王家廉
(中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會水污染治理委員會，天津 300191)

　　一、一個人口眾多的大國，城市污水的污染控制任務(wù)非常艱巨中國是世界上人口最多的國家。盡管中國政府實行了卓有成效的計劃生育的積極人口政策，但是，從20世紀60年代起到世紀末，短短的40年間，中國的總?cè)丝谌匀徽黾恿艘槐丁Ｔ谕瑯拥臅r間里，由于中國社會經(jīng)濟的高速發(fā)展，中國的城市化進程明顯加快。到1999年底，中國已擁有668個城市和1682個縣級城鎮(zhèn)，共居住有城鎮(zhèn)人口37590萬人，占全國總?cè)丝诘?0.9％。如此之多的城市、城鎮(zhèn)及其眾多的人口，使得中國的城市用水和城市排水承受了極大的壓力。1999年，全國城市、城鎮(zhèn)的供水總量達到了467億立方米，廢水排放總量達到了401億立方米。2000年全國的廢水排放總量增長到415.1億立方米，比上一年又增加了6％。這樣一種狀況，勢必給中國的水環(huán)境帶來嚴重的污染。而且，中國的人口增長、城市化水平的提高和城市污水排放量的增加，都顯現(xiàn)出了較快增長的態(tài)勢，使得水環(huán)境污染和水環(huán)境質(zhì)量下降的趨勢也在不斷加劇。
　　中國的水污染問題，主要是工業(yè)發(fā)展、城市發(fā)展和人口增長造成的。由于城市對工業(yè)、對人口的高度集中效應(yīng)，城市就形成了整個國土和各個流域的主要污染源。一般來說，目前中國各大、中城市排放的城市污水中，工業(yè)廢水約占30％，生活污水約占70％。城市中的工業(yè)廢水，源于城市布局的原因，即使在廠內(nèi)經(jīng)過處理，仍然要排放到市政下水道，不可避免地仍然需要與城市生活污水合并集中處理。這就意味著任何一個城市、城鎮(zhèn)，不僅要解決生活污水的污染，還要負擔(dān)相當(dāng)一部分工業(yè)廢水的處理。工業(yè)廢水的混入，對于城市污水的污染控制來說，是一個不可忽略的重要部分。生活污水是城市水污染的主要原因。過去中國對城市、城鎮(zhèn)的生活污水的污染排放控制重視不夠，誤以為做好工業(yè)廢水的污染治理就可以控制城市水環(huán)境的污染。實際上，過去五年中，由于中國政府著重治理了工業(yè)廢水的污染排放(見前文)，工業(yè)廢水得到大幅度減排，污染物(COD)大量削減。但是，生活污水的污染排放自然增長迅速，五年中凈增長了65.2％：生活污水占全部廢水的比例，由1995年的三分之一，增長為二分之一強；生活污水中的COD排放量有原來的四分之一多，上升為目前的二分之一強：生活污水的污染已經(jīng)上升為城市水環(huán)境污染的主要矛盾(見表1)。

表1 1995/2000全國廢水污染排放的變化情況 項 目 1995年 比例 2000年 比例 增長％ 全國廢水排放總量(億噸) 415.3 100 415.1 100. 0.0 其中：工業(yè)廢水排放量(億噸) 281.6 67.8 194.2 46.8 -31.0 其中生活污水排放量(億噸) 133.7 32.2 220.9 53.2 65.2 　 　 　 　 　 廢水中的COD總量(萬噸) 2233.2 100. 1445.0 100. -35.3 其中工業(yè)廢水的COD量(萬噸) 1622.9 72.7 705.0 48.8 -56.1 其中生活污水的COD量(萬噸) 610.3 27.3 740.5 51.2 21.3

　　生活污水排放的增加，除了城市化進程加快、人口正常增長的因素以外，主要是隨著經(jīng)濟發(fā)展，城市居民生活水平的提高，生活用水迅速增長。到1999年，中國的城市居民的人均日生活用水水平，已經(jīng)達到了217升／人.升。此外，在中國各經(jīng)濟發(fā)達的沿海城市，外來人口迅速集中性的增加，也是生活污水污染加重的一個重要原因。

二、20年的奮斗，奠定了中國城市污水處理事業(yè)的基石

　　治理城市生活污水污染排放的主要手段是建設(shè)城市污水處理廠。中國的城市污水處理事業(yè)，正式發(fā)展于20世紀80年代初期。在此之前，在北京、上海、太原、西安等個別城市，總共只建有十余座城市污水處理廠，且都是幾千噸至幾萬噸的小型城市污水處理廠。城市污水處理事業(yè)發(fā)展緩慢的原因，主要是長期以來經(jīng)濟發(fā)展不足，建設(shè)資金匱乏，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴重滯后。進入九十年代以后，中國逐漸加大了在城市環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的投資力度，尤其是在1996-2000年的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第九個五年計劃期間，中央政府和各地方政府加大了水污染防治的力度，加強了城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，增加了城市污水處理廠的建設(shè)投資。“九五”前四年(1996-1999)，國家投入城市環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金，累計達到了1362.97億元。平均每年340.73億元，是“八五”期間（1991－1995）平均每年93.39億元的3.6倍，是“七五”期間（1986－1990）平均每年30.73億元的11.1倍。城市環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金中，一般大約有三分之一的資金投入到城市污水處理設(shè)施建設(shè)中使用。1998、1999年，國家連續(xù)采取了擴大內(nèi)需、加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的決策，共增發(fā)了2010億元的國債資金，其中362億元的國債資金用于城市環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，并主要用在了城市污水處理設(shè)施的建設(shè)。表2.列舉了歷年來，國家在城市環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的資金投入情況。

表 2.1986－1999年國家對城市環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施的資金投人情況（億元） 年度 同期環(huán)境污染治理總投資額 城市環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施投資總額 其中增發(fā)國債資金投入 1986-1990 476.42 153.64 -- 1991 170.12 55.78 -- 1992 205.56 71.50 -- 1993 268.83 106.30 -- 1994 307.20 113.15 -- 1995 354.86 *120.21 -- 1991-1995 1306.57 466.94 -- 1996 408.21 170.82 -- 1997 502.49 257.25 -- 1998 721.80 456.00 224.00 1999 823.20 478.90 138.23 1996-1999 2455.70 1362.97 362.23

　　由于國家逐年增加城市環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金投入，也促進了各地區(qū)政府更多地籌集建設(shè)資金，中國的城市污水處理事業(yè)才得以正式發(fā)展。1980年以后，中國各中心城市紛紛開始建設(shè)城市污水處理廠。1984年4月，隨著中國第一座大型二級城市污水處理廠——日處理規(guī)模為26萬噸的天津紀莊子污水處理廠在天津市建成投產(chǎn)，中國的城市污水處理事業(yè)開始進入快速發(fā)展的階段。到1995年末，中國已建成的城市污水處理廠的數(shù)量，己經(jīng)達到了176座，形成了1805萬噸的日處理能力，城市污水處理率達到了20O%。“九五計劃”期間，中國各地的城市污水處理廠的建設(shè)速度，開始明顯加快。到1999年末，各個省、市、自治區(qū)（除西藏以外）的各重點城市，部分一般城市和少部分縣級城鎮(zhèn)，都建有城市污水處理廠。全國已經(jīng)建成的城市污水處理廠的數(shù)量，累計達到了283座。總共形成了3041（4182）萬噸的城市污水日處理能力，城市污水處理率達到31.7%。表3表明了中國過去十年間全國的城市污水處理廠建設(shè)、發(fā)展情況及增長趨勢。

表3 1990-1999年各地區(qū)城市污水處理廠的建設(shè)發(fā)展情況 年度 新增污水處理能力（萬噸/日） 城市污水處理總量（億噸/年） 城市污水處理率（%） 1990 279.8 *47.5 　 1991 415.1 *62.7 14.9 1992 75.0 67.3 18.5 1993 80.0 55.5 17.9 1994 81.0 62.5 17.0 1995 374.9 65.9 14.920.0 1996 98.5 83.3 23.6 1997 192.7 89.8 25.8 1998 322.0 107.0 29.9 1999 224.0 111.0 31.7

　　雖然中國在20年的城市污水處理廠建設(shè)上，已經(jīng)取得了一般國家短期內(nèi)難與取得的成就，創(chuàng)造了城市污水處理廠建設(shè)速度的世界記錄。但是，從表4所列出的“中、美兩國城市污水處理廠建設(shè)情況對比”中可以看出，中國無論是在按人口擁有的城市污水處理廠的數(shù)量上，還是在擁有的城市污水處理能力和應(yīng)達到的城市污水處理率上，都與經(jīng)濟發(fā)達的國家存在著極大的差距。更重要的是，在城市污水處理廠的建設(shè)能力和運行管理水平等方面的差距，距離真正、有效地解決中國的城市污水污染控制問題，還相差甚遠。

表4 中、美兩國城市污水處理廠建設(shè)情況對比 國家 污水廠數(shù)量 擁有一座污水廠的人口 城市污水日處理能力 污水處理率 美國 20670 0.5萬人 　 　 中國 283 133.0萬人 3150萬噸/日 31.7%

三、中國政府為發(fā)展城市污水處理事業(yè)提供了良好的基本保證

　　為了縮小中國與發(fā)達國家的差距，中國政府己作出了極大的努力，并認真附注于行動，來發(fā)展城市污水處理事業(yè)、實現(xiàn)城市污水污染控制目標。首先從法律上，國家修訂了《中華人民共和國水污染防治法》和《中華人民共和國水污染防治法實施細則》，頒布實施了《淮河流域水污染防治暫行條例》。“依法治水”已經(jīng)成為全國各地區(qū)各級人民政府行政首長的責(zé)任。其次，國家激勵各地區(qū)各級城市爭創(chuàng)“國家環(huán)境保護模范城區(qū)”，這其中的一個重要條件就是申報城市(或城區(qū))必須要建有城市污水處理廠。因而，各地區(qū)各級地方政府對在其所管轄的城市中建設(shè)城市污水處理廠，目前都表現(xiàn)出了非常積極的態(tài)度。再有，從政策上，為給予各地區(qū)建設(shè)城市污水處理廠以技術(shù)指導(dǎo)，國家頒布實施了《城市污水處理及污染防治技術(shù)政策》(建設(shè)部、國家環(huán)境保護總局、科技部于2000年7月聯(lián)合頒布實施)。國家目前正在制訂“城市污水處理廠建設(shè)、運行經(jīng)濟政策” (由建設(shè)部組織)，也將為各地區(qū)城市污水處理廠的建設(shè)、運行和管理提出經(jīng)濟指導(dǎo)意見。為了加快各地區(qū)城市污水處理廠建設(shè)的速度，解決地方政府籌措建設(shè)資金的困難，國家一方面加大了中央政府對各地建設(shè)城市污水處理廠的資金補助投入，另一方面制定了積極的利用外資的鼓勵政策和融資政策。國家為了解決計劃經(jīng)濟沿襲下來的“政府項目，政府投資、政府建設(shè)、政府運行管理、財政負擔(dān)運行費用”的不利局面，擬改革城市污水處理廠的投資建設(shè)機制和運行管理體制，鼓勵中外環(huán)保企業(yè)以“BOT”和項目融資等方式，承擔(dān)城市污水處理廠的建設(shè)、維護和運行，并實施了“環(huán)境污染治理設(shè)施運營資質(zhì)”制度，等等。這些政策對于促進中國城市污水處理廠的建設(shè)和發(fā)展起到了積極推動的作用，這也是近幾年中國城市污水處理事業(yè)迅速發(fā)展的最根本的原因。
　　中國政府今年在《2001-2005國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》中發(fā)布了“所有的城市都要建設(shè)城市污水處理廠。2005年以前，全國平均的城市污水處理率要達到45％”的計劃內(nèi)容。中國政府在去年頒布實施的《城市污水處理及污染防治技術(shù)政策》中也明確規(guī)定：“設(shè)市城市和重點流域及水資源保護區(qū)的建制鎮(zhèn)，必須建設(shè)二級污水處理設(shè)施，可分期分批實施。收納水體為封閉或半封閉水體時，為防治富營養(yǎng)化，城市污水應(yīng)進行二級強化處理，增強除磷脫氮的效果”。“2010年全國設(shè)市城市和建制鎮(zhèn)的污水平均處理率不低于50％，設(shè)市城市的污水處理率不低于60％，重點城市的污水處理率不低于70％”。這個發(fā)展目標清楚地表明了中國政府在實施城市污水處理和污染防治問題上，已經(jīng)十分具體化了，這在過去是從來沒有的事情。因而，今后中國的城市污水處理及污染防治工作，已經(jīng)具備了最基本的保證，這就為取得更大的進展奠定了最根本的基礎(chǔ)。

四、21世紀初期中國的城市污水處理廠建設(shè)可望取得更大的進展

　　在未來五到十年中，中國要實現(xiàn)即定的城市污水處理發(fā)展目標，其市場意義是什么？表5.對這一發(fā)展前景做了一個簡單、粗略的預(yù)測。其預(yù)定條件是：2001-2005年，全國廢水排放總量的年平均增長率假定為5％（2000年實際為6％），計劃到2005年全國平均的城市污水處理率能達到45％；2006－2010年，全國廢水排放總量的年平均增長率假定為4％，預(yù)測到2010年全國平均的城市污
水處理率可達到55％。

表5 21世紀初期中國城市污水處理設(shè)施建設(shè)的發(fā)展趨勢預(yù)測 時期 全國廢水排放總量（億噸/年） 城市污水排放總量（億噸/年） 城市污水的處理率（%） 城市污水處理總量（億噸/年） 新增的污水日處理能力（萬噸/日） 2000年 *415.1 365.0 33.0 120.0 246.0 2005年 530.0 466.0 **45.0 210.0 ***2466.0 2010年 645.0 567.0 55.0 312.0 ***2795.0

　　 注：*為政府公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，**為政府公布的計劃值。表中其余數(shù)據(jù)均為預(yù)測數(shù)值。***為5年累計增加值。

　　以上預(yù)測表明：要達到“十五計劃”的要求，2000年到2005年的六年間，全國將要新增城市污水日處理能力約為2700萬噸／日，平均每年增加450萬噸的城市污水日處理能力；后五年，也即2006到2010年間，也要大約新增加2800萬噸的城市污水日處理能力，平均每年增加560萬噸的城市污水日處理能力。實施這樣一個計劃，需要非常巨大的建設(shè)投資，前六年按計劃建設(shè)城市污水處理廠大約需要建設(shè)資金550億元（2000年價格，下同），連同城市污水收集系統(tǒng)，即市政排水管網(wǎng)的改造和完善，將需要建設(shè)投資約1000億元，平均每年約需要投資170億元。后五年，到2010年，按預(yù)測的55％污水處理率計（這個預(yù)測值可能是保守的），全國仍然大約需要1200－1400億元的城市污水處理廠及其管網(wǎng)建設(shè)的資金投入（平均每年為240－280億元）。顯然，未來五到十年中國在建設(shè)城市污水處理廠方面需要大量的資金投入。為此，“十五計劃”期間，中國在環(huán)境污染治理和生態(tài)環(huán)境保護方面，計劃投入7500億元人民幣(908億美圓)的資金。預(yù)計“十一五計劃”期間，這部分的投資將超過10000億元(1210億美圓)。這意味著在21世紀初期的十年間，中國的環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場，尤其是水務(wù)市場，的的確確前景光明。與此同時，中國的城市污水處理廠的建設(shè)任務(wù)也將異常艱巨、繁重。假如中國用十年的時間使全國的城市污水處理率平均達到了55％，也即凈增了23個百分點的話，那么中國要想達到世界發(fā)達國家的城市污水處理及污染控制的先進水平，至少還需要15-20年。這又意味著在中國實現(xiàn)較高的城市污染控制目標，決不是輕而易舉的事情，必須進行長期的努力并付出巨大的代價。

五、中國城市污水處理事業(yè)發(fā)展過程中必須妥善解決的問題

　　在中國，國家大、城市多、人口多，生活污水污染排放量大、增長快、污染嚴重，污染治理欠帳多、建設(shè)資金投入短缺、處理設(shè)施嚴重不足、城市污水處理率低，運行機制陳舊、運行費用沒有保障、運營管理的技術(shù)水平低等，是中國城市污水污染控制的一個嚴峻的現(xiàn)實。面臨21世紀初期嚴酷的水污染局勢和艱巨的污染控制任務(wù)的挑戰(zhàn)，中國必須大力發(fā)展城市污水處理事業(yè)，必須解決一系列制約城市污水處理事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵問題。這包括：政府政策、融資投資、技術(shù)設(shè)備、運營管理和市場化機制等各個環(huán)節(jié)。
　　城市污水處理廠建設(shè)的投資和融資，是當(dāng)前最為突出的問題。目前，不管是列入計劃的，還是自發(fā)進行的，中國有數(shù)百座城市污水處理廠在等待資金來建設(shè)。在中國，列入計劃的建設(shè)項目，其資金來源由中央政府補助資金、地方政府自籌資金和國內(nèi)外銀行貸款幾方面構(gòu)成。自發(fā)進行的建設(shè)項目，其資金來源則完全要靠自籌解決。雖然中央政府逐年擴大城市污水處理廠的建設(shè)計劃，也不斷增加了中央補助資金的投入，但是，即使在經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)，地方政府籌集自有資金和申請銀行貸款也都有相當(dāng)?shù)睦щy。其原因除了中央補助資金占建設(shè)投資的比例過小外，地方財政都比較緊張，難以短期內(nèi)集中投資。雖然中央政府鼓勵各地方政府利用外資進行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但是，由于中國實行外匯金融管制政策，國家需要統(tǒng)一控制外債水平，實際上地方政府欲獲準使用外資，必須經(jīng)過中央政府批準并列入計劃。然而，進入國家計劃是有數(shù)量和年度限制的，一般基層地方政府很難得到這樣的機會。雖然中國政府鼓勵環(huán)保企業(yè)和金融組織以BOT和項目融資的方式承擔(dān)城市污水處理廠的建設(shè)和運營，但是外國環(huán)保企業(yè)和金融組織苦于中國的專項法律和污水處理收費機制不能與國際慣例接軌，國內(nèi)的環(huán)保企業(yè)，和金融組織則缺少必要的政策支持：由于對投資者規(guī)避投資風(fēng)險和獲取投資回報的保證不足，往往使這方面的項目難于成功。
　　城市污水處理廠的維護運營問題，是當(dāng)前存在的另一個主要問題。一般情況下，中國的城市污水處理廠目前仍然是政府建、政府管、政府包運行。由于沒有實行企業(yè)化、市場化的機制，因而產(chǎn)生了一系列的矛盾。城市污水處理廠的污染排放是需要進行嚴格控制的，可是一個政府部門管轄的污水廠，另一個政府部門怎么去執(zhí)法監(jiān)督?又如何嚴格控制？眾所周知，中國正在進行經(jīng)濟體制改革，對中、小型國有企業(yè)正在采取改制、拍賣的政策，對國家事業(yè)機構(gòu)也在采取限制壓縮的政策，以轉(zhuǎn)變一些原國有企業(yè)、原國家事業(yè)機構(gòu)的經(jīng)營機制。但是，不改變城市污水處理廠的運行管理機制，建設(shè)一個污水處理廠就等于又新創(chuàng)了一個國有企業(yè)或國家事業(yè)機構(gòu)，這顯然是與國家體制改革的精神相悖的。雖然中國已經(jīng)實行了向城市居民和企事業(yè)單位征收污水處理費的政策，但是由于某些政策局限，各個地方政府不愿意按污水處理成本收費并計入應(yīng)有的利潤，所以，現(xiàn)在絕大多數(shù)城市污水處理廠的日常運行費用還是依靠政府財政撥款。由此造成的問題是，因為污水處理財政撥款嚴重不足，而導(dǎo)致污水處理廠不能正常運行，或者根本正常運行，使建設(shè)污水廠的初衷難以實現(xiàn)；由于缺乏市場機制和激勵機制，導(dǎo)致污水處理廠的管理水平低、責(zé)任心差、運行成本增高。
　　另一個需要提出來的主要問題是城市污水處理廠建設(shè)的技術(shù)選用和設(shè)備保障問題。現(xiàn)行的國家項目運做是非市場機制的，現(xiàn)行建設(shè)體制更缺少投資經(jīng)營的理念，其結(jié)果勢必導(dǎo)致項目建設(shè)的間接費用過高，手續(xù)繁雜和管理效率底也助長了高額造價和不必要浪費的發(fā)塵。政府官員的意志將決定污水處理廠的建設(shè)水準，城市間的盲目攀比和決策者片面追新的思潮，使每一座城市污水處理廠都要選用世界最新的工藝技術(shù)、都要采用最好的設(shè)備，都要建成世界一流的水平。工程設(shè)計院按工程總造價收費，造價越高、效益越好的政策，也促使這種現(xiàn)象越發(fā)發(fā)展。使用外國政府貸款，一般都帶有附加條件。定向采購貸款國輸出的設(shè)備，往往要以3-6倍于國產(chǎn)設(shè)備的價格進行采購，這也加大了城市污水處理廠的建設(shè)投資。而部分國產(chǎn)設(shè)備技術(shù)水平和質(zhì)量性能的差異，往往又給予這種現(xiàn)象以借口，任由此類事情發(fā)生。
　　以上這些問題與矛盾，并不表明中國政府對此沒有認識，或者沒有積極地給予解決。相反，如前所述，國家非常重視這些問題，已經(jīng)在著手解決此類事情，已經(jīng)在推進一些方面的改革，也已實施了一些政策，并開始收到一定的效果。問題是復(fù)雜且互相牽制的，層層矛盾和問題往往使人理不出頭緒。但是分析產(chǎn)生這些問題的原因，不難看出，深層次的、帶有根本性的問題，仍然是中國在國家項目建設(shè)管理上，既有的管理體制和運行機制與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的相不適應(yīng)。更確切地說，在城市污水處理事業(yè)迅速發(fā)展的同時，國家在建設(shè)管理體制、運行機制的市場化進程上相對滯后，國家在金融體制改革和建立多元化融資渠道的具體實施方面相對滯后，國家和地方在相關(guān)法律的立法方面和引進資金的鼓勵政策上既相對滯后，更是研究的不夠。這是之所以產(chǎn)生上述問題的根本原因，并已經(jīng)成為我國城市污水處理廠建設(shè)的瓶頸問題，如果解決不好，或者不能及時解決，勢必嚴重制約城市污水處理及污染控制事業(yè)的快速、健康發(fā)展。

注：本文引用的數(shù)據(jù)出自《中國環(huán)境年鑒》