邱 衛 東 　　應 姿

一、 對供水市場化的認識

1、 供水企業運行背景
　　城市管網供水（自來水）是由供水企業向城鎮社會提供的產品。這個產品在不同的經濟運行背景下，其屬性和功效不同，從計劃經濟時代到市場經濟的確立和進一步的發展，城市管網供水正經歷著深刻的變化：（1）水價方面：從過去的不反映價值的計量符號的行政水價逐漸轉為當前強調以成本為基礎和市場供需調節為導向的商品水價；（2）供水對象方面：消費者由只需解決有水可用的被動的“用戶”地位，開始轉為初步具備消費者權益觀的“客戶上帝”；（3）銷售理念方面：供水企業由過去的純生產型營業轉為現在的以不斷提供優質服務，并以滿足消費者多元化需求的開拓市場占有率的營銷；（4）供水企業與政府關系方面：由過去的政府經營和政企間的高度統一，到現在的已脫胎換骨后分而不離的“母子型”關系；（5）社會要求方面：由只對水量的充足供應到對水量、水質和服務的多元需求；（6）投融資體制方面：其一，建設資金由過去的政府包辦到現在的政企共擔，以上海供水業為例，屬政策性虧損的由政府承擔，屬經營性虧損的由自來水公司自已承擔；其二，融資上，由過政府無償投資的財政撥款或政府信用擔保，轉向供水企業自身在償還能力和效益確?；A上的銀行貸款和企業債券。
　　隨著改革的深化和市場化運作的加強，作為國有性質的供水企業，在經營管理形式上也面臨多元化模式的轉型：（1）國有但不一定需要國營，這主要體現在股份制的建立和改造上，其表現形式為國有獨資、國有控股、混合制等，如國有獨資形式的深圳市自來水總公司（現改名為深圳水務集團公司）；（2）BOT形式。這是利用外資的最佳方式和有效途徑，我國的不少城市對此作了嘗試。（3）出售。各地政府為獲取急需的城市建設資金，通過尋找有實力的下家變賣手中的國有供水企業資產，停止向供水企業“輸血”，這是政府一舉兩得的好事：不僅可以解決短缺的資金來源，而且可以卸下因供水企業虧損造成的地方財政包袱，更為重要的是，可以激活供水企業的經濟效益和社會效益?，F在對這一做法得到了一定的支持和認同，如錢江水利收購舟山自來水公司等；（4）兼并。如寧波市自來水總公司的大部分資產被劃入寧波市城建投股投資公司；（5）供排水一體化的趨勢。如浙江省嘉興市自來水公司合并改組為嘉原給排水公司、紹興市水務集團公司等。
2、 加速的供水市場化趨勢
　　城市供水作為一個基礎性行業，事關國計民生，該行業的有效運行是確保經濟發展和提高人居生活質量的前提，在當前城市化運動不斷推進和經濟區域性整合一體化的趨勢下，城市供水的市場化問題日趨突出。“資本逐利而行”，沒有回報的投資將會抑制投資商的投資行為。在政府普遍面臨建設資金短缺的情況下，由誰去進行金額巨大而回收期長的公益性供水設施的投融資？除去由政府完全經營的特殊情況外，若投資商的盈利水平因行政水價而大幅低于社會平均收益，政策性虧損的缺口由誰去彌補？我國現行水價90%為均一水價，階梯式水價才在少數城市剛起步不久，僅靠這兩種單一的價格信號，將難以調節社會多元化多層次的供水需求的價值導向，水資源的合理配置就難以實現。社會大眾和不同行業對供水水量、水質及服務的不同需求，單一的供水方式和供水產品如何改變？水價如何發揮供水需求平衡的穩定器作用？這是當前在我國供水市場上迫在眉睫的課題。實踐表明，在當前情況下，第一，完全用政府行為去調節是不夠的，還需要市場機制去補充，甚至在某些情況下，市場機制起著主導作用；第二，供水企業完全由政府壟斷經營，因缺乏競爭機制或潛在的競爭壓力，必將導致供水企業的低效及社會大眾用水福利的損失。
　　由于城市供水具有公用性、壟斷性、地域性這三大特點，致使供水市場是一個準市場；加之長期以來受指令經濟體制的影響，我國的城市供水價格低廉，福利用水的觀念盛行，供水價格機制和水價制度因不能反映供求關系和成本補償原則而不適應當前市場化形勢的需要。隨著水污染的進一步加劇，水環境治理成本的大幅度提高，水資源的物質稀缺性和經濟稀缺性更為突出，只有通過提高水價，利用價格杠桿來促進節約用水，抑制浪費用水行為，成為重要的經濟調控手段。此外，從外部環境上看，跨國水務業搶占中國市場的熱潮，促動了我國供水企業必須面對市場化這一現實，并作出相應的反應。

二、 供水市場化的本質。

1、 供水的基本特性
　　供水的基本特性又有自然屬性和社會屬性之分，從城市供水的內在屬性可以看出，其三大特點是指導供水商品化的原則。其一，公用性。水是生命之源，任何時候都不能剝奪社會大眾的生存所需用水權利，也就是說，生存權是人與生俱來不可剝奪的最基本的人的權益，基于這一點的考慮，應將水權看作是民眾的人權在用水上的體現。在維持最基本的用水量需求上，這一特點所采取的是水價制定的低價原則，即命脈性與福利性的統一。其二、城市供水是特種行業，西方國家如德國等，將此列入《食品法》的范疇，必須由政府特許經營的，其壟斷性不僅僅是自然壟斷，取水許可和供水資質是嚴格控制的，供水企業是非競爭性企業，其壟斷價格的確定會形成政策性虧損或是獲取壟斷利潤。同時還有一個規模經濟的問題，投資規模大且回收周期長，投資回報率低，難以吸引政府以外的主體投資。其三，地域性。城鎮管網供水，在地域上具有壟斷市場的力量，杭州的水不大可能賣到寧波來，沈陽的水更不可能賣到廣州去。即便是舟山市在1996年遇到特大旱情時，通過從集裝箱船只將從寧波購買的自來水運送回去，或從上海購買原水運回去制水供應，但成本極其高昂，最終將通過特價特供的辦法來增加消費者對用水的支出。正是受管網供水方式的限制，使得供水企業產品在轉售過程中發生困難，減少了批發商環節，如用戶不大可能將居民用水量以高于其自身的價格大批量轉售給工礦企業或商業用水戶，這為城市供水實施價格歧視的營銷策略奠定了基礎。鑒于此，在這樣的城市供水的準市場狀態下，其商品化的實質也就呈現出來，具有較大彈性和市場適應性的水價制度的確定，是供水商品化得以實施的基本保障。兩部制水價和階梯式水價為我們實施合理的水價提供了范本。
2、準市場與弱質市場
　　作為一個經濟組織，供水企業應同其它企業一樣具有共同的行為目標：短期的盈利和長期的市場占有率。如果說把供水企業的社會效益或公益性放在第一位的話，管理營運中的效益觀和經濟觀仍值得強調，至少要確?？沙掷m運行，這就得考慮成本補償原則。
　　供水商品化的本質是由其自然屬性和社會屬性所決定的，水資源的易動性（水循環運動）、稀缺性、外部性、命脈性、公用性、經濟性等特點，決定了供水的商品化和市場化有其自身的特點。鑒于此，供水市場的性質是一個準市場，因而它是一個不完全市場，既有市場性的一面，又有非市場性的一面。它是“看不見的手”與“看不見的手”聯合調控的，前者要求以競爭性市場來考慮企業經營戰略，價格由價值決定，并要反映供求關系；后者要求由國家宏觀調控和法規政策的約束，并進行價格管制。歐美國家，甚至于包括俄羅斯，其供水組織通常是非盈利性的，但同時又必須補償成本，且投資商和股東利益都能獲得保證，以吸引公眾的投資，其募集的水廠建設債券通常類似于“國債”一類的“金邊債券”。供水商品化的確立，就是市場化程度的結果，它理應服從于價值規律，如下因素必不可少：（1）供求關系；（2）價值與價格；（3）市場機制。如果這三個因素不能形成一個有機體，如果我們的水價不能反映供求關系，也不能反映成本補償和盈利，更不能反映以產權為要求的交易關系，那么供水的商品化是無法實現的。

三、 供水市場化的運作

　　市場化取決于交易的活躍程度，而市場交易主體的多元化是關鍵，按照科斯定理，這首先要解決的是產權問題。
　　由于長期以來對城市水價問題認識不足，我國城市水價相對偏低，結構不合理，這是致使供水企業虧損的表層原因，更深層次的原因仍在體制上。由于政府主管與委托經營的供水企業主的信息不對稱、權力層小集團間的利益恩怨，上級主管一定程度的直接干預，缺乏有效的考核、監督及經營者財產與離任的審查機制，供水企業經營者在居于有利的壟斷地位的條件下，必然采取短期行為，盲目追加投資以擴大規模，以及難以控制的過高的管理成本，這一系列綜合性因素使得供水企業普遍虧損，帳面總資產與資產現值差距較大，城市供水事業的再發展受到了極大的影響。
　　除去體制因素以外，供水企業歷來視水價為其生命線，調高水價成為供水企業實現減虧或盈利的一大追求。1998年建設部、國家計委頒布《城市供水價格管理辦法》后，對水價改革問題雖有所推動，但力度不夠，城市供水價格還存在不少問題。例如，對水價改革的認識還不到位；科學合理的水價形成機制尚未形成；水價構成不合理，附加費太多，不能完全反映成本；《城市供水價格管理辦法》實施細則普遍剛起步或還沒有起步，等等。而其中尤為突出的是水價形成機制不合理。建設部城建司副司長王天錫認為，要解決上述問題，積極平穩地推進水價改革在當前最為重要。一是水價改革有利于促進節水。二是有利于加快城市污水處理設施建設的步伐。三是可以有力地促進供水企業的改革。
　　針對我國現有水資源管理體制上存在的缺陷，水工業一體化的發展模式已被政府和公眾認可，供水已放入一個大的供水背景下來統一考慮，即由給水、排水、污水等組成的水務業將在全國各地形成，水價的組成不在是單一的供水因素，還包括污水與排水的相關費用。目前我國的污水處理嚴重滯后，有73%的污水未經處理便直接排掉，在很大程度上污染了城市水源，造成供水緊張，雖然《城市供水價格管理辦法》已規定要將污水處理費納入水價構成中，建設部已明確指出，水價首先要把污水處理費用調上去。這樣，不僅可以加快建設污水處理設施的步伐，同時還可以促進缺水地區和嚴重缺水城市的節約用水。
　　目前我國有2000多家自來水公司，其中大多數國有企業虧損，主要問題體現在體制與水價的改革力度上。多家跨國水務公司曾以實踐證明了中國城市供水市場的高投資價值，據國家統計局數字，投入產出比為24.08%。已加入WTO的今天，必須盡快改革舊有不合理機制，鼓勵有能力的國有供水企業要大膽走兼并聯合之路，以獲取企業更大的發展空間，如日前新組建的“航空母艦”——注冊資金達60億元的深圳水務集團公司。通過培育市場機制和增強“抗體”，涌現出一批能與像法國里昂水務公司之類的大企業抗衡。

四、供水價格信號的理論依據

　　水價作為供水市場的價格信號，并不是單純地上漲水價這么簡單，而是建立科學合理的水價構成和調節機制。美國有些州的水價，根據市場機制，不僅不漲，反而還要下跌，以體現供求關系和用水權益。目前，我國各城市的水價調整，基本上是政府、自來水公司和老百姓討價還價、互相妥協的結果，缺乏真正意義上的科學分析。因此，必須進行水價改革，盡快形成一套科學的體系。
根據作者提出的水價制定的“滑塊理論”，水價的構成應包括如下5個因素：（1）資源性；（2）公用性；（3）商品性；（4）再生性；（5）區位性，其中前3個因素是水價制定的基本依據，后2個因素是水價制定的浮動依據，從而實現水務市場中水價的剛性與彈性的有機統一，這一理論是兩部制水價和階梯式水價制定的理論來源。資源性體現稅收原則，即明確國家對水資源的所有權；公用性體現用水的基本民主權利和用水福利；商品性體現的是成本補償與投資回報的盈利原則；再生性體現的是水環境保護原則；區位性體現的是水資源利用的經濟價值觀原則。據此，水價應包括成本、費用、稅金、利潤和再生等幾個組成部分，這與國家提出的水價調整要遵循的“補償成本、合理收益、節約用水、公共負擔”的方針是一致的，這樣的水價不會受人為因素所左右，而是依照法規和客觀因素的變化而調整。

五、供水價格形式多元化的市場對策

　　按照商品市場的分銷渠道形式，城市供水提供的產品應多元化，即通常所說的分質供水和營銷服務。推進水價改革，建立合理的水價形成機制。城市供水價格改革工作的重，是建立合理的水價形成機制，促進保護和合理利用水資源。一是調整水價要與改革水價計價方式相結合。在居民生活用水和其它各類用水中積極推行定額累進加價階梯式計量水價，拓展水價上調空間，增強企業、居民的節水意識。二是要針對不同城市的特點，實行季節性水價，以緩解城市供水的季節性矛盾。三是要加大污水處理費的征收力度，沒有開征污水處理費的城市，要盡快開征；已開征的要逐步提高水費標準，促進水污染防治工作。只有這樣，才能改變現在的僅有的均一水價體系，從而實現多元化水價以滿足廣大消費者的不同層次的客觀需求，并絕對地鞏固自來水市場占有率。此外，調整水價還必須考慮消費者的經濟承受能力。專家指出，發展中國家水費承受能力的國際通用標準是：水費支出占可支配收入一般在3%以內為宜，加上污水處理費不得超過5%。據建設部水資源中心調查表明，我國在近十年里平均調價次數達6至7次，水價普調雖仍有一定空間，但主要應放在供水企業的經營效益及嚴格的成本控制上，而不應該將供水企業虧損的負擔轉嫁給消費者?？紤]到我國污水處理率還比較低及加強節約用水工作的實際情況，水費支出一般掌握在3%為宜（另2%留做污水處理費）。據嚴偉博士認為，如果按3%計算，目前我國多數城市水價已經偏高，調價的空間較為有限（福州已占到2.7%）；若考慮地區收益上的不平衡，不宜普調，而應按市場需求決定水價，如在北方地區，貧困人口還在增加，而且所定的貧困標準很低。

六、結論

　　綜上所述，建立供水市場的價格信號機制，一、關鍵的問題是實現政府職能的轉變，不能由政府直接經營供水企業，按現代企業制度的要求，明晰產權關系，做到政企不離，通過法律和行業管理的形式進行監控，使城市供水或水務業的經濟效益、社會效益和環境效益統一起來，水資源管理專家邵益生先生認為，如果用水資源的價格杠桿能夠調整掉一些效益低下的企業，使整個產業結構更合理，這樣的水價改革則無疑是成功的，但要注意循序漸進。二、要按價值規律辦事，水價必須調節供求關系，價格應成水優化資源配置的指揮棒，而不是行業壟斷下的行政水價，價格只是計量符號，而不是市場需求的調節信號。隨著社會的進步和人本主義的推進，專家們強調，推進水價改革，必須進行聽證會，以便使社會公眾對供水問題及今后的發展有清醒的認識，增加公眾的知情權和政策調整的透明度。

作者單位：寧波市自來水總公司
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