩定” 因素的干預，不得不作出犧牲供水企業利益的決定。總之，執法主體難以長期“泡”在供水市場一線，而長期“泡”在供水市場一線的供水企業又不具備執法資格，導致信息搜集、問題調查在及時性、準確性和全面性等方面都受到了很大的局限。
　　供水企業怎樣維護自己的合法權益呢？推行合同管理，不失為搞好水費回收工作行之有效的方法。早在1999年11月互日，建設部、國家工商行政管理總局就聯合發文在全國推行《城市供用水合同》（示范文本）。該示范文本是依據《合同法》和有關城市供用水法規政策制定出來的，無論是在形式上還是在內容上，都明確了當事人雙方的責、權、利關系，體現了城市供水行業的特點。合同一方面制約著供水企業的供水行為，促進供水企業煉內功，抓服務，提高管理水平，否則，會被用廣告上法庭；另一方面合同也制約著用戶的用水行為，用戶應嚴格履行合同規定的義務，否則，供水企業也可把用廣告上法庭。通過司法途徑來解決供水糾紛，而不是象以前那樣單靠行政手段來解決，這對供水企業來說，的確是一個福音。例如：某市一家省級監獄欠水費超過3個月，錢沒交，水要用，好話也沒有一句，態度蠻橫。該市水司也曾想去停水，考慮到監獄里關押著不少犯人，怕鬧事，也估計政府會出面干預，不批準停水。于是拿出“供用水合同”，訴諸法律。當監獄接到法院傳票后，監獄長兼黨委書記連忙趕到自來水公司賠禮道歉，懇請自來水公司撤訴，并且當天繳清了水費。由此可見，依據合同，走司法道路解決水費欠收問題，’可大大減少人為干預的因素，并為采取其它法律技術手段來保護供水企業合法利益奠定了基礎；同時，對建立和維護正常的供水管理秩序和社會經濟秩序有著重要的作用。

應注意的幾個技術問題

　　格式合同 依據現行《合同法》，《城市供用水合同》是轉移標的物所有權的合同，是雙務有償合同，也是格式合同。這類合同必須嚴格遵守國家法律的強制性規定，否則會導致無效的法律后果。格式的合同特點是一方預先擬定且不允許相對人對內容作出變更。因此，法律要求在盡可能公平的前提下，保護處于弱勢的相對人的利益。為了符合公平、公正、公開的原則，建議各地供水企業參照建設部和國家工商局聯合制訂的《城市供用水合同》（示范文本），結合各地的實際情況，制訂出自己的《城市供用水合同》， 并主動進行司法公證和工商鑒證。制訂合同時，應注意條款含義的準確性，因為若出現對格式合同條款的理解發生爭議，有兩種以上解釋時，法庭要依據法津作出不利于提供格式條款的一方（即供水企業）的解釋。
　　抗辯權 大家知道，在市場競爭中，經濟交易的風險很大。在合同一方當事人未依約履行債務或一方當事人明顯不能履行債務之情形時，如果仍強迫另一方當事人履行債務，則該當事人可能有不能獲得對待給付之風險。這時，該當事人可行使抗辯權。例如：當用戶不按合同履行繳納水費和義務，或者用戶明顯不具有繳納水費的能力時，仍強迫、威逼供水企業繼續供水，供水企業則可行使抗辯權。這項權力可以迫使對方當事人呷戶）及時履行債務，或為其債務提供擔保，避免供水企業履行供水義務后，得不到對方（用戶）的履約行為從而危及自己利益的風險。
　　行使抗辯權，是擺脫供水企業不良債權，減少呆帳、死帳的有效辦法。需強調的是，根據供水行業的特點，在執行供水合同時，一般都是先供水，后收費，因此，供水企業行使的抗辯權屬“不安抗辯權”，即合同中有先為給什義務的當事人（供水企業），因他方（用戶）財產顯著減少或資力明顯減弱，有難為給付義務的情形時，在他方傭戶）未為對待給付，也就是沒有繳納水費或沒提供擔保的之前，有拒絕自己給付的權力，即有停止供水的權力。當然，取得這項權力要履行一定的司法手續。
　　合同保全和破產企業財產保全 前者是指為了防止因債務人的財產不當減少而給債權人的債權帶來危害，法律允許債權人對債務人或第三人(即債務人的債務人）的行為行使撤銷權或代位權，以保護其債權。對自來水行業來說，就是當欠費用戶急于行使其對第三人的到期債權或放棄債權，無償或非正常低價轉移財產來損害債權人——供水企業的利益時，供水企業可通過合同保全制度來撤銷欠費用戶上述非法行為，或行使代位權，即以供水企業的名義，行使欠費用戶對第三人的到期債權的權力。
　　供水企業在追討欠收水費過程中，應想方設法摸清債務人（用戶）的經營情況和財產情況，若發現其起死回生無望和嚴重資不抵債時，應及時、主動地向法院提出用戶破產申請（債權人和債務人均可提出破產申請），法院受理破產申請，意味著破產程序的開始，債務人（用戶）的財產隨即進人保全狀態。保全期間，法律規定債務人（用戶）必須妥善保管企業財產，未經法院許可，不得處理企業的財產、賬冊、文書、資料、和印章等，不得對個別債權人清償債務，也不得以其財產設立新的擔保。值得注意的是，債務人（用戶）正常生產經營所必需償付的費用，如水電費，經法院同意后可以支付。這是法津對供水企業的一種理解和支持，應用好用活。違約責任 這是指當事人不履行或不完全履行生效合同所應當承擔的法律責任。我國的合同法律制度規定，當事人承擔違約責任主要有“繼續履行合同”、“采取補救措施”和“賠償損失”三種方式。一般來說，前兩種對供水企業意義不大，后一種則與供水企業緊密相關。我國原有的財產法確定的賠償原則是“損失多少賠償多少，沒有損失就無需賠償”；后來的《經濟合同法》規定的違約責任是“只賠償直接損失，不賠償間接損失”。在某些情況下，這對受損害方是不公平的。因此，現行《合同法》對“財產法”和《經濟合同法》作了一些修改。現行《合同法》第112條規定，當事人可以約定一方違約時應根據情況向對方支付一定數額的違約金，也可以約定因違約產生的損失的賠償額計算方法。現行《合同法》承認賠償損失可以包括合同履行后可以獲得的利益。
　　在供水實踐中，大多數自來水公司都是使用“滯納金”一詞，這個詞多少有點“執法” 的味道，況且該詞依法無據，《條例》只規定，“未按規定繳納水費的”，“盜用或轉供城市公共供水的”等等，“由城市供水行政管理部；司或其授權的單位責令改正，并可以處以罰款”，而供水企業是沒有罰款權的。“滯納金”一詞是在有些省出臺的《城市供水管理實施辦法》和建設部、國家計委關干《自來水價格管理實施辦法》中提出的，這些文件中也未明確滯納金由供水企業來收，這對供水企業極為不利。為了避免在今后的法律實踐中出現尷尬局面，建議廣大供水企業盡量使用“違約金”一詞，一則與建設部和國家工商總局聯合推行的《城市供用水合同》（示范文本）的提法相符；二則符合現行《合同法》的規定；三則可以在法律實踐中考慮間接損失因素而追求損失賠償額的最大化。
　　綜上所述，在建立社會主義市場經濟的今天，市場風險越來越大，水費回收的困難也越來越多，廣大供水企業只有努力學習法律，靈活運用法律，通過合同來有效維護自己的合法權益，把水費欠收造成的損失降低到最低限度。