張俊杰 鄒驥 陳吉寧 傅平
清華大學環境產業研究所

　　一項在發展中國家的研究明，包括城市水業在內的基礎施變量與經濟增長呈明顯的正關性。這就明確指出了給排水礎設施的建設對經濟增長具有質性的作用，并且這種作用隨經濟的增長也越來越大。
　　正因為給排水產業的在國經濟中的重要作用，世界上許國家的給排水產業往往被看作經濟社會發展的綜合工程而由政府進行干預或直接參與經營。

城市給排水產業的經濟特征

　　第一，給排水產業具有典型的自然壟斷性質。自來水管網和下水道等固定網絡系統的運營，通常認為進行重復建設是不符合經濟效率原則的，因而只由一家企業進行經營。這種壟斷具有很強的地區性或區域性，因為一個給水企業或污水處理廠的服務區域不可能無限制地擴大。
　　第二，給排水產業是資本高度密集的行業。自來水管網和一水道系統等固定資產有很長的生命周期，給水處理設施的使用年限至少20年，輸配水管線管網的年限一般都是50年、100年甚至更長。并且給排水產業中資產專用性很強，其固定資產投資一旦形成，就很難被用于其它用途，殘值較低，這就形成了巨額的沉沒成本。
　　第三，給排水產業的產品（自來水）和服務（污水處理）缺少替代性，并且這種產品或服務是工業生產和居民生活的必需品，消費者（包括企業和居民）的需求價格彈性較低。這兩種因素使得給排水產業企業不用擔心替代產品或服務的竟爭，從而能夠在邊際成本以上定價而不會導致利潤的減少。
　　第四，給排水產業的產品和服務在一定程度上具有“公共物品”或“公益物品”的性質。前者指給排水產業中除了能夠進行計量的那部分產品和服務之外，常常具有使用的非排它性和非競爭性的特征；后者指從公共健康和人道主義的角度出發，政府必須保證低收人人群也能夠享受到安全和潔凈的飲用水及污水處理服務。

　　政府管制——政策目標、措施及其困境

　　城市給排水產業有很強的自然壟斷性質，其成因一方面是由于政策壁壘阻止其它企業進入造成的，另一方面也是由于這一行業具有規模經濟的特性。具有壟斷性質的企業往往會傾向于濫用壟斷力量，造成產品和服務的價格過高、質量過低、技術進步緩慢等弊端，從而引起經濟的低效率和社會福利的損失，這也是政府對該行業進行管制的重要原因之一。政府對該行業進行管制的政策目標是要實現有效競爭，協調規模經濟和竟爭活力的兩難選擇，從而形成一種有利于長期均衡的競爭格局。
　　政府對給排水產業進行的管制主要可以分為非價格管制和價格管制兩大類。
　　非價格管制主要集中于質量管制和環境管制兩個方面，比如目前中國對自來水重點管制的指標有管網服務壓力和管網水質兩大類。
　　價格管制是政府對給排水企業進行管制的核心，目前世界上有兩類比較典型的管制手段，一類是美國的投資回報率管制模型，另一類是英國的RPX－X價格管制模型。長期以來，我國自來水價格和污水處理的服務費用價格是由政府直接制定的。
　　從政府管制的理論和實踐來看，盡管政府對給排水產業進行管制的動機可能是好的，但其結果并不總是有效的，造成這一現象可能主要有如下原因：
　　第一，政府管制需要成本，比如機構和人員設置的增加，獲取信息的費用等等；當管制帶來的收益小于管制的成本時，那么這種管制是不合理的。
　　第二，政府管制有可能是為了滿足產業對管制的需要而產生的，產業需要管制是“在位者”利用政府來阻止其它企業的進人；政府提供這種管制則是政府宮員與產業部門的利益息息相關，這便是經濟學中所謂的“政府管制俘虜理論”。
　　第三，政府并不是萬能的政府，由于政府與管制對象之間存在著嚴重的信息不對稱，依靠不充分的信息對企業進行管制，很可能導致管制政策的失敗。

　　引入競爭機制——城市給排水產業改革的可能方向

　　對于給排水產業這樣的自然壟斷產業，一種可行的政策手段是通過政府管制以限制競爭，這種政策性的進人壁壘使得其它企業難以進入該行業，從而保證了該行業只有少數幾家企業經營以達到規模經濟的要求。但是由于政府管制存在著難以克服的困境，所以不少學者認為市場競爭機制可能比政府管制更能在給排水產業促進生產效率和社會分配效率。從政府管制的實踐來看，美國和英國等發達國家在自然壟斷行業都先后采取了放松管制的政策，其理論基礎是可競爭市場理論。該理論認為只要政府放松進入管制，新企業進入市場的竟爭威脅自然會迫使產業內原有壟斷企業提高效率。
　　以下幾種競爭機制有可能在給排水產業中得到應用：
　　（1）標尺競爭。通過將一個地區企業的運營狀況同其它地區進行比較，從而產生刺激企業節約成本的激勵。
　　（2）特許投標。通過拍賣的形式讓多家企業競爭特許經營權，由報價最低的那家企業取得特許經營權。
　　（3）服務承包合同。即將給排水產業中的部分活動承包給其它的企業。
　　（4）資本市場上的競爭。只有有效率的給排水企業才能在資本市場上得到融資，資本市場上的竟爭壓力使得企業不得不提高
生產效率。
　　（5）產品市場上的直接竟爭。對于新增的需求能力、大的工業用戶以及差別產品（如優質飲用水），可以采用競爭性供給。

管理體制改革帶來的巨大效益

　　給排水產業的管理體制改革可能會帶來巨大的效益；首先是減少補貼，這項收益無疑能夠大大減輕政府的財政負擔；
　　其次是給排水產業企業有可能將現有的經營效率提高到最佳水平而帶來成本節約的效益；
　　再次是給排水產業的需求者能夠得到更加多樣化的服務，其需求的變動也能夠更快地得以滿足；
　　此外，改革還能創造出有利于給排水產業投資的政策環境，從而廣泛地動用更多的資源對給排水產業進行投資。
　　中國給排水產業要進一步進行政府管制體制改革，必須處理好如下幾個方面的問題：
　　第一，關于縱向結構和橫向結構問題。在給排水產業中進行縱向一體化是指將自來水供應及污水處理一系列環節聯合成一個一體化的企業，這樣不僅有助于實現規模經濟而且進一步節約成本；而實行縱向分離則能擴大實行特許投標制的運用范圍，從而有利于擴大競爭。橫向結構問題指在某一區域性市場中能夠容納多少家給排水企業進行經營活動。進入企業過多會犧牲規模經濟；如果進入的企業過少，則不能達到有效競爭的要求。
　　第二，自由進入問題。盡管國有企業對給排水產業的投資嚴重不足，但是目前國家對給排水產業的投資有一定的限制。為鼓勵給排水產業中非壟斷業務的競爭并且擴大投資來源，應當允許私入部門和國外資本的進入，這些投資者的進入，有利于推動現有的國有給排水產業企業提高生產效率，降低生產成本，其標尺競爭的效應還是相當明顯的。
　　第三，補貼的收入分配效應問題。政府對給排水產業進行補貼有可能是事與愿違的：其一，廣大農村地區尚未完全建立起供水和污水排放系統，對給排水產業的補貼可能導致收入從農村向城市的轉移；其二，高收入人群對給排水產業產品和服務的需求是大于低收入人群的，這就可能導致補貼從低收入人群向高收入人群轉移。
　　從世界主要國家對給排水產業進行政府管制的歷程來看，放松管制、引入競爭機制是世界性的潮流，中國的給排水產業政府管制體制也處于改革的進程中，我們認為改善政府的管制效率是一個方面，而讓私人部門和外國資本進入給排水產業領域參與競爭，也不失為有效的手段。
　　我們認為，改革的關鍵是競爭。一個不受任何限制的壟斷性產業無論是公有還是私有都同樣是沒有效率的。