陳美章
中國(guó)水利經(jīng)濟(jì)研究會(huì) 理事長(zhǎng)

　　水利作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著十分重要的作用。只有建立起適合中國(guó)國(guó)情的，并符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一般原則的水利管理體制和運(yùn)行機(jī)制，水利經(jīng)濟(jì)才能得到健康有序的快速發(fā)展。

　　一、要建立政府投入為主與市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作相結(jié)合的投入格局

　　水利作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，其效益具有雙重性。防洪、排澇、灌溉、水土保持、水環(huán)境治理與保護(hù)屬社會(huì)公益性，主要以社會(huì)效益為主。而供水、水電、水利旅游等屬生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性，主要以經(jīng)濟(jì)效益為主。前者從立項(xiàng)、籌資、建設(shè)及管理主要是政府行為，應(yīng)以國(guó)家投入為主。后者主要是市場(chǎng)行為，要更多地通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制籌集資金。所以水利建設(shè)應(yīng)建立政府投入為主與市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作相結(jié)合的投入格局，多渠道、多形式籌集資金。
　　1、持續(xù)穩(wěn)定地增加財(cái)政對(duì)水利的投入
　　要逐步通過(guò)立法的手段，確定各級(jí)政府水利投入與財(cái)政支出的合理比例。建議中央財(cái)政在支出方式和投資上進(jìn)行引導(dǎo)，中央財(cái)政的水利投入要拿出一定比例作為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付撥付到地方，地方對(duì)中央財(cái)政水利投入要?？顚Ｓ茫瑫r(shí)要有相應(yīng)的匹配資金。要進(jìn)一步確立投資主體與受益主體的權(quán)利和義務(wù)，明確各自在工程建設(shè)與管理中的責(zé)任、出資比例等。地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)必須適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需求，將投資重點(diǎn)放在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和國(guó)家重點(diǎn)支持的產(chǎn)業(yè)上。
　　2、提高水利投資在國(guó)家基本建設(shè)投資中的比例
　　當(dāng)前，國(guó)家在水利建設(shè)上的投入逐漸增加，但水利在國(guó)家基本建設(shè)中的投資占的比例與電力、交通、郵電相比明顯偏低。水利工程多數(shù)是以社會(huì)效益為主、財(cái)務(wù)收益不明顯，特別是防洪、除澇、水土保持等項(xiàng)目籌資難度大，因此仍然有提高需水利投入在國(guó)家基本建設(shè)投資中的比例。
　　3、繼續(xù)發(fā)行專項(xiàng)國(guó)債，擴(kuò)大對(duì)水利的投入
　　發(fā)行專項(xiàng)國(guó)債從而增加對(duì)水利投入是一個(gè)有效的途徑。近年來(lái)，國(guó)家實(shí)行積極的財(cái)政政策，發(fā)行國(guó)債數(shù)千億元，其中用于建設(shè)水利的債券達(dá)627億元，在大江大河大湖綜合治理國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)水利工程所需資金發(fā)揮了重要作用。
　　4、大力提高水利行業(yè)利用民間投資和外資的深度和廣度
　　民間投資主要指國(guó)內(nèi)民間社會(huì)資本的投資，其最大特點(diǎn)就是產(chǎn)權(quán)明晰，投資者不僅擁有所有權(quán)、處置權(quán)，而且要承擔(dān)各種風(fēng)險(xiǎn)，這就從根本上解決了目前水利建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)不明晰，投資、建設(shè)、管理和收益（或風(fēng)險(xiǎn)）相互脫節(jié)的矛盾，有利于水利投資效率的提高和工程效益的充分發(fā)揮，促進(jìn)水利良性運(yùn)行和國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。隨著我國(guó)即將加入世貿(mào)組織（WTO），水利利用外資的渠道將進(jìn)一步拓寬，外資主要包括外國(guó)政府貸款和國(guó)外資本市場(chǎng)融資，包括BOT等融資方式。水利部門應(yīng)積極拓寬引進(jìn)外資渠道，主要包括外國(guó)政府貸款、贈(zèng)款及外商投資，保障外商投資的合法權(quán)益。

　　二、要形成科學(xué)、合理、規(guī)范的價(jià)格收費(fèi)機(jī)制和公益性支出耗費(fèi)補(bǔ)償機(jī)制

　　水是商品。所以供水、水電價(jià)格應(yīng)以價(jià)值為基礎(chǔ)，核算成本和產(chǎn)權(quán)收益。防洪、除澇、水土保持等社會(huì)效益為主的項(xiàng)目也應(yīng)有相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制。因此形成科學(xué)、合理、規(guī)范的價(jià)格收費(fèi)機(jī)制和公益性支出耗費(fèi)補(bǔ)償機(jī)制是水利建設(shè)和水利經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的迫切需要。
　　1、建立適合我國(guó)國(guó)情的水利工程供水價(jià)格形成機(jī)制，逐步將水價(jià)提高到合理水平
　　水利工程一般兼有防洪、供水、發(fā)電、養(yǎng)殖、種植、旅游等多種功能。水利工程各項(xiàng)開(kāi)支，應(yīng)區(qū)分性質(zhì)，分類補(bǔ)償。用于社會(huì)公益性的成本費(fèi)用由各級(jí)財(cái)政預(yù)算支付；用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性的成本費(fèi)用通過(guò)制定商品價(jià)格予以補(bǔ)償。要制定《水利工程供水價(jià)格管理辦法》，規(guī)范價(jià)格管理，按成本補(bǔ)償、合理受益、公平負(fù)擔(dān)的原則，合理制定和調(diào)整水利工程供水價(jià)格。一要提高城市用水和水利工程供水價(jià)格，二要妥善解決農(nóng)業(yè)水價(jià)與農(nóng)民負(fù)擔(dān)的關(guān)系，減少收費(fèi)中間環(huán)節(jié)，防止亂加價(jià)亂收費(fèi)，以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。
　　要合理確定供水、水電及其他水利產(chǎn)品與服務(wù)的價(jià)格。新建水利工程供水價(jià)格，包括三個(gè)部分：資源水價(jià)、工程水價(jià)、環(huán)境水價(jià)。工程水價(jià)的核算要按照滿足運(yùn)行成本和費(fèi)用、稅金、歸還貸款和獲得合理利潤(rùn)的原則制定。原有水利工程供水價(jià)格，要根據(jù)國(guó)家水價(jià)政策和成本補(bǔ)償、合理收益的原則，區(qū)別不同用途調(diào)整到位，而且要根據(jù)供水成本變化情況進(jìn)行適時(shí)調(diào)整。一般來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)用水以供水成本作為定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；工業(yè)用水價(jià)格以供水成本加供水投資4-6%的盈余核定；生活用水價(jià)格以供水成本和微利的限度核定。
　　為緩解越來(lái)越嚴(yán)重的水資源危機(jī)，實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置，確定水價(jià)還要充分考慮水資源的稀缺性核對(duì)水環(huán)境的影響。所以應(yīng)征收水資源費(fèi)和排污費(fèi)或污水處理費(fèi)。為便于操作，國(guó)外通常的做法是將這兩種費(fèi)用隨水費(fèi)一起征收。因此水利部應(yīng)會(huì)同有關(guān)部門盡快出臺(tái)《水資源費(fèi)的征收管理辦法》和《排污費(fèi)的征收管理辦法》，做到有法可依，有章可循。
　　2、形成科學(xué)、合理、規(guī)范的公益性支出耗費(fèi)補(bǔ)償機(jī)制
　　在我國(guó)目前水利建設(shè)資金投入不足的情況下，要考慮逐步形成科學(xué)、合理、規(guī)范的公益性支出耗費(fèi)補(bǔ)償機(jī)制，合理解決某些公益性水利項(xiàng)目的必要開(kāi)支費(fèi)用。
　　由于水利項(xiàng)目具有一定的自然壟斷性，要使公益性水利項(xiàng)目或水利項(xiàng)目的公益性功能充分發(fā)揮效益，就必須保證有正常的運(yùn)行管理費(fèi)、維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)、除險(xiǎn)加固費(fèi)、折舊、大修等費(fèi)用。解決辦法有：一是根據(jù)水利工程管轄范圍由各級(jí)財(cái)政給予補(bǔ)助。二是在水利工程收益范圍內(nèi)按一定的標(biāo)準(zhǔn)征收防洪保安資金或河道工程修建維護(hù)管理費(fèi)，以用于對(duì)水利工程公益性支出的補(bǔ)償。三是逐步建立水權(quán)有償轉(zhuǎn)讓及水市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，水權(quán)包括水的所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，強(qiáng)化節(jié)水，實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置。四是充分利用水利工程的水土資源優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展水利經(jīng)濟(jì)及多種經(jīng)營(yíng)，“以堤養(yǎng)堤”，“以庫(kù)養(yǎng)庫(kù)”，以彌補(bǔ)水利工程公益性支出部分資金之不足。

　　三、必須實(shí)行積極、有效的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理模式

　　目前全國(guó)水利工程國(guó)有資產(chǎn)達(dá)3200多億元，如何盤活如此巨額的水利國(guó)有資產(chǎn)。就一定要加強(qiáng)對(duì)水利國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管，充分發(fā)揮資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)效益，要深化產(chǎn)權(quán)制度改革，引入多元化資本，強(qiáng)化資產(chǎn)監(jiān)管，轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制。
　　1、充分利用我國(guó)資產(chǎn)本市場(chǎng)擴(kuò)容的有利時(shí)機(jī)，大力發(fā)展水利企業(yè)直接融資
　　當(dāng)前我國(guó)資本市場(chǎng)發(fā)展方興未艾，潛力巨大，水利部門應(yīng)抓住機(jī)會(huì)，充分利用各種直接融資手段，開(kāi)拓資本市場(chǎng)籌資的新渠道。
　　擴(kuò)大股票上市的籌資能力。目前在深、滬兩家證券交易所上市的水利企業(yè)并不多。以1997年7月和1998年3月分別上市的重慶三峽水利電力股份有限公司和四川岷江水利電力股份有限公司為例，重慶三峽水利上市前后，總資產(chǎn)增長(zhǎng)105%，資產(chǎn)負(fù)債率由51.4%降為34.5%；岷江水電上市前后，總資產(chǎn)增長(zhǎng)50.7%，資產(chǎn)負(fù)債率從51.7%降為34.6%。由此可見(jiàn)，上市不僅可以實(shí)現(xiàn)企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)張，還可以改善資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，降低企業(yè)債務(wù)包袱。因此，水利部門應(yīng)該認(rèn)真總結(jié)已上市公司的籌資經(jīng)驗(yàn)，選擇若干條件成熟的水電、供水、水利建筑企業(yè)，做好預(yù)案研究準(zhǔn)備工作，盡快在國(guó)內(nèi)或海外發(fā)行上市，以增強(qiáng)水利企業(yè)的籌資能力。
　　高度重視和利用企業(yè)債券的籌資功能。發(fā)行企業(yè)債券是企業(yè)融資的重要方式?，F(xiàn)在許多機(jī)構(gòu)和居民都在尋找收益優(yōu)于存款的投資品種，這為發(fā)行企業(yè)債券提供了良好的市場(chǎng)環(huán)境。舉世矚目的三峽水利工程，截至目前已公開(kāi)發(fā)行債券共60億元，解決了工程急需資金。從三峽水利債券順利發(fā)行可以看出企業(yè)債券在證券市場(chǎng)是灸手可熱的投資品種。水利作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展具有重大影響，具有持續(xù)增長(zhǎng)的潛質(zhì)，水利債券一定能成為投資者的首選債券品種。所以可以考慮將目前一些經(jīng)濟(jì)效益明顯的供水、水電企業(yè)、水利建筑企業(yè)，組成若干集團(tuán)式公司，以集團(tuán)公司為發(fā)行主體，發(fā)行地區(qū)性水利企業(yè)債券。
　　充分利用國(guó)家當(dāng)前的“債轉(zhuǎn)股”政策的支持，將過(guò)去水利部門利用銀行貸款建設(shè)的項(xiàng)目而不能到期償還的債務(wù)，適時(shí)轉(zhuǎn)為銀行對(duì)水利項(xiàng)目或水利企業(yè)的股權(quán)，以減輕水利企業(yè)的債務(wù)負(fù)擔(dān)，提高資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)質(zhì)量。
　　2、加快水利企業(yè)的資產(chǎn)重組，調(diào)整水利企業(yè)現(xiàn)有資產(chǎn)存量和結(jié)構(gòu)優(yōu)化
　　資產(chǎn)重組作為企業(yè)經(jīng)營(yíng)手段，通過(guò)企業(yè)間及企業(yè)內(nèi)部資產(chǎn)的合理流動(dòng)和重新組合，如聯(lián)合、合并、兼并、收購(gòu)、拍賣、股份制改造、承包、租賃等形式，實(shí)現(xiàn)存量資產(chǎn)的優(yōu)化組合，提高資產(chǎn)的技術(shù)水平和規(guī)模效益。
　　要加快供水、水電企業(yè)集團(tuán)的組建，提高企業(yè)規(guī)模效益和競(jìng)爭(zhēng)力。供水和水電企業(yè)具有明顯的經(jīng)濟(jì)效益，可以參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，按照市場(chǎng)規(guī)則組織資本運(yùn)營(yíng)，提高資本運(yùn)營(yíng)效率?？梢赃x擇若干大型供水、水電企業(yè)為核心，組織一批中小型的供水、水電及相關(guān)產(chǎn)業(yè)，建立地區(qū)性的水利企業(yè)集團(tuán)，按照集團(tuán)組織企業(yè)內(nèi)部管理體制和經(jīng)營(yíng)機(jī)制，提高集團(tuán)內(nèi)部的管理效率和資本運(yùn)營(yíng)能力，實(shí)現(xiàn)資本的規(guī)模擴(kuò)張，帶動(dòng)一批中小供水、水電及相關(guān)水利企業(yè)的發(fā)展，提高水利行業(yè)總體發(fā)展水平。
　　選擇若干供水、水電大中型企業(yè)，通過(guò)兼并，聯(lián)合一批效益好，具有發(fā)展?jié)摿Φ墓┧?、水電、水利建筑企業(yè)，采取剝離不良資產(chǎn)的方式，組建有限責(zé)任公司，進(jìn)行股份制改造。這不僅可以提高水利企業(yè)上市籌資能力，解決水利發(fā)展資金不足的矛盾，更重要的是可以通過(guò)股份制改造，優(yōu)化企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，提高資產(chǎn)質(zhì)量，改進(jìn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理，提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。
　　此外還要支持水利企業(yè)發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)，提高水利企業(yè)的發(fā)展能力。發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)是水利企業(yè)規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，提高發(fā)展能力的一個(gè)重要選擇。特別是發(fā)展與水利發(fā)展相關(guān)，利用水土資源優(yōu)勢(shì)的的產(chǎn)業(yè)，國(guó)家有關(guān)部門要從政策、資金、人才等方面給予支持，促進(jìn)水利企業(yè)多種經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，使多種經(jīng)營(yíng)成為企業(yè)獲利的重要渠道。 ( 2001年3月19日)