—談實現水資源優化配置的經濟手段

汪恕誠

　　作者的話：這篇文章是為中國水利學會2000年年會準備的講話提綱。1999年3月30日我在中國水利學會第七次全國代表大會上的講話，提出了“實現由工程水利到資源水利的轉變”的觀點。那篇講話，不能看作純學術的理論文章，而是我從水利發展的實際出發提出的對水利工作的要求，是為了開展一場“中國水利如何面向21世紀”的大討論，是盡作為領導的職責。同樣，“水權和水市場”這篇文章，雖然談的是水利經濟學問題，但我絕不是這方面的專家，只是我國水利改革和發展的實際已經迫切要求我們去研究和解決這方面的課題。我拋磚引玉，以引起大家對此問題的重視。
　　今天借水利學會這個舞臺講一些觀點。在這個舞臺講話相對自由一些，學術會議可以自由研討問題。
　　我到水利部工作快兩年了。回顧這兩年的工作，去年主要是忙防洪工程，今年主要是抗旱。年初出現了12場沙塵暴，從北方一直刮到南京和杭州，緊接著是旱情不斷發展，哈爾濱、沈陽、長春、大連、秦皇島、天津、北京、青島、威海、煙臺等城市紛紛告急。今年的干旱，有人稱之為“世紀龍年干旱”。我們即將邁入新世紀的門檻，干旱應該給我們帶來哪些啟示呢？
　　第一，中國是一個水資源短缺的國家，隨著社會經濟的進一步發展，水資源短缺的矛盾將更加突出。我們現在面臨三大問題：洪澇災害、干旱缺水、水環境惡化。從發展趨勢來講，隨著社會經濟的進一步發展，水資源短缺的基本矛盾將會更加突出，水資源短缺已經成為我國經濟和社會發展的嚴重制約因素。我們分析任何問題，一是要講清現狀，二是要展望未來，因此我這里講了兩段話：一段話是，中國是一個水資源短缺的國家，這是一個命題；另一段話是，隨著社會經濟的進一步發展，水資源短缺問題將更加突出，這是講的未來。
　　第二，由于我國特定的自然地理條件，水資源時空分布嚴重不均，北方地區水資源不足的情況更為突出。
　　第三，水資源不足的矛盾突出表現在城市。城市水資源不足的問題，將越來越成為水資源供需矛盾的焦點。目前，我國的糧食產量能夠保障十二億五千萬人口的糧食安全。到2030年，我國人口將發展到16億，到那時，我們可以在農業用水總量不增加的情況下，保障16億人口的糧食安全。但隨著我國社會經濟的進一步發展，淡水需求總量還將會有較大增加，這主要是工業用水和生活用水的增加。到2030年，工業用水約需增加1000億立方米，生活用水將由現在的200多億立方米增加到500多億立方米。我國現在城市化的水平比較低，8億人在農村，農民的收入很難提高。如果8億農民有4億進了城，剩下的4億農民的收入水平肯定會有所提高。據專家論證，未來中國淡水資源需求的增加量主要表現在工業用水、生活用水方面，說穿了就是表現在城市用水上。以前這個矛盾被掩蓋了，這次干旱使矛盾暴露了出來。
　　第四，隨著社會經濟的進一步發展、城市化進程的加快，為了緩解水資源的緊張狀況，除了大力抓好節約和保護水資源之外，跨流域調水已經成為我國北方許多城市的必然選擇。我們現在一方面缺水，一方面浪費嚴重，這是事實。但現實又告訴我們，比如煙臺、威海等城市，那里已出現非正常節水、非常規節水，已經影響到了人們正常的生活。因此，雖然節水的潛力還可以挖，但是從現在來看，采取這些措施已經不足以解決許多城市的缺水問題，跨流域調水已經成為我國北方許多城市的必然選擇，其中包括南水北調。
　　第五，調水必然帶來水資源供需關系的變化。原來是通過當地的水來平衡自己的需求，現在從遠距離調水，必然產生水資源供需關系的變化。要充分發揮調水工程的功能與效益，就必須認真研究水權和水市場的問題，研究實現水資源優化配置的經濟手段。比如，通過調水工程實現調水之后，與原來的水的關系如何處理，如何用經濟手段進行調整。再比如，黃河斷流問題如何解決，地下水嚴重超采引起生態、環境破壞問題如何控制，有限的水如何分配，水價上調的理論依據是什么，污水排放誰來治理，等等。這些都涉及一個水權問題，是需要我們從理論上加以回答的。
　　我現在只是提出一個思路，希望大家一起來研究、實踐，在實踐中解決這個問題。
　　我剛才舉了許多例子，歸納起來就是：上游和下游、地表水和地下水、農業用水和城市用水、經濟用水和生態用水之間，水資源利用的尖銳矛盾怎么解決；供水與需水、短缺與浪費、開源與節流、用水和防污之間的水資源管理的辯證關系如何處置。也就是要通過水資源的優化配置，提高水資源的利用效率，實現水資源可持續利用，這是21世紀我國水利工作的首要任務。在水資源短缺問題日益嚴重的今天，研究水資源的所有權、使用權和水市場問題，是擺在我們面前的一個十分重要而又迫切的課題。下面主要從八個方面來分析。

　　一、水資源和水資源的利用

　　關于水資源的定義，在各種資料里可以查到很多，我認為1977年聯合國教科文組織(UNESCO)的定義比較確切，即：“水資源應該指可利用或有可能被利用的水源。這個水源，應具有足夠的數量和可用的質量，并能夠在某一地點為滿足某種用途而可被利用。”這里講的水源顯然不是指水的發源，而是指能夠在某一個地點為滿足某種用途而可被利用的水的來源。
　　水資源怎么能變為“可被利用”呢？天然水經過工程措施，才能夠被人們所利用，這是個很重要的概念。古代的農村，人們去河里挑水，不屬于我們研討的范圍，是不是老百姓從河里挑一挑水就收一毛錢，這也不是我們討論的范疇。在現代社會中，人們建大壩、水庫用于發電、蓄水，修水閘、渠道用于引水、灌溉，打水井用于抽取地下水等等，這些都是工程措施。采取工程措施就必然要有資金投入，會形成固定資產，必然要研究產權問題。而產權就有產權歸屬問題、產權收益問題和產權經營問題。因此，研究水資源的開發利用問題，首先要研究水工程的產權和產權收益問題。

　　二、產權和產權收益

　　天然水經過工程措施以后，才能被利用，才能實現人們的某種需求。工程投入有兩種：一種工程投入是無償的，或者講100％是資本金。第二種是有一定效益的工程，如供水工程，有一定效益，可以收水費，就需要、或者可能、或者應該向銀行貸款。在市場經濟條件下，能夠向銀行貸款才是高明的，才是市場運作。我們現在搞工程，能夠貸款的就一定要貸款，但是有一個前提條件，就是貸款必須還款，要有還本付息的能力，其他部分靠資本金注入。
　　工程建成后，在運行過程中，必然要發生材料費、折舊費、大修費、管理費、人員工資、稅收等等費用，這些都是運行成本。另外，還必須考慮到，既然有一部分可以有投入產出，那么由誰來投入呢？按照以往的做法，是由國家無償投入。如果要進一步發展，尤其是供水，世界發達國家都在搞私營化，私營化就要有私人資本金注入，投入就必須有產出，就有一個資產的收益問題，就是資本金的回報率問題。
　　采取工程措施必然要發生三個經濟財務方面的問題：一是償還銀行貸款和支付得息；二是運營成本、利潤和納稅；三是投資者的收益，即資本金回報率。這三個問題在研究產權時都是必須考慮的。
　　修建水工程，就有一個許可的問題，就有一個獲得水資源使用權的問題，即水權問題。

　　三、水權和水權的分配，水權的定價

　　么是水權？最簡單的說法是水資源的所有權和使用權。有的文章里面還把經營權寫進去，我認為只有在有了使用權的前提下，才能談經營權，最主要的是所有權和使用權。按照我國的《水法》，水的所有權屬于國家。我們研究的重點是水的使用權問題。下面，我們分析一下水權的分配問題。
　　第一，用水的需求大體上包括四種，即人的基本生活用水，農業用水，經濟用水和生態用水。
　　第二，流域分水與地域分水。作為一個流域，有上下游之間的分水問題。還有地域分水問題，是指在一個省、一個地區或一個縣的范圍內，有地表水、地下水，有主水、客水，有過境水，什么水給誰用，都有一個分水問題。
　　第三，其他分水。如水能、水域、水質，也都有一個水權的分配問題。
　　下面談水權分配原則中的優先權問題。我講三點意見。
　　第一，首先人的基本生活用水要得到保障，每個人都享有同等的基本生活用水權利，就是人人都能喝上水，而且一定是對人體健康有保障的潔凈的水。
　　第二，優先權因素。一是水源地優先原則。在處理上下游關系的時候，水源地是優先的；主客水之間，主水是優先的。二是糧食安全優先原則。作為中國這樣一個大國，糧食安全最重要，今年遇到干旱，先把農業用水停下來，這是指的局部地區，并不影響全國的糧食安全，全國的糧食安全必須得到保障。三是用水效益優先原則。一立方米水產生的經濟效益，誰的效益好，就優先配置到誰那里去，這是社會進步的表現。四是投資能力優先原則，也就是說水資源的閑置與開發的關系。五是用水現狀優先原則，即要注意現實的水資源開發程度。這些都是在水資源分配上應考慮的因素。
　　第三，變化著的優先權。比如說糧食問題，糧食相對比較充裕時，與糧食緊張的情況下對農業用水的分配應該是不一樣的。另外，用水還要考慮生態和社會的穩定等因素，因此優先權是變化的。
　　下面講水權的定價問題。水的使用權應該是有償的。在計劃經濟條件下，是政府定價的原則，虧損由財政給予補貼。我這里要談的是，在市場經濟條件下，為實現水資源的優化配置，應該實行的定價原則。這里有一個很重要的觀點，就是水價不要單純理解為我修了工程，要維護這個工程，需要收多少錢，更重要的是，水價是水資源優化配置的一種手段，這點非常重要。要靈活運用水價的漲落、調整，實現水資源的優化配置，這是最根本的。水權的定價應該區分各種情況，比如說從需水的角度來講，生活用水、農業用水、工業用水、生態用水怎么定價，居民、賓館、洗車業、洗浴業等社會用水怎么定價，大田作物、蔬菜、經濟作物怎么定價，重工業、輕工業和其他工業之間怎么定價。從供水水源的角度來看，地表水（包括水庫水、湖泊水和河道徑流）、地下水，主水、客水，如何確定不同的水價。從水資源總量的角度來考慮，當地的降雨、流域的降雨、水庫的存水、地下水的水位等等，都是定價時需要考慮的。水權的定價受到需水、供水、水資源總量三個因素的影響，需要不斷地調整和變動。不同的用水戶，在不同地區的不同時間，使用不同水源的不同量的水，其資源水價是不同的。要獲取水的使用權，是要繳費的，這個費是為實現水資源的優化配置服務的。

　　四、水價和水價的確定原則

　　如何確定商品水價?我認為應該包括三個部分：第一個部分是水資源費或叫水權費，實際上可以命名為資源水價；第二個部分是生產成本和產權收益，就是前面介紹的工程水價；三是水污染處理費，就是你用了水以后，排出去的是臟水，臟水必須處理，叫環境水價。也就是說，從理論上講，水價有三個組成部分，即資源水價、工程水價和環境水價。資源水價賣的是使用水的權力，工程水價賣的是一定量和質的水體，環境水價賣的是環境容量。三者構成完整意義上的水價。今天講的水價的三個組成部分，并不意味著將來這三部分都進商品水價，有的可以用稅的辦法，有的可以用費的辦法，有的可以用附加的辦法解決。水價的確定應該是“動態漸進、相對穩定”的。
　　這里必須說清楚一點，水價、電價跟全社會生產力的發展密切相關，因此有一個社會和市場的承受能力問題，討論水價和電價的時候既要考慮需求，也要考慮社會承受能力。
　　商品水價的確定要有利于滿足各類用水的要求；有利于實現水資源的優化配置，提高水的使用效率；有利于改善生態系統和防治水污染。總之，要有利于實現水資源可持續利用。

　　五、水市場

　　水市場與商品市場有所區別，水權是有價的，在獲得水的使用權以后，可不可以轉讓，能不能進行交易，這個課題馬上就提出來了。比如南水北調，我這個城市購買了水權，占有了一定股權，當水用不了而某個城市又需要用水時，為他供應水實際上就是我的水權的轉讓，這種轉讓能不能有償進行。再如，水資源短缺的時候，各類用水需求會發生競爭，也存在水權轉讓問題。隨著城市化進程的加快，城市必然要占用農業用水，出現農業用水向城市用水的轉移；就全國來講，糧食生產總量還要保持那么多，就需要別的地方增加糧食生產，就又和當地的用水發生了競爭。這些都存在水權的轉讓和出售問題。水權的轉讓和出售，使水的利用從低效益的經濟領域轉向高效益的經濟領域，提高了水的利用效率。這對社會的進步顯然是有利的。比如說從農業灌溉用水轉讓到工業上去，可以增加產值，獲得更大的經濟效益。但講水權的轉讓并不是放棄農業灌溉，而是通過高效節水灌溉和加強管理，把農業節余下來的水權讓給城市，做到農業和工業的協調發展。
　　工業本身也有節水和水權轉讓問題。目前我國的工業單位產值耗水量遠高于國際水平，節水工作十分重要。同時，工業企業之間也存在水權轉讓問題。
　　水市場如何建立呢？我想應該有幾條原則：第一，要認識到水是商品，是有價的；第二，水權是有價的，是為實現水資源的優化配置和可持續利用服務的；第三，水權是可以轉讓、可以交易的；第四，通過核算，通過協商，最后由政府來定價。但水市場又不是一個完全意義上的市場，而是一個“準市場”。其原因有四條：一是水資源交換受時空等條件的限制；二是多種水功能中只有能發揮經濟效益的部分，比如說供水、水電等，才能進入市場；三是資源水價不可能完全由市場競爭來決定；四是水資源的開發利用和經濟社會發展緊密相連，不同地區、不同用戶之間的差別很大，難于完全進行公平自由競爭。

　　六、政府宏觀調控

　　關于宏觀調控我想講三點。第一，必要性。正因為水市場是一個準市場，它不可能離開政府的宏觀調控。對這個問題胡鞍鋼同志寫過一篇文章，即《轉型期水資源配置的公共政策—準市場和政治民主協商》，這篇文章講的是水權和水市場。水市場命名為準市場，在準市場里面有一個很重要的命題，就是把準市場和政治民主協商結合起來，這篇文章大家可以看一看。凡是帶有公益性質、帶有壟斷性質的行業，政府宏觀調控都是必須的。第二，實現水資源有效管理的途徑。就是政府宏觀調控、民主協商、水市場調節三者結合。第三，組織形式。政府宏觀調控以什么形式來出現呢?要實現水資源的優化配置，必然要實現水資源統一管理，也就是說，水資源在什么范圍內實現統一管理，才能在這個范圍內建立水價和水市場的機制，才能夠實現水資源的優化配置。一般地講，水資源統一管理有兩個重點，一個是流域的統一管理，一個是城市用水的統一管理。對流域的統一管理，今年黃河不斷流這件事充分論證和說明了水資源統一管理是有實效的。對城市水資源統一管理，由于原來的三定方案各個部門都有分工，在三定方案沒有修訂之前，上級主管部門要求還是按原三定方案來辦。對這個問題我要說三句話：第一，水資源統一管理是改革的必然趨勢。第二，各地根據自己的實際可以選擇自己的管理體制和管理模式。第三，在各主管部門的三定方案沒有改變以前，成立的水務局的不同業務仍歸口原部門來管理，該請示還是要請示。比如上海水務局成立了，涉及到水利部的事情到水利部請示匯報，用水利部的規程規范，參加水利部的會議；屬于城建部的參加城建部的會議，貫徹城建部的政策法規。現在根據溫副總理的批示，中編委正在組織班子進行調研，研究水的體制問題。這次五中全會精神已經寫進去了，要改革水的管理體制。我個人認為，如果沒有水資源的統一管理，水資源的優化配置，就很難落到實處。

　　七、實例分析

　　先講南水北調。這次南水北調的論證方案，征求了國內知名專家的意見，跟有關部門也進行了溝通，并向國務院領導同志作了匯報，總的來看對我們的方案還是比較肯定的。這次的方案有三個特點。第一個特點是從水資源配置的角度來研究南水北調的必要性。也就是說我們把水資源配置作為南水北調的理論基礎。我們算了四筆賬：一是黃淮海地區水資源現狀如何，二是充分挖掘節水的潛力能夠節約多少水，三是在黃淮海地區還有沒有潛力可挖，四是經濟的發展、社會的進步還需要多少水。四筆賬并在一起來確定中國北方地區的缺水量。如果不能如期把水調來，就會制約經濟社會的發展，或者導致生態系統更嚴重的破壞。這樣的論證就具有了科學性。第二個特點是南水北調終究工程規模比較大，投資比較多，因此無論是東線、中線還是西線，都要搞分期實施，不是一次達到規模。這樣做的第一個好處是投資可以省一點，第二個好處是隨著經濟的發展，需水量的增加，不斷增加規模，適應性好一點。總的叫“先通后暢”。以東線為例，東線現在是江蘇境內通過九級泵站，已經到了山東省邊上，今年干旱他們抽了100多億立方米水。這次引黃濟津，從位山閘到天津，這是南水北調東線方案中從黃河到天津的線路。中間就缺一段，在山東建四個泵站、一個穿黃洞，五個工程總投資30億～35億元，這一段工程作為東線一期工程。一期工程完成后，長江水就可以進入天津，作為應急水源。第三個特點，用“水權”的理論來建設和經營管理南水北調。在計劃經濟情況下的調水工程，缺水量指標往往很高，漫天要價。而通水以后，又反過來喊水貴、用不起，導致工程建成后老達不到設計規模。這種資源浪費非常明顯。總結國內幾乎所有的調水工程，都程度不同地存在這個問題。怎么辦?以中線為例，現在各個城市都在要水，就按每個城市的要水量按比例確定相應的股權，實際上確定股權就意味著花錢去買南水北調的水權，你要得多，股權就大，資本金就得多拿，掏錢買水權或者掏錢買股權。資金從哪兒來?可以把現在的水價逐步提高到南水北調通水以后的水價。這樣做起碼有三個好處：一是現在漲水價有利于節水；二是可以比較合理地確定分水指標和資本金；三是南水北調通水以后，水價可以平穩過渡。這樣，國家給政策，允許現在水漲價，漲價的錢拿來作為資本金注入南水北調。總理聽了匯報以后，肯定了建立南水北調基金的設想。這是一個非常重要的決策。這樣很可能就走出一條水利的新路子來，形成一個國家宏觀調控、公司市場運作、用水戶參與管理的新體制。通水以后，實行兩部制水價，即容量水價和計量水價。什么叫容量水價?就是買了水權，用和不用都要交錢。計量水價就是用多少水交多少錢。在這種體制下，才有可能把水充分利用起來，真正發揮南水北調工程的效益。東線在江蘇省內已經形成水系，水系不僅僅用于調水，還是排水通道，洪水來了還排洪，還有航運，水系是很復雜的，江蘇可以自己組建一個有限責任公司。前幾天已經掛牌成立了蘇北供水局，逐步按照公司運作。往北進入山東后，仍然搞一個國家控股的，三個省，包括天津市入股的東線供水有限責任公司。江蘇供水公司和東線供水公司是買賣水關系，按協議或合同供水。這種體制實行國家宏觀調控下的市場運作。
　　第二個例子講山東省。前幾天，溫副總理到山東省視察引黃濟津工程，我給山東省領導講了15分鐘的水權。我當時講了有關山東省的三個層次的問題：第一，山東是處在黃河流域下游的最后一個省，但是用水超過了指標，超指標就意味著超用的那一部分水權，是上游省份轉讓給你的，而這種轉讓應該是有償的。山東省超用水的那部分水價應該實行高價，促使你搞節水。多收的水費給上游轉讓出水權的省份，專項用于節水。這樣，上游省份也會搞節水，因為他認識到搞節水節余下來的水權留給下游省份，自身可以獲得補償。如果建立這種機制，上下游都會朝節水的方向去努力。第二，現在山東省境內用水，有的是用地下水，有的是用黃河水，有的是用天然降雨水庫水。當南水北調通水后，如果不用水權的理論，不用水價的機制去調整，就會繼續超采地下水，繼續大量引用黃河水，而不用長江水。我們搞南水北調想改善生態環境，結果沒有改變，調水工程卻閑置著。所以，一定要按水權的理論調價，要使各種用水水價大體協調。要實現水資源優化配置，就要用價格杠桿，抑制地下水的開采，黃河按計劃用水，不足部分用長江水補給，各類用水水價基本平衡，收上來的錢按照不同的供水企業內部核算。第三，是往膠東調水。這項調水工程也同樣存在著我剛才介紹的南水北調那種情況，水權理論也應該適用于膠東供水。
　　第三個例子，講一下引黃入晉。引黃入晉工程是一個比較雄偉的工程，工程量巨大，遠距離送水，有300多公里的洞子，五級泵站，630多米揚程。調水到太原后，水價是比較高的。調水工程的經營就會遇到很多困難。因此，我們讓部里發展研究中心與山西省訂了合同，專門研究引黃濟晉工程的水價問題或者講水權問題。我非常看重這件事情，當把引黃入晉工程的經濟賬算清楚，把太原市的水資源真正實現優化配置了，就會對全國的供水形成很大影響，就會搞出一個范本。這個水賬我讓他們分成兩個部分：首先，從萬家寨引水，到進入太原市自來水廠，原水價、成本價到底要多少？采取哪些措施能夠把水價降到可以承受的水平?第二，原水進入太原市以后，如何用水權的理論去配置水。希望他們能搞出一個成果，而且一定不是僅僅停留在理論探討層次上的成果，不是純學術論文，而一定要能夠解決實際問題。

　　八、幾點結論

　　(1)明晰產權和水權是深化水利改革，實現水資源優化配置的必要前提。
　　(2)有償水權的提出是建立水市場的理論基礎。
　　(3)資源水價是水價組成中最重要、最活躍的部分。
　　(4)水價的不斷調整和水市場的建立是水資源優化配置的重要手段。
　　（5）政府宏觀調控、民主協商、水市場調節三者有機結合，是實現水資源的有效管理和優化配置，提高水資源利用效率的體制保證。