姜文來(lái)
中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)自然資源和農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所副研究員

　　產(chǎn)權(quán)理論是以研究產(chǎn)權(quán)的界定和交易為中心的基本經(jīng)濟(jì)理論，具有強(qiáng)大的生命力，目前已經(jīng)擴(kuò)散到經(jīng)濟(jì)各個(gè)領(lǐng)域，特別是在分析資源配置過(guò)程中外部效應(yīng)、企業(yè)經(jīng)濟(jì)行為、國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等方面發(fā)揮了重要作用。水權(quán)是產(chǎn)權(quán)理論滲透到水資源領(lǐng)域的產(chǎn)物，本文以水資源的內(nèi)涵為基礎(chǔ)，闡述水權(quán)的特征及其界定原則。

　　水資源的新內(nèi)涵

　　正確認(rèn)識(shí)水權(quán)，首先必須明確水資源的內(nèi)涵，因?yàn)樗Y源內(nèi)涵不同，水權(quán)的內(nèi)涵和特征存在較大的差異。
　　人們對(duì)水資源的認(rèn)識(shí)可以說(shuō)是智者見智，仁者見仁。聯(lián)合國(guó)教科文組織認(rèn)為，水資源指可利用或有可能被利用的水源，這個(gè)水源，應(yīng)具有足夠的數(shù)量和可用的質(zhì)量，并能夠在某一地點(diǎn)為了滿足某種用途而可被利用。由于該定義的權(quán)威性，它被廣泛地加以引用。但仔細(xì)加以分析，此定義也具有一定的局限性，如目前大量存在并且導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化的污水就難以劃分到水資源的范圍，這樣對(duì)于綜合優(yōu)化配置利用水資源是極為不利的。針對(duì)這種情況，作者在此基礎(chǔ)上賦予水資源新的內(nèi)涵，即水資源包含水量與水質(zhì)兩個(gè)方面，是人類生產(chǎn)、生活及生命生存不可替代的自然資源和環(huán)境資源，但在一定的經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件下能夠?yàn)樯鐣?huì)直接利用或待利用，參與自然界水分循環(huán)，影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)的淡水。此定義有三個(gè)顯著的特征：一是將經(jīng)濟(jì)、技術(shù)因素隱含在水資源中，強(qiáng)調(diào)了水資源的經(jīng)濟(jì)屬性和社會(huì)屬性；二是將失去使用價(jià)值的污水劃歸到水資源行列中，為污水再次開發(fā)利用開辟了途徑；三是明確強(qiáng)調(diào)水資源是環(huán)境資源，因而水資源的開發(fā)利用必須限制在環(huán)境可承受范圍之內(nèi)。

　　水權(quán)的特征

　　水資源的內(nèi)涵明確以后，再來(lái)探討水權(quán)就有了特定的空間?？v觀國(guó)內(nèi)外，水權(quán)尚未有一個(gè)“權(quán)威”的定義，研究者常常根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行界定。作者認(rèn)為，水權(quán)是指水資源稀缺條件下人們有關(guān)水資源的權(quán)利的總和（包括自己或他人受益或受損的權(quán)利），其最終可以歸結(jié)為水資源的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)。
　　水權(quán)與一般的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不同，具有明顯的特征，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
　　第一，水權(quán)的非排他性。我國(guó)憲法規(guī)定，水資源歸國(guó)家或集體所有，這樣導(dǎo)致了水權(quán)二元結(jié)構(gòu)的存在。從法律層面上來(lái)看，法律約束的水權(quán)具有無(wú)限的排他性，但從實(shí)踐上來(lái)看，水權(quán)具有非排他性，這是水權(quán)的特征之一。我國(guó)現(xiàn)行的水權(quán)管理體制存在許多問題，理論上水權(quán)歸國(guó)家或集體所有，實(shí)質(zhì)上歸部門或者地方所有，導(dǎo)致水資源優(yōu)化配置障礙重重。我們以黃河為例，盡管成立了黃河水利委員會(huì)代理水利部行使權(quán)力，并且在黃河水管理上發(fā)揮了積極的作用，但水資源開發(fā)利用各自為政的現(xiàn)象沒有從根本上得到改觀，“水從門前過(guò)，不用白不用，多用比少用好”等觀念長(zhǎng)期驅(qū)動(dòng)人們的用水行為。大量引水無(wú)疑加劇了黃河斷流，引起更大的生態(tài)環(huán)境問題。國(guó)家水資源擁有的產(chǎn)權(quán)流于形式，水權(quán)強(qiáng)排他性轉(zhuǎn)化為非排他性。
　　第二，水權(quán)的分離性。根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，水資源的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)存在著嚴(yán)重的分離，這是由我國(guó)特有的水資源管理體制所決定的。在現(xiàn)行的法律框架下，水資源所有權(quán)歸國(guó)家或集體所有，這是非常明確的，但縱觀水資源開發(fā)利用全過(guò)程，國(guó)家總是自覺地或不自覺地將水資源的經(jīng)營(yíng)權(quán)委授給地方或部門，而地方或部門本身也不是水資源的使用者，他通過(guò)一定的方式轉(zhuǎn)移給最終使用者，水資源的所有者、經(jīng)營(yíng)者和使用者相分離，所以導(dǎo)致水權(quán)的非完整性。
　　第三，水權(quán)的外部性。外部性，也稱外部效果，他是指那種與本措施并無(wú)直接關(guān)聯(lián)者所招致效益和損失。例如，工廠排放的污水，污染了江河，使?jié)O業(yè)受到損失，對(duì)于受害者而言，這是一種負(fù)的效果。
　　水權(quán)具有一定的外部性，它既有積極的外部經(jīng)濟(jì)性（效益），也有消極的損失。我們以流域?yàn)槔?，如果上游過(guò)多地利用水資源，就可能導(dǎo)致下游水資源可利用的減少，甚至江河的干涸，給下游帶來(lái)一定的損失。同樣，在某一地區(qū)修建大型水庫(kù)，由于改善了局部地區(qū)的小氣候，可能給周邊地區(qū)帶來(lái)額外的效益，如增加旅游人數(shù)，為當(dāng)?shù)靥峁┮欢ǖ木蜆I(yè)機(jī)會(huì)等。
　　第四，水權(quán)交易的不平衡性。由于我國(guó)的水資源歸國(guó)家或集體所有，水權(quán)的交易是在所有權(quán)不變的前提下使用權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)的交易，交易的雙方是兩個(gè)不同的利益代表者，其地位是不一樣的，一方通常是代表國(guó)家或集體組織行使水資源的管理權(quán)，它出讓產(chǎn)權(quán)；另一方則是為了獲利的水資源經(jīng)營(yíng)者或使用者，產(chǎn)權(quán)出讓者可以憑借政府的良好形象或者權(quán)威對(duì)出讓的產(chǎn)權(quán)施加影響，而且他們具有壟斷性，而購(gòu)買者則不具備這樣的優(yōu)勢(shì)，他們只能被動(dòng)地接受這種影響。特別是水權(quán)交易在另一情況下變得更加不平衡，如由于商業(yè)欺詐或者腐敗的原因，水權(quán)可以通過(guò)不正當(dāng)?shù)氖侄潍@取，盡管這只是一種特例。

　　水權(quán)界定的原則

　　合理地界定水權(quán)，是水資源高效利用的基礎(chǔ)，也是完善水市場(chǎng)的前提，由于水資源的特性和水資源作為商品的特性，決定了水權(quán)的界定不同于一般的資產(chǎn)，他必須遵循以下基本原則。
　　第一，可持續(xù)利用原則。我國(guó)水資源存在許多問題，簡(jiǎn)單地概括為“水多、水少和水臟”，這些問題的存在和積累，嚴(yán)重地制約了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，威脅人類的生存。水是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要資源，是社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和基本條件，它的過(guò)度開發(fā)和水環(huán)境的破壞，必然削弱水資源支持國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的能力，并且威脅后代人的生存和發(fā)展，所以，必須站在全社會(huì)和中華民族持續(xù)繁衍的戰(zhàn)略高度來(lái)認(rèn)識(shí)水資源，在水權(quán)界定中，水資源可持續(xù)利用必須加以貫徹和實(shí)施。
　　第二，效率至上原則。我國(guó)是世界上13個(gè)貧水國(guó)之一，同時(shí)也是水資源浪費(fèi)大國(guó)。當(dāng)前我國(guó)灌溉用水的利用率只有0．3～0．4，與發(fā)達(dá)國(guó)家的0．7～0．9相比，相差0．4～0．5；農(nóng)作物水分生產(chǎn)率平均0．87千克／立方米，與以色列2．32千克／立方米相比，相差1．45千克／立方米。從用水效率上來(lái)看，我國(guó)1995年的用水效率只有美國(guó)1990年的1／8，日本1989年的1／25。為了滿足21世紀(jì)16億人口物質(zhì)生活的需要，我們只能深挖現(xiàn)有水資源潛力，提高單位水資源的生產(chǎn)效率，這是水權(quán)界定必須關(guān)注的問題。水權(quán)界定所提到的效率，應(yīng)該站在全社會(huì)、流域和水資源利用、生命周期等綜合角度來(lái)考察，生命是第一的，用于生活的基本水量其效率是非常大的，所以水資源的利用必須首先滿足生活，在此基礎(chǔ)上，水權(quán)的界定應(yīng)有利于全社會(huì)的節(jié)約用水，有利于將水資源向高效益產(chǎn)業(yè)傾斜。
　　第三，公平交易的原則。公平、效率、持續(xù)協(xié)調(diào)統(tǒng)一是我們?cè)谒畽?quán)界定過(guò)程中追求的理想目標(biāo)，但在現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常存在沖突，如堅(jiān)持將水資源向高效率產(chǎn)業(yè)傾斜的效率原則，會(huì)產(chǎn)生一系列問題，我們以農(nóng)業(yè)水資源向城市生活和工業(yè)傾斜為例加以說(shuō)明。近年來(lái)，農(nóng)業(yè)水資源向城市生活和工業(yè)轉(zhuǎn)移數(shù)量不斷加大，水資源利用整體效益得到提高，但在一定程度上對(duì)農(nóng)業(yè)的水權(quán)構(gòu)成了侵犯，農(nóng)民不得不加大節(jié)水投資力度，在一定程度上加大了生產(chǎn)成本，我們必須采取必要的措施補(bǔ)償這種成本，這樣才是公平的。同樣，在流域范圍內(nèi)（或跨流域）不同省份水資源分配和流動(dòng)，也涉及到利益的再分配，所以在水權(quán)界定時(shí)，應(yīng)該考慮公平交易的原則，只有這樣，水權(quán)的交易才可能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。