摘 要: 本文簡要回顧近年來我國城市水價研究與改革實踐的歷程，探討公眾參與在水價改革中的地位與作用，指出水價改革應與引入市場機制和提高服務質量相結合，才能取得更好效果。
　　關鍵詞: 水價 改革 公眾參與

　　從系統科學觀點看，我國城市普遍存在水源短缺和水質惡化等問題，其實是城市水系統惡性循環的表現，而改變這種狀況的三條基本途徑是節水、治污和再生水回用*。然而，這些問題的產生和解決在一定程度上都與水價有關，而水價的改革又離不開公眾的參與。因此，水價改革和公眾參與便成為本文討論的主題。

一、低水價的長期困擾

　　我們通常所說的城市水價包括供水價格、水資源費、污水處理費和回用水價格等四種類型，而在實際收費中有時將水資源費和污水處理費附加在供水價格中一并收取，所以，城市水價又時常指城市供水價格。
　　由于受福利觀念和計劃經濟體制的影響，我國城市的水價長期以來都處于較低水平，許多城市在長達30年的時間內，水價維持不變。當改革開放促使許多商品都放開價格或大幅度提價時，水價仍被嚴格限制在很低的水平上，其理由之一是提高水價會加劇通貨膨脹，因為供水事關國計民生，水價在物價指數中占有較高的權益重數，尤其到1990年代初期，水價問題已非常嚴重，長期的低水價政策助長了用水浪費，加劇了缺水危機。1/3強的供水企業因制水成本上升而虧損，其虧損額幾乎與盈利的供水公司的凈收益相抵銷，許多城市的政府也因此而背上沉重的財政包袱，既缺乏資金改造供水管網和擴大供水設施建設，更沒有足夠的資金用于排水管網和污水處理廠的建設，城市供排水行業舉步維艱。一些城市因供水設施的能力不足，長期遭受缺水困擾，為籌集建設資金，在國家特許的情況下，較大幅度地提高了水價（如大連、青島等），但這也僅限于個案處理。供水作為一種社會福利，其價格仍由中央政府物價主管部門嚴格控制。當這種狀況難以為繼時，水價改革便呼之欲出，提高水價幾乎成了1990年代的主旋律。過去10年內平均上調了6次，全國城市水價平均增長了363%，年均增長率高達16.5%，但出乎人們意料的是城市售水成本上升的更快，10年內增加了6倍，平均年均增長20%，超過了水價上漲的幅度，供水企業的虧損狀況不但沒好轉，反而還有逐年加劇的趨勢。以水資源最為短缺的南水北調受水區（京津冀魯豫）31個地級以上建制市為例，1997年至1999年，水價平均每年上漲13%，而成本卻上升了15%（圖1），供水企業虧損額卻由1997年的近3億元擴大到1999年的5億多（圖2）。

為什么？原因是多方面的，但對水價改革存在片面認識是主要原因之一，由于長期實行低水價政策，企業虧損是當時提出水價改革的主要動因，因此提高水價自然就成了幫助供水企業扭虧為盈的主要手段，并成了一種慣性，但由于對水價改革缺乏系統研究，在水價改革的實踐中，無論政府部門，還是供水企業或是用水消費者，都不同程度地存在著"水價改革等同于提高水價"的認識誤區，以致于經常出現供需雙方或政府與企業之間因具體提價幅度各執已見而僵持不下的局面，而水價改革的真正目的和其廣泛的內涵卻被忽視了。

二、水價改革的重要進展

　　從1990年代初開始的水價改革走過了一段漫長曲折的探索之路，直到1998年9月23日國家計委和建設部《城市供水價格管理辦法》（以下簡稱《辦法》）的頒布出臺，水價改革才開始步入科學與法治軌道，盡管《辦法》中還有許多有待進一步完善的地方，貫徹過程中還有許多困難需要去克服，但我仍然認為《辦法》的出臺標志著我國城市水價改革在許多方面取得了重要進展：首先是確定了"補償成本、合理收益、節約用水、公平負擔"的定價原則，通貨膨脹不再作為水價調整的制約因素，初步建立了水價形成機制。第二是規范了調整水價的行動，并將水價調整的審批權由中央政府下放到地方城市政府，體現了實事求是的精神。第三是規定在水價調整方案審批前，應召開聽證會；在調價方案實施前，應由所在城市人民政府向社會公告，重視了公眾的參與。第四，設置了容量水價和計量水價相結合的兩部制或階梯式水價結構，為供水企業的市場化運作和促進節約用水創造了條件。然而，《辦法》頒布后，實施時卻遇到了許多實際困難，為推動改革的進行，國家計委、建設部于1999年6月2日下發了"關于貫徹《城市供水價格管理辦法》有關問題的通知"，并選擇了天津市、保定市、哈爾濱市、徐州市、溫州市、許昌市、長沙市、廣州市、開平市、梧州市、福州市、重慶市、成都市、西安市等14個城市進行供水價格改革試點，以期在總體經驗的基礎上全面推行水價改革。2001年1月和3月，國家計委和建設部又分別在哈爾濱和成都召開了水價改革座談會和研討會，交流改革經驗，探討如何解決改革實踐中出現的問題。
　　對我國城市供水價格改革起到積極推動作用的還有兩項國際技援項目：一是由亞洲開發銀行（ADB）提供援助的"城市供水價格"項目；二是由聯合國開發計劃署（UNDP）提供援助的"21世紀中國城市水管理"項目。亞行技援項目分為兩期，第一期（1997.7~1999.12）項目的主要目標是引進國外先進的水價管理經驗，為我國政府出臺《辦法》提供咨詢。在建設部和國家計委的指導下，由加拿大S.M國際咨詢公司和建設部城市水資源中心組織國際和國內專家組成的考察組對福州、成都、上海、大連和張家口等五個試點城市進行了多次調研，得到了城市政府及有關部門大力支持。考察組在掌握第一手資料的基礎上，結合國際上水價管理的先進經驗，為我國政府提供了咨詢意見，這些意見對于出臺《辦法》和水價改革宣傳起到了一些促進作用。第二期（1999.12~2001.12）項目的主要目標是為試點城市貫徹實施《辦法》提供咨詢和幫助。該項目比較突出的成果是協助張家口市人民政府于2000年9月出臺了我國第一個地方性水價管理法規--《張家口市城市供水價格管理實施細則》。這一細則的頒布不僅規范了張家口市供水價格的調整和管理行為，也為其他城市貫徹《辦法》探索了經驗。鑒于張家口市水價偏低，企業負債較重，當地經濟發展滯后，居民收入水平較低等實際情況，專家組協助張家口市有關部門制定了六年調價方案及還貸計劃（表1）。該計劃被當地政府采納后，將開創出一個多贏的局面，該市不僅于2001年順利實施了上漲48.4%的調價方案，還對供水公司的成本控制提出了嚴格要求。此計劃還具有水價預告的功能，按此計劃，張家口市供水公司不僅可在六年內還清近1.3億元貸款本息，還可在三年內實現扭虧為盈，政府可卸去財政補貼的包袱，消費者了解到水價還有大幅上漲的趨勢后，也會加大節水投入。亞行二期的研究成果和張家口的試點經驗，通過多次研討會和新聞媒體的宣傳，不僅擴大了水價改革的影響，還受到國務院領導同志的重視。亞行對該項目也給予了高度評價，認為"這是近幾年亞行技援項目中最好的、最成功的、應當推廣的一個范例。

　　UNDP技援項目"21世紀中國城市水管理"（1997.10~1999.12），幾乎與亞行一期項目同步進行。該項目有兩個目標，一是機構改革，二是水價調整。該項目由建設部組織實施，并以石家莊為試點城市。國家項目辦公室設在建設部城市水資源中心。該項目在水價改革方面取得的重要進展之一，是在1999年初制定了一個為期五年的調整方案，包括供水價格、排水費、污水處理費和水資源費。該方案經國際和國內專家的共同分析論證后，成為石家莊市政府調整水價的重要依據。由于水價對用水需求的彈性影響，該方案的實施將會明顯抑制用水需求快速增長的態勢。圖3顯示在不同水價條件下用水需求的增長狀況，如果維持1993年的低水價，到2000年現有的供水能力便不能滿足用水需求；若按1993~1997年的實際水價測算，則到2003年供水能力便滿負荷；若按1993~1999年的實際水價測算，則現有供力僅可維持到2005年；如果實施1999~2003年的調價計劃，用水需求的增長將會得到有效抑制。石家莊市近幾年的用水變化表明，提高水價對促進節水是有明顯效果的。
　　石家莊市的改革經驗與張家口市一樣，對推動我國城市水價改革都起到了一定的示范作用。從這個意義上講，亞行和UNDP對我國的城市水價改革是作出一定貢獻的。

三、水價改革中的公眾參與

　　城市供水是一種特殊的自然壟斷商品，一個城市的同類水價通常只有一個標準，公眾作為水的消費者有支付水費的義務，但在日常的消費中卻幾乎沒有選擇的余地， 這從表面上看是不符合市場經濟公平交易原則的。但《辦法》中建立的水價聽證會制度，能在一定程度上彌補這一缺陷，公眾通過其代表參加聽證會，可以反映公眾對水價的承受能力和支付意愿，也有權通過其他方式監督供水企業的收費行為。公眾參與，有利于制定合理的水價，也有利于督促供水企業控制成本，還有利于提高公眾交納水費的自覺性。當然，要達到上述效果，還需要加強公眾意識教育，但前提是要做社會學方面的調查研究，以便能客觀反映消費者的承受能力和支付意愿。從某種意義上講，反映消費者的承受能力的支付意愿，也是公眾參與水價改革的一種好的形式。
　　在亞行技援項目中，曾對成都、福州和張家口三個城市進行過社會調查。結果顯示，盡管這幾年各城市的水價都有不同程度的提高，但居民家庭的水費支出占可支配收入的比例仍然是很低的，三個城市都不超過0.8%（圖4），而在教育、電話、電費、燃氣等家庭日常支出中，水費的支出也是最低的（圖5）。即使在經濟發展條件相對較差，居民收入相對較低的張家口市，預測按調價計劃大幅度提高水價后，平均家庭水費支出占可支配收入的比例也僅為1%左右，即便是貧困家庭也沒有超過2%（圖6），而國際上比較公認的警戒線是4%。如果考慮到目前我國城市居民中還不同程度的存在某些"灰色收入"等因素，居民的實際承受能力可能還會更強一些。

　　承受能力是一項比較客觀的指標，相比之下，居民的支付意愿則常有很大的主觀性，從表2的調查統計結果可以看出，支付意愿不僅取決于承受能力，還與供水公司的服務質量及其他諸多社會因素有關。因此，從這個角度也說明，水價改革決不僅僅是簡單的調整水價的問題，還應與提高供水質量和服務水平相聯系，同時也要與引入有限競爭機制，轉變投資決策機制，強化成本控制機制等改革配套進行，才能得到公眾的廣泛支持。