薛 軍
(沈陽(yáng)東宇環(huán)境工程有限公司，遼寧沈陽(yáng) 110001)

　　摘　要 為使我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)適應(yīng)21世紀(jì)的發(fā)展需要，針對(duì)日前我國(guó)環(huán)保領(lǐng)域存在的問(wèn)題，從深層次上探討在政府宏觀指導(dǎo)下適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的新模式－－BOT，開建立社會(huì)化的投入機(jī)制和管理部門宏觀調(diào)控的環(huán)保市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制。

1 現(xiàn)實(shí)狀況

　　隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)工作日益重視，制訂了一系列環(huán)境保護(hù)的方針和政策，全社會(huì)的環(huán)境意識(shí)有了明顯的提高，環(huán)境法制不斷加強(qiáng)，科學(xué)技術(shù)在環(huán)境保護(hù)中的貢獻(xiàn)率越來(lái)越大。對(duì)環(huán)境保護(hù)的投入也逐步增加，建設(shè)了許多環(huán)境保護(hù)的設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施，提高了環(huán)境污染的治理能力。
　　當(dāng)前我國(guó)的環(huán)境保護(hù)基本是一種計(jì)劃體制下的政府行為。無(wú)論是城市污水、垃圾的處理，還是重點(diǎn)污染的治理，都是由政府立項(xiàng)、投資，對(duì)環(huán)保設(shè)施的運(yùn)營(yíng)實(shí)行的也是一種行政性的管理。這種機(jī)制的弊端在于：第一，將環(huán)境保護(hù)的任務(wù)完全集中于政府，使政府有限的人力、物力、財(cái)力難以承受，而企業(yè)和社會(huì)公眾為保護(hù)環(huán)境應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任沒(méi)有擔(dān)負(fù)起來(lái)，保護(hù)環(huán)境的積極性和巨大潛力，并沒(méi)有被調(diào)動(dòng)起來(lái)，不符合污染者付費(fèi)，治理者收費(fèi)的原則：第二，由于對(duì)環(huán)保設(shè)施實(shí)行的是事業(yè)性管理而不是企業(yè)化運(yùn)營(yíng)，因此很難避免效率低下，虧損累累，甚至造成難以為繼的局面(全國(guó)許多污水處理廠因此建成后不能正常運(yùn)營(yíng))，其結(jié)果是必要的環(huán)保設(shè)施因缺乏資金而無(wú)力興建，并且是建得越多，政府的包袱越重。
　　為使我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)適應(yīng)21世紀(jì)的發(fā)展需要，加快環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化的進(jìn)程，使之充分發(fā)揮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境效益，針對(duì)目前我國(guó)環(huán)保領(lǐng)域存在的上述問(wèn)題，應(yīng)把環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)放在社會(huì)經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展框架中統(tǒng)籌考慮，以改革創(chuàng)新的思維方式，從深層次上探討在政府宏觀指導(dǎo)下適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的新模式－－BOT，建立社會(huì)化的投入機(jī)制和管理部門宏觀調(diào)控的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制。
　　BOT即“建設(shè)－經(jīng)營(yíng)－移交”投資方式，是一種國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作的新形式，指政府以契約方式將通常由政府部門或國(guó)內(nèi)單位承擔(dān)的為某重大項(xiàng)目進(jìn)行設(shè)計(jì)、施工、融資經(jīng)營(yíng)和維修責(zé)任讓渡給國(guó)外投資者，該企業(yè)在負(fù)責(zé)建成此項(xiàng)目后，在協(xié)議期內(nèi)對(duì)項(xiàng)目擁有所屬權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)，以回收投資和獲得合理利潤(rùn)。特許權(quán)期滿后則將該項(xiàng)目無(wú)償轉(zhuǎn)讓給當(dāng)?shù)卣?/p>

2 實(shí)施BOT項(xiàng)目的可行性

2.1　符合國(guó)家發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)的政策導(dǎo)向
　　環(huán)保產(chǎn)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，也是防治環(huán)境污染，改善生態(tài)環(huán)境的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)，因此國(guó)家鼓勵(lì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的大力發(fā)展，但是資金和技術(shù)問(wèn)題的存在，又制約了環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。引入BOT投資方式，可以因此獲得更為充裕的資金和更為先進(jìn)的技術(shù)，這必定會(huì)推動(dòng)環(huán)保基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
2.2　符合污染集中控制的思想
　　鑒于傳統(tǒng)環(huán)境污染點(diǎn)源控制機(jī)制存在投資分散，整體效益低下，不利于先進(jìn)技術(shù)和管理手段實(shí)施等缺陷，國(guó)家提出了污染集中控制的指導(dǎo)原則。環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施是在特定范圍內(nèi)，為保護(hù)環(huán)境而建立的污染集中治理設(shè)施，如城市大型污水處理廠，城市垃圾處理場(chǎng)。這些設(shè)施實(shí)質(zhì)上都屬于環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施。運(yùn)用BOT方式促進(jìn)環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，是實(shí)施污染物集中控制的具體形式之一。
2.3　環(huán)保基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)有廣闊的市場(chǎng)，對(duì)外商有較大的吸引力
　　我國(guó)環(huán)保基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)有著廣闊的市場(chǎng)。以污水處理廠為例，為使我國(guó)的流域水體變清，還必須修建一大批城市污水處理廠，在淮河流域，要建52座(14座已開工)，遼河21座(5座己開工)，滇池8座(4座已建成)，巢湖2座(1座已開工)，太湖33座，海河也正在規(guī)劃。當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)處于低迷徘徊的階段，大量可供流動(dòng)的國(guó)際資本正積極向經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率高的國(guó)家和地區(qū)尋找投資方向和領(lǐng)域。在此情況下，我國(guó)巨大的環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)對(duì)外商有較大的吸引力。
2.4　環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施具備BOT項(xiàng)目要求
　　BOT投資項(xiàng)目一般有以下特點(diǎn)：(1)規(guī)模較大，資金需要量大：(2)技術(shù)要求高：(3)具有盈利能力：(4)使用期限長(zhǎng)。環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施如城市垃圾處理廠，一方面耗資巨大，建造和營(yíng)運(yùn)過(guò)程中要求有較高的技術(shù)含量，另一方面政府通過(guò)補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、政策傾斜能夠保證環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施投資者從處置污染物和后期產(chǎn)品出售中獲得穩(wěn)定收益。而且，環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施的使用壽命一般都較長(zhǎng)，因此比較適宜于用BOT方式進(jìn)行投資。

3 環(huán)保BOT項(xiàng)目的運(yùn)作

　　BOT項(xiàng)目的運(yùn)作大致可分為五個(gè)階段
3.1前期準(zhǔn)備階段
　　前期準(zhǔn)備階段可分為可行性研究和項(xiàng)目準(zhǔn)備兩個(gè)步驟。政府在選擇環(huán)保BOT投資方式前，應(yīng)從技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和法律等方面進(jìn)行可行性研究。在確定對(duì)某一環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域采用BOT投資方式后，政府要為進(jìn)行公開招標(biāo)作一定的準(zhǔn)備工作，如制作投標(biāo)申請(qǐng)表、發(fā)出投標(biāo)通知等。
3.2招標(biāo)投標(biāo)
　　政府招標(biāo)向國(guó)內(nèi)外公開進(jìn)行。在收到有關(guān)的投標(biāo)方案后，政府組織有關(guān)單位和專家對(duì)其進(jìn)行綜合分析和評(píng)價(jià)。一般而言，這種分析和評(píng)價(jià)分為兩個(gè)方面。一是承建商的資質(zhì)論定，有關(guān)政府部門應(yīng)審查投標(biāo)人擬進(jìn)行項(xiàng)目的盈利可能性，投標(biāo)人在本國(guó)是否具有法人資格，是否有成功從事類似項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，項(xiàng)目資金計(jì)劃是否與項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)行、維修成本相符：二是技術(shù)評(píng)估，包括技術(shù)設(shè)計(jì)是否科學(xué)合理，是否符合環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，全套設(shè)備結(jié)構(gòu)、運(yùn)行和維修程序是否完備。在經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的評(píng)定程序后，政府有關(guān)部門從投標(biāo)人中挑選出合適的投資商。
3.3　合同的簽訂
　　政府部門和中標(biāo)人就工程建設(shè)質(zhì)量，污染物處理，投資方式，經(jīng)營(yíng)期限，違約責(zé)任等事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商，簽訂合同。此合同性質(zhì)屬于行政合同范疇，因而政府在合同的簽訂過(guò)程中處于主導(dǎo)地位。
3.4　項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營(yíng)
　　承建商應(yīng)按合同的規(guī)定按時(shí)進(jìn)行項(xiàng)目的融資和建設(shè)，項(xiàng)目完工后，項(xiàng)目公司(承建商或其委托人)全權(quán)負(fù)責(zé)此項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)管理，向項(xiàng)目使用者(排污單位)合理收取污染處理費(fèi)用，并從后期附加產(chǎn)品(如發(fā)電、供暖)中獲取利益，以獲得投資收益。
3.5　項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓階段
　　在合同期滿時(shí)，項(xiàng)目承建商無(wú)償?shù)貙h(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)讓給當(dāng)?shù)卣畽C(jī)構(gòu)，并且無(wú)保留地轉(zhuǎn)讓各項(xiàng)技術(shù)，以保證項(xiàng)目設(shè)施轉(zhuǎn)讓后能夠正常運(yùn)行。

4 應(yīng)注意的幾個(gè)問(wèn)題

4.1項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)
　　BOT項(xiàng)目的進(jìn)行，對(duì)于政府和承建商都存在風(fēng)險(xiǎn)。政府的風(fēng)險(xiǎn)在于，來(lái)于投資者自身和外來(lái)因素影響，使得合同刁；能完全履行：投資者的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自建設(shè)和營(yíng)運(yùn)兩個(gè)方面。在建設(shè)過(guò)程中原材料價(jià)格波動(dòng)，貸款利率、匯率的波動(dòng)，設(shè)計(jì)缺陷等將直接影響項(xiàng)目的建設(shè)。在項(xiàng)目的營(yíng)運(yùn)中，也存在一些風(fēng)險(xiǎn)，如征收、國(guó)有化、提高稅費(fèi)、地震、臺(tái)風(fēng)等不可抗力情況的出現(xiàn)，在同一區(qū)域范圍內(nèi)另一同類環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，都會(huì)對(duì)項(xiàng)目的盈利帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。劃分風(fēng)險(xiǎn)和減少風(fēng)險(xiǎn)是BOT項(xiàng)目雙方關(guān)注的焦點(diǎn)。對(duì)此，政府和項(xiàng)目承建商應(yīng)該協(xié)商確定項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的責(zé)任。建設(shè)中的風(fēng)險(xiǎn)一般由外國(guó)投資方承擔(dān)，對(duì)于營(yíng)運(yùn)中的風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)政府應(yīng)對(duì)自己可以控制的因素做出保證，如不競(jìng)爭(zhēng)保證、價(jià)格保證、外匯匯出保證等。在BOT項(xiàng)目特許期內(nèi)，如因我國(guó)政策調(diào)整等因素的影響，使項(xiàng)目公司遭受重大損失的，我國(guó)政府應(yīng)允許項(xiàng)目公司合理提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或延長(zhǎng)項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)期限。對(duì)于不可抗力的自然風(fēng)險(xiǎn)給工程項(xiàng)目造成破壞和損害的，則應(yīng)山項(xiàng)目雙方分擔(dān)責(zé)任。
　　一些財(cái)政預(yù)算外的私人資本的費(fèi)用通常要比政府支持或擔(dān)保的資本的費(fèi)用高。在發(fā)展中國(guó)家投資的BOT項(xiàng)目，經(jīng)常要求35％左右的回報(bào)率。這就意味著，如果選用這類方案，這些高額的費(fèi)用和回報(bào)就必須通過(guò)先進(jìn)的技術(shù)和管理，或者提高用戶收費(fèi)的方式加以消化吸收。外國(guó)投資者為了避免匯率波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，要求部分用戶費(fèi)收入用外匯支付，這洋也會(huì)引起費(fèi)用的上升。
　　就BOT項(xiàng)目與傳統(tǒng)的公共部門建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目相比，國(guó)內(nèi)消費(fèi)者對(duì)前者所支付的費(fèi)用總體上要高于后者。如果基礎(chǔ)設(shè)施的可得投資資本非常稀缺，那么發(fā)生這種情況也是比較合情合理的。另一方面，許多基礎(chǔ)設(shè)施私營(yíng)項(xiàng)目都是根據(jù)國(guó)際或者公開招標(biāo)進(jìn)行的，因而常常具有更高的效率和服務(wù)質(zhì)量。因此，BOT項(xiàng)目的確定，必須首先權(quán)衡一下企業(yè)投資的缺點(diǎn)(對(duì)消費(fèi)者來(lái)說(shuō)要承擔(dān)高資本費(fèi)用)與BOT項(xiàng)目的優(yōu)點(diǎn)[較高的投資效率，同時(shí)減輕公共預(yù)算壓力)，然后，根據(jù)每個(gè)具體項(xiàng)目的情況分別加以確定。
4.2環(huán)保部門對(duì)環(huán)保BOT項(xiàng)目的管理
　　環(huán)保BOT項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中，當(dāng)?shù)卣h(huán)保部門對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的進(jìn)展情況應(yīng)進(jìn)行技術(shù)監(jiān)督，防止承建商在項(xiàng)目施工過(guò)程中偏離批準(zhǔn)立項(xiàng)的規(guī)定。項(xiàng)目建成后，環(huán)保部門一方面對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)管理進(jìn)行規(guī)范，檢查污染處理設(shè)施是否正常運(yùn)行，污染處理是否達(dá)標(biāo)，另一方面對(duì)排污單位的排污情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)和檢查，一旦發(fā)現(xiàn)有偷排或私自傾棄污染物的行為要給予嚴(yán)厲的處罰，維護(hù)項(xiàng)目投資人的經(jīng)濟(jì)利益，保障環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施起到凈化環(huán)境、減少污染的目的。至于BOT項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)者收取排污單位污染處置費(fèi)的行為，屬于民事合同行為，政府環(huán)保部門不應(yīng)過(guò)多加以干預(yù)，發(fā)生糾紛則按司法途徑解決。
4.3投資方式
　　投資方式應(yīng)以中外合資、合作為主。在環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中引入BOT投資方式，旨在促進(jìn)我國(guó)環(huán)保基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)增添競(jìng)爭(zhēng)活力，而不是為了限制和削弱我國(guó)環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建投產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在以BOT方式投資于環(huán)保基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)時(shí)，應(yīng)積極采取中外合資、合作方式，防止外商操縱和壟斷環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，為我國(guó)企業(yè)積累投資和營(yíng)運(yùn)環(huán)保基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，從而發(fā)展、壯大我們自己的環(huán)保基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。

5 BOT項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)踐體會(huì)

5.1　有利于改善環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施投資結(jié)構(gòu)，加快環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
　　采用BOT方式，利用國(guó)際和國(guó)內(nèi)商業(yè)資本直接投資和經(jīng)營(yíng)國(guó)家環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施，有利于改善環(huán)保基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投資結(jié)構(gòu)，使投資主體多元化，緩解我國(guó)對(duì)環(huán)保基礎(chǔ)建設(shè)投入資金不足的困難，從而加快環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高資源的利用率。
5.2　有利于引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)的環(huán)境保護(hù)技術(shù)
　　為降低建設(shè)營(yíng)運(yùn)成本，BOT項(xiàng)目投資人會(huì)盡量引進(jìn)先進(jìn)的設(shè)備，這有利于解決我國(guó)在環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的技術(shù)難題和資金匱乏的窘境。另外在合同期滿后，整個(gè)設(shè)施交由我國(guó)政府使用，有利于我方取得先進(jìn)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施和技術(shù)，積累先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)。
5.3　有利于實(shí)現(xiàn)環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)和其它企業(yè)的分工合作，提高勞動(dòng)效率
　　 BOT投資方式的運(yùn)用，使環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)走向?qū)I(yè)化的道路后，環(huán)保行政主管部門可以集中力量重點(diǎn)對(duì)專門的治理企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，有利于提高勞動(dòng)效率。
5.4　有利于環(huán)境執(zhí)法力度的提高
　　在運(yùn)用BOT投資方式，使環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)走向?qū)I(yè)化的道路后，環(huán)保行政主管部門可以集中力量重點(diǎn)對(duì)專門的治理企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，有利于提高執(zhí)法力度。
5.5　BOT項(xiàng)目能夠增加額外的效益
　　即由于私營(yíng)部門參與基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)塵投資凈增加。這種投資的凈增加量通常取決于投資是外國(guó)投資還是國(guó)內(nèi)投資，是證券還是貸款。國(guó)外證券投資對(duì)東道國(guó)來(lái)說(shuō)一般都是正的凈投資。由于商業(yè)銀行可能更愿意貸款給BOT項(xiàng)目，因此，外國(guó)債務(wù)也可能產(chǎn)生投資凈增加。如果國(guó)內(nèi)證券投資能夠吸引那些可能流到別國(guó)的資金，或者促使提高利率導(dǎo)致儲(chǔ)蓄增加，那么這種國(guó)內(nèi)投資也是一種投資凈增加。
5.6　BOT項(xiàng)目能夠降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
　　 舉例來(lái)況，由于費(fèi)用膨脹的風(fēng)險(xiǎn)通常山BOT項(xiàng)目的企業(yè)承擔(dān)，因此，企業(yè)將當(dāng)然地承擔(dān)整個(gè)項(xiàng)目過(guò)程中各種風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的費(fèi)用。
5.7　BOT項(xiàng)目能夠產(chǎn)生更高的效率
　　與那些缺乏管理和技術(shù)人員的政府部門相比較，BOT項(xiàng)目安排意味著現(xiàn)行的政府官員可以自由地從事其它急需的監(jiān)督或規(guī)劃工作。
5.8　BOT項(xiàng)目投資能夠產(chǎn)生正的外部性
　　無(wú)論是外國(guó)投資者還是國(guó)內(nèi)企業(yè)，都得到積極參與經(jīng)濟(jì)投資的鼓勵(lì)。而且，政府的談判也有助于推動(dòng)BOT項(xiàng)目業(yè)主改進(jìn)它們的商業(yè)管理技能。
　　BOT的運(yùn)作在我國(guó)還屬于新鮮事物，在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中的實(shí)際運(yùn)作還不普遍，在環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的運(yùn)作就更少，經(jīng)驗(yàn)較缺乏。因此BOT項(xiàng)目在環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的運(yùn)用還需要進(jìn)一步研究。