崔俊華1，樊明遠2
(1.河北建筑科技學院城市建設系，河北邯鄲　056038；2.中國國際工程咨詢公司，北京　100044)

　　摘　要：剖析了我國城市污水治理建設項目投資中所存在的問題，提出了解決這些問題所應采取的對策：重視建設項目的前期工作，建立科學的收費機制，拓寬投資渠道和力爭實現處理設備的國產化等。
　　關鍵詞：污水處理；建設項目；投資問題；對策
　　中圖分類號：TU992.01
　　文獻標識碼：B
　　文章編號：1000-4602(2001)05-0036-03

　　我國2000年城市污水排放總量大約為402×10⁸ t，排水管網普及率不到70%，污水二級處理率25%左右。與發達國家相比，我國現有污水處理設施在數量上的差距是相當大的。分析其主要原因是城市污水處理事業一直被認為是社會公益事業，建設投資主要來源于國家和地方的專項撥款；同時，污水處理設施建成后，運營費用很難保證，以致不少城市建設一座污水處理廠就等于背上一個包袱。
　　當前城市污水治理建設項目的實施受制約的是投資問題。因此，如何拓寬投資渠道，合理利用資金，保障運營經費，需要認真研究和盡快解決。

1　項目投資存在的問題

1.1對城市污水系統的投資嚴重不足
　　我國歷年對城市污水系統的投資占GNP的比例是：20世紀50～60年代為0.010%～0.030%，70年代為0.006%～0.012%，80年代為0.020%～0.034%，90年代為0.093%～0.62%。發達國家如美國、日本、德國、法國對城市污水系統的投資占GNP的比例是：20世紀70年代分別為0.29%、0.55%、0.32%、0.53%；80年代分別為0.80%、0.75%、0.88%、0.53%。從上述數據可知，雖然20世紀90年代我國對城市污水系統的投資比前40年有了大幅度提高，但投資總量和比例仍低于發達國家20世紀80年代的水平。總的來說，建國至今對城市污水系統投資總量和比例過低已造成城市污水處理設施嚴重不足，我國水環境污染嚴重惡化的局面仍很嚴峻。
1.2工程建設造價越來越高
　　城市污水建設項目的工程造價從20世紀80年代后期以來，增幅相當大。以規模(5～10)×10⁴m³/d的污水處理項目為例，污水管道的單位工程造價：1987年和1994年分別為10～14 元/km和42～55 元/km，二級污水處理廠(含污泥處理)的工程單位造價：1987年和1994年分別為300～400 元/m³和1 650～1 900 元/m³。從上述數據可知，污水管道和污水處理廠的工程造價從1987年到1994年增長了4倍左右。
　　工程造價增幅大是多因素的，其中物價上漲是主要因素。除工程原材料、設備和人工費用等上漲過快外，征地和拆遷等間接費用也大幅度提高了，有的項目間接費用達到了工程造價的30%～40%。另外，利用國外貸款購買昂貴的進口設備及有的工程提高建設標準，都使工程建設的造價成倍提高。
1.3資金籌措困難
　　城市污水處理建設需要大量資金，過去這方面建設資金的主要來源是從城市維護建設稅的收入中解決。但城市建設維護稅收入有限，且主要用于支付各項城市基礎設施建設和管理所需費用，因此分配給城市污水建設項目的投資是不多的。
　　近些年來，城市污水處理建設項目利用了大量國外貸款進行建設，包括世行、亞行、日本和歐美等國家的政府貸款。由于利用國外貸款進口設備的價格與國內設備相比要貴4～6倍甚至更多，而且借貸要付息并遲早要還本，在征收關稅和增殖稅后的工程建設投資總額還要增加，因此利用國外貸款作為資金來源是不得已的權宜之計。
　　預計到2010年，我國城市污水處理率和排水管道普及率分別達到50%和90%，建設項目總投資約需1 800多億元。可見城市污水建設項目的投資來源和籌措問題十分突出，它將直接影響到城市污水治理目標的實現。
1.4　投資利用狀況不盡合理
　　有些城市對建設項目的前期工作重視不夠，可行性研究不夠深入，在沒有認真進行全面規劃和技術經濟論證的情況下，依據局部理由提出要建設一步到位和標準過高的建設內容，加大了建設工程造價，使投資不能合理利用。如有的城市在污水管網還很不完善的情況下，就建設或提出建設標準較高的污水處理廠；有的城市污水處理廠不從實際情況出發，就選用了處理標準較高的工藝技術方案，建成后其作用得不到充分發揮。上述問題在部分利用國外貸款項目中尤為明顯。

2　應采取的相關對策

　　城市污水治理是一項艱巨的任務，針對污水建設項目投資中存在的問題，今后應采取的相關對策建議如下：
　　①重視污水建設項目的前期工作
　　建設項目的前期工作是項目實施的基礎，而可行性研究是前期工作的重要組成部分，是合理利用投資和控制投資額度的關鍵環節。為使污水治理的建設項目技術合理、經濟合算、運行可靠，達到投資的預期效益，要重視建設項目的前期工作。
　　目前，在城市污水處理項目可行性研究報告的評估中，反映出可研報告普遍存在的深度不夠、質量不高的問題。鑒于城市污水處理項目日益增多，在我國對城市污水處理建設項目還缺乏足夠建設經驗的情況下，應加強建設項目的可行性研究，使可行性研究報告真正起到根據需要與可能，控制建設項目規模、內容、標準、投資和對效益進行分析的作用。在總結以往經驗和汲取國外有益經驗的基礎上，建議制定城市污水建設項目可行性報告的編制要求，同時應嚴格建設項目可研報告的評估和審批程序，對建設項目加強宏觀調控，提高投資效益。
　　②盡快建立科學的收費機制
　　建立科學的城市污水排放和治理的收費制度是發展城市污水處理事業的重要保障。目前，國家和政府主管部門雖已制定了排污收費制度，但具體收費辦法還需進一步落實。收費的污水量應按用水量的80%～90%計，對不同的排放水質實行差別計價，并根據排放水質征收超標排污罰款。
　　近期，根據國情和付費者的經濟承受能力，總的收費額度應能保證城市污水處理廠的正常運營。要加快與市場經濟的接軌，逐漸使收費額度應能保證污水處理的正常運營和設施更新改造以及建設新的污水治理項目的所需資金。利用價格政策調節合理排水需求，促進企業推行清潔生產工藝，提高人們的節水意識，消減排污量。為盡快向市場經濟過渡，污水處理管理部門要逐步向企業化方向發展，如成立排水公司等。
　　③拓寬城市污水建設項目投資渠道
　　要加快城市污水處理項目的建設，必須多方面籌集資金。現階段應進一步深化投資體制改革，建立由財政投入、市場補償、有償使用、合理計價的多層次、多元化的投資渠道。
　　a.地方自籌。除在城市建設維護稅中拿出一部分資金進行城市污水系統建設外，應征收城市排水設施有償使用費和超標排污罰款，對新增污水量收取污水處理建設增容費。還可根據當地經濟承受能力，在污水收費機制未建立前的過渡階段，收取污水處理項目建設費。如北京早在20世紀80年代就已開始征收污水處理建設費：排水為800 元/(m³·d)，新建住宅為8 元/(m³·d)。
　　b.國家貸款或專款。在目前情況下，國家投資仍然是城市污水建設項目的主要資金來源之一。對地方自籌確有困難的城市，國家可給予一定比例的低息或貼息貸款；對于涉及區域水污染防治的項目，國家應從專項基金中拿出一定比例用于有關城市污水項目的建設。
　　c.繼續利用國外貸款，爭取國外贈款。在近期這仍是一種籌措資金的辦法，但應對其加強宏觀控制和制定有效的具體管理辦法。鑒于污水處理的環境效益和社會效益顯著，而污水處理行業目前尚不能按處理成本加微利來收取運營費，建議國家對污水建設項目中利用貸款采購國外設備的進口關稅和環節稅給予減免。
　　d.社會集資。按照“誰污染，誰治理”、“誰受益，誰投資”的原則，由地方政府給予補貼的集資辦法是我國城市污水處理建設籌集資金的發展方向。如常州市三座污水處理廠都是利用集資的辦法建成的。
　　e.BOT建設方式。BOT是解決建設資金不足的一種有效途徑，國家應對此逐步建立相應的法規。能否采用BOT建設方式的關鍵在于投資回報率，根據國際經驗，如采用BOT建議方式，應采取國際招標的辦法。
　　④收集系統先行、以集中處理為主
　　城市排水管網和污水處理廠應進行配套建設，近期內應首先完善城市排水管網。城市污水處理應以普及為主，處理程度應根據不同接納水域和不同城市的要求確定。沿海城市要合理利用海洋的自凈能力，內陸城市特別是西部城市要從實際出發、多利用土地處理和氧化塘處理等方式，特大城市、大城市和污染比較嚴重的流域要盡快建設符合排放標準的污水處理設施。對城市規劃區內工業廢水，要求在達到允許排入城市下水道標準后納入城市污水集中處理，這樣無論在建設投資上還是在運營管理方面都是比較合理和經濟的。
　　⑤污水處理主要設備和儀表應國產化
　　城市污水處理工程需要不少專用設備和儀表，近些年國內興建的大中型污水處理廠多數使用了國外貸款，購買了不少國外先進的設備和儀表。通過消化吸收，對提高國內產品質量和擴大國產化產品范圍提供了有利條件。設備儀表國產化不僅有利于民族工業的發展，而且可降低污水處理的工程造價，對污水處理廠工程估計能節省投資20%左右。

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電　話：(0310)6026802
收稿日期：2001-03-12