張 岳

　　中國是一個多災之邦，治國必先治水，治水才能安民興邦。這是歷史經驗的總結。新中國成立半個世紀以來，黨中央、國務院十分重視水利建設，動員億萬人民群眾，進行大規模的水利建設，興修了數以萬計的各類水利基礎設施，為保障國民經濟發展和社會安定發揮了巨大作用。特別是中國以僅占世界平均水平1/4的人均水資源量，實現了經濟社會連續20年的高速發展；以占世界9 %的耕地，解決了占世界22%人口的糧食問題，取得了舉世矚目的成就。
　　黨的十一屆三中全會以來，水利的改革與發展發生了深刻變化。由主要為農業服務，逐步向服務于國民經濟和全社會轉變；由計劃經濟下的運轉機制，逐步向適應社會主義市場經濟轉變；由以社會效益為主，逐步向實現社會、經濟和環境的綜合效益轉變。特別是把水利建設放在國民經濟和社會發展的基礎設施建設的首位，標志著水利在國民經濟中的地位發生了根本性的變化。近十年來，水利建設對防御水旱災害，保障農業生產，促進經濟發展，維護社會穩定發揮了重要作用，標志著水利事業進入了一個新的發展階段。
　　21世紀水的問題已成為世界各國關注的焦點。中國的水問題始終是個大問題，洪澇災害歷來是中華民族的心腹大患，干旱缺水和水環境惡化對中國的經濟社會發展巳構成重大威脅。如何解決好中國水多、水少、水臟和水環境惡化這三大災害，直接關系到水資源的可持續利用、糧食生產的安全、經濟增長方式的根本轉變、國民經濟的可持續發展、維護生態環境的安全，以及國內國際環境的安定，已成為我國經濟社會可持續發展的重大戰略問題。黨中央、國務院對解決三大災害問題一直十分重視，特別是經受1998年特大洪水的考驗后，中央領導針對水利的現狀和未來提出了治水方略，這是21世紀制定中國水利發展戰略的指導思想和治水方針。因此，從可持續發展的戰略高度，水利必須轉變觀念，及時調整治水思路，水利要與國民經濟和社會發展緊密聯系起來，對洪澇災害、干旱缺水、水環境惡化等問題統籌規劃，綜合治理，科學管理，特別要重視水資源的合理配置、高效利用和保護，依法治水、科學管水、努力實現水利現代化。

　　一、21世紀面臨的重大水問題

　　當代人口、資源和環境的協調發展已成為國際社會共同關注的重大戰略問題，中國是世界人口大國，但人均淡水資源卻是貧國。我國水資源可利用量、以及人均和畝均的水資源數量極為有限，降雨時空分布嚴重不均，地區分布差異性極大，這是我國水資源短缺的基本特點。目前水資源短缺問題己成為國家經濟社會可持續發展的嚴重制約因素。但我國水資源可利用量是有限的，從目前現狀來看，就全國而言，人均占有淡水資源量只有2200立方米，從地區來看，水資源總量的81%集中分布于長江及其以南地區，其中40%以上又集中于西南五省區，這是先天決定的水情。從人均占有量來看，人均占有淡水資源量南方最高和北方最低可以相差十倍，西部比東部可以高達五、六百倍。這是我國北方屬于資源型缺水的根本原因，南方地區水資源雖然比較豐富，但由于水體污染，水質型缺水也相當嚴重。目前全國性的干旱缺水越來越嚴重，尤其北方地區發生水危機已不是危言聳聽。
　　(一) 主要災情
　　進入90年代，中國水旱災害和水污染頻繁發生，水多、水少、水臟與水環境惡化問題越來越嚴重。
　　(1)洪澇災害：累計的直接經濟損失超過了1.1萬億元，約相當于同期財政收入的1/5。直接經濟損失超過1000億元的年份有1994年(1797億元)、1995年(1653億元)；直接經濟損失超過2000億元的年份有1996年(2208億元)、1998年(2684億元)。世界銀行曾測算，中國每年洪澇災害損失100多億美元。
　　(2)干旱災害：由于供水不足每年直接影響工業產值2300億元，正常年份和較旱年份，糧食減產在100～250億kg(正常年份，如1996年減產100億kg，較旱年份，如1994年、1995年減產糧食250億kg)，但遇到嚴重干旱年份糧食減產曾高達近500億kg(如1997年，北方一些地區干旱持續時間長達100多天，黃河下游發生了有史以來，斷流天數、斷流河長均創歷史記錄。這一年因旱糧食減產476億kg，對糧食生產造成的損失是新個中國成立以來最嚴重的年份)。世界銀行曾測算，中國每年干旱缺水造成的損失約為350億美元。
　　(3)水環境：一是水土流失，區域性、局部性的治理成效較大，但面上的水土流失治理進程緩慢，邊治理、邊破壞的現象還很嚴重，特別是開發建設項目人為造成新的水土流失急劇增加。全國平均每年因開發建設活動等人為新增的水土流失面積達1萬平方公里，每年堆積的廢棄土石約30億噸，其中20％流入江河，直接影響防洪保安。二是水體污染嚴重，由于工業廢污水排放量的急劇增長，并未經處理直接排放到河道里，導致了以淮河、太湖污染為代表的水環境惡化。世界銀行發表的中國環境報告測算，中國僅水和大氣造成的污染，年損失為540億美元，占中國年GDP的8%。這就表明，水環境質量在繼續惡化，造成的經濟損失也十分巨大。
　　以上這三大災害合計年均經濟損失達1000億美元，占全國年GDP的15%左右。從這三大災害損失來看，進入21世紀這三大災害，水資源源的短缺和水環境惡化將上升為主要矛盾。
　　(二)主要矛盾
　　1. 水資源短缺形勢嚴峻
　　五十年來，全國水資源開發利用率已達到21%。特別是近20年來，由于供水能力增長緩慢，1978～1998年全國供水能力年增長率約為1%左右，而同期國民經濟以8～12%的高速度增長，同期人口又增加了約2.5億，更加劇了缺水矛盾。值得注意的是，由于人類活動的影響，降雨與徑流關系，產流與匯流條件都在發生變化，有些江河的天然來水量己呈現衰減的趨勢。黃河下游頻頻發生斷流、海河成為季節性河流，以及內陸河部分河流干枯，2000年發生的旱災，經濟損失嚴重，充分暴露了我國城市供水系統和農村抗旱能力的脆弱性，是水資源供需矛盾的集中表現。
　　目前，全國每年缺水量近400億m³，其中，農業每年缺水300多億立方米，平均每年因旱受災的耕地達4億多畝，年均減產糧食200多億公斤；城市、工業年缺水60億立方米，直接影響工業產值2300多億元； 農村還有2400多萬人飲水困難；在全國668座城市中，有400多座缺水，其中100多座嚴重缺水。天津市由于連續四年遭受華北干旱影響，為天津供水的潘家口水庫水位已接近死庫容，于橋水庫已無水可供，直接威脅到天津市的生活和生產用水，盡管采取一系列限制用水措施，但今冬明春用水水源仍難以保證。為此，國務院批準了水利部制定的“引黃濟津”應急輸水工程的實施方案。
　　進入21世紀，隨著我國人口的增長、生活質量水平提高、城市化進程加快，人均水資源占有量將進一步減少，而用水量卻進一步增加，水資源供需矛盾更加突出，缺水已成為影響我國糧食安全、經濟發展、社會安定和生態環境改善的首要制約因素。維護生態環境安全的
　　2.水已成為維護生態環境安全的嚴重問題
　　全國現有土壤侵蝕面積367萬平方公里，占國土面積的38%，其中水蝕面積179萬平方公里，風蝕面積188萬平方公里，其中黃河中上游和長江上游地區，以及海河上游地區水土流失最為嚴重。嚴重的水土流失使我國每年平均損失耕地100多萬畝，流失土壤50多億噸，導致生態環境惡化，河湖泥沙淤積，加劇了洪、旱和風沙災害。我國自然生態脆弱，加之不合理的人類活動，進一步加劇了水土流失、土地退化和水體污染。
　　全國地下水由于長期超采，又不能得到回補，目前年超采量達80多億立方米，已形成了56個區域性地下水位下降漏斗，導致部分地區地面沉降、海水入侵。部分干旱和半干旱地區由于不合理的水資源開發利用，導致下游河道斷流、河湖萎縮，下游有些尾閭與湖泊消亡，生態環境嚴重惡化，胡楊林大面積枯死；草場退化，荒漠化加劇，沙塵暴發生頻率增加；此外，有些灌區和綠洲，由于大水漫灌、排水不暢，導致嚴重的土壤次生鹽漬化，土地質量下降，農業生產能力衰減。
　　1999年全國年排放廢污水總量606億噸(不包括火電直流冷卻水)，其中工業廢水占67%，生活污水占33%。根據1999年水質監測資料，對全國11.36萬公里河長進行評價的結果，Ⅰ、‖類水河長只占30%，Ⅲ類水以上的河長占70%(其中Ⅰ類水河長占5.5%，‖類水河長占24.5%，Ⅲ類水河長占32.4%，Ⅳ類水河長占12..6%，Ⅴ類水河長占7.8%，劣Ⅴ類水河長占17.2%)。

　　二、21世紀水利面臨的十大挑戰

　　鄧小平同志指出：“要善于從戰略上看問題，要研究下世紀前五十年的發展戰略和規劃。采取有力步驟，使我們的發展能夠持續、有后勁。”水利發展面臨著嚴峻的挑戰，我們要抓住機遇迎接挑戰，把水利建設作為保障經濟社會持續發展的一項重大戰略措施來抓。
　　(一)人口增長出現峰值，人均水資源量降到低谷。我們面臨的是龐大的人口基數，如果2030年人口增長達到峰值總人口就達到16億，人均占有水資源將下降到1750立方米。人口的增長不僅增加對水的需求，而且增加對資源和生態環境的壓力，對水的有效利用會帶來負面影響。因此，未來50年中國人口的增長是對水資源和水環境最大的挑戰，也是對可持續發展最大的挑戰。
　　(二)水的供需矛盾更加尖銳，開發利用更加艱難。中國水資源總量為2.8萬億立方米，專家們根據國際上評估的標準認為，中國水資源的可利用量大約為10000-11000億立方米，1997年，我國年總用水量達到了5623億立方米。按照21世紀中葉中國達到中等發達國家水平的戰略目標，初步估計，我國未來水需求將達到7500-8000億立方米，在現有基礎上再增加1500-2200億立方米的供水能力。鑒于區域發展的不平衡，可經濟開發的水源不僅受到區域性的限制，而且可開發利用的水資源的難度也越來越大，因此，中國未來水資源的開發利用將更加艱難，供需矛盾將會更加尖銳。
　　(三)經濟快速增長相應廢污水排放量將急劇增長。未來50年，這種發展趨勢對供水基礎設施建設提出了挑戰。基于目前廢污水的處理和回收利用偏低的現狀，如果未來50年工業用水成倍增加、城市化水平成倍上升、小城鎮快速發展，廢污水的排放量將會數倍、甚至十幾倍的增加，勢必加劇水環境的惡化。因此，中國將面臨解決水資源短缺和廢污水處理、水環境治理的巨大壓力。
　　(四)全球氣候變化的影響，北方地區水資源緊缺矛盾更加尖銳，南方地區洪澇災害可能更加嚴重。目前全球氣候變暖、臭氧層破壞、土地退化、沙化、海平面升高、資源匱乏等將造成一系列的全球性的環境問題，已引起全世界的關注。 全球氣候變暖對中國降水、水資源和地區性的分配，以及可利用量勢必會帶來影響，尤其是北方地區將會帶來不利的影響。因此，可以預見未來50年內，水旱災害防治任務更加繁重，尤其北方地區水資源短缺的矛盾將會更加尖銳。
　　(五)北方地區缺水形勢嚴峻，黃河及其以北地區河道斷流情況加劇。中國北方地區水資源短缺是隨著人口、經濟社會發展而逐步加劇的。黃河斷流、天津城市用水告急就是北方地區水資源供需矛盾的集中表現。黃河斷流的原因雖然有許多因素，但主要因素是經濟發展導致用水量急劇增加，管理不善和用水浪費造成的，還包括區外引水等因素。專家們分析認為，在未來10-30年內，黃河每年將缺水40-150億m3，如果未來50年，黃河流域干旱頻率增高，黃河中下游泥沙淤積量增加，有可能加重水資源短缺和治黃的難度。黃河以北緊鄰的海河流域，尤其是京、津兩大城市早在70年代、80年代就出現用水危機。進入21世紀如果北方缺水不能未雨綢繆，我國北方地區缺水問題將直接影響國家經濟發展和社會穩定。
　　(六)糧食增長主要在北方，產糧區與水資源不相匹配的矛盾更加尖銳。在中國歷史上水利與經濟區的形成和轉移密切相關，盛唐時期生主要經濟區在北方，當時水利設施的數量的比重占全國41%，到宋朝主要經濟區轉移南方，北方水利建設被忽視，這時水利設施的數量只占7%，到清朝北方又成為政治經濟中心，水利設施的數量又上升到占全國49%。
　　新中國成立以后，我國的糧食生產主要在南方，曾形成“南糧北運”格局。然而，隨著南方經濟的發展，糧食生產比較效益下降，水利建設力度減小，糧食增長主要轉移到北方，產糧區與水資源不相匹配的矛盾更加尖銳，導致北方旱災更加嚴重。在1985年以前，中國長江以以南地區的糧食生產總量占全國糧食生產總量的比重略高于人口占全國人口的比重，南方地區人口占全國總人口的57.1—57.8%，糧食產量占全國糧食總產量的57.2—61.5%，50年代、60年代、70年代前期，南方糧食在低消費水平下，自給有余，余糧調給北方，1953—1959年年均南方凈調給北方糧食332.97萬噸，1960—1969年年均凈調給北方糧食174.54萬噸，1970—1975年均凈調給北方糧食192.82萬噸，從而形成“南糧北調”的格局。
　　由于經濟發展，南方糧食生產比較效益下降，農田水利建設比北方明顯減緩。1998年南方地區有效灌溉面積35978萬畝，比1980年只增加1679萬畝,僅增加了4.9%，其中，東南沿海地區還減少了912萬畝，減少了12.4%。而北方地區有效灌溉面積由30979萬畝增加到40554萬畝，增加9575萬畝，增加了30.9%，其中，東北地區有效灌溉面積由3242萬畝增加到6533萬畝，增加3291萬畝，增加了一倍多。蒙寧新區和華北地區灌溉面積也有很大的增加。
　　隨著南方農田水利建設的減緩，糧食播種面積的減少等因素的影響，導致糧食增產在全國的貢獻率大幅度減少。表8—17中列出了南北方1985年前后在我國糧食總產增產中貢獻率的變化。1952—1985年我國糧食增產量中，南方占61.4%，北方占38.4%。1985年以后，糧食生產地區格局發生了巨大逆轉，北方地區的糧食生產的增量比重已上升到69.4%，其中華北地區占25%，而南方糧食生產增量卻下降為30.6%。全國糧食總產量中，北方地區由1985年占40.7%上升到48.4%，南方地區由59.3%下降到51.6%。人均擁有糧食，北方由表1985年的349公斤增加到1998年的484公斤，增加了38.7%；而南方地區由372公斤只增加到377公斤，幾乎沒有增加。
　　隨著南方糧食生產的減緩，導致了南方糧食總量不足。根據國家計劃委員會農村經濟司、國家統計局農調總隊研究，1978—1990年平均南方糧食自給率100%以上，1991—1994年平均糧食自給率下降至95.2%，1997年南方糧食自給再下降到95.9%,每年需要從北方調運糧食1400萬噸以上。糧食產銷地區格局逆轉為“北糧南運”，這種格局的急劇變化，對未來50年糧食生產總量的增長將產生嚴重的影響。目前，北方地區水資源短缺的矛盾己十分尖銳，如果未來年糧食生產總量的格局不發生根本性的變化，那么，未來北方，尤其是華北地區水資源短缺的矛盾將更加尖銳。
　　(七)水利工程將進入百年期，鞏固改造任務繁重。 我國水利設施目前面臨著兩大威脅：一是現有水利基礎設施面臨著萎縮衰老的“危機”，二是工程保安、維修、更新、配套任務大，這是歷史遺留下的問題。到21世紀中葉這些水利基礎設施將逐步進入百年期。由于種種歷史原因，當時對自然規律認識不足，按經濟規律、按照基本建設程序辦事不夠，設計標準普遍偏低，再加上重骨干、輕配套，重建設、輕管理。因此，許多水利基礎設施配套差、尾工大、設備老化失修、管理水平低，運行狀態不良，至今沒有能充分發揮應有的效益。如果未來50年，現有水利基礎設施不能鞏固、提高和充分發揮效益，那么現有水利基礎設施存在的問題很可能成為經濟社會發展最大的制約因素。因此，隨著水利基礎設施逐步進入百年期，鞏固改造任務愈加繁重。
　　(八)科技含量和管理素質低，提高科技和管理水平任務艱巨。從目前來看，我國科技水平與發達國家相比，存在著很大的差距。因此，未來水利基礎設施效益和水資源利用率的提高，緩解水資源短缺矛盾，都取決于科技水平和管理水平的提高。在水利領域，目前水利科技貢獻率只有32%左右，水的有效利用和節水技術的應用沒有引起高度的重視，在水利建設的指導思想上，重建設、輕管理，管理機構不健全，管理人員素質普遍較低。因此，進入21世紀，依靠科技進步，提高水利科技水平和管理人員素質的任務十分迫切，也十分艱巨。
　　(九)水價過低，建立水市場經濟體制任重道遠。目前水價格偏低不利于節水和水資源的有效利用，也不利于各方面資金投入到水資源的開發利用上來。國內外經驗表明，提高供水價格，可以促進節約用水和延長工程使用年限。因此，制定有利于水資源可持續利用的經濟政策，對緩解水資源的供需矛盾至關重要。 30多年來，國家發布的收取水費和水價改革的文件，至今未能完全到位，很重要的一個原因，就是人們缺乏對水的認識，更缺乏水是商品的意識。加上農業一直是用水大戶，它更難靠市場經濟來調節。因此，從總體來看，水市場體制的建立任務十分艱巨。
　　(十)管理體制分割，影響水資源的統一管理。實踐表明，水利涉及到農業、工業、水運交通、城鎮建設、生態環境、以及人民的健康水平等等；水資源利用涉及到防洪、排澇、灌溉、水電、供水等等；水利是國民經濟和社會發展第一位的基礎設施。但是長期以來，無論是思想認識上、還是經濟體制上，水利只作為農業的一個重要方面，一直沒有作為國民經濟的基礎設施對待。目前水資源分地區、分部門的管理體制，既不利于水資源的有效利用，也不利于生產力的發展。因此，“多龍管水”的時代應當盡快結束，現行的管理體制再不改革，直接影響水資源的可持續利用。

　　三、21世紀中國水利發展戰略

　　為保障國民經濟的可持續發展和實現社會主義現代化建設第三步戰略目標，面對中國21世紀水資源嚴峻短缺的整體態勢，水利建設從工程型水利轉向資源型水利的發展戰略選擇，這是觀念上的重大轉變、思維方式的重要變革、水利戰略上的重點轉移，是21世紀水利發展戰略的必然選擇，是21世紀水利保障經濟社會可持續發展的必然之路。?從人類發展歷史的角度來看，水利建設可以劃分為三個階段，即工程型水利、資源型水利和環境型水利三個不同的發展階段。但這三個階段并不是相互排斥和對立的，而應當是連貫和相輔相成的，只是在不同的發展階段，各自的側重點不同而已。當然由于我國地域性和經濟社會發展水平的差異，各地發展戰略的選擇仍應當根據當地的經濟社會發展水平來選擇。
　　(一)水利發展戰略性的抉擇?
　　從工程型走向資源型水利，應該說，我們走過了幾千年的歷史。中國幾千年來，經濟社會的發展都是以工程型水利作為物質基礎的。因此，經濟社會發展的今天和未來，在我們走向資源型水利與環境型水利的不同時期，仍必須依托于工程型水利作為其基礎，脫離了工程也就談不上水資源的開發和利用。但就資源型水利的內涵來講，它應當包括兩個層次，即廣義的和狹義的兩個方面，從廣義上講，水與各種資源(包括耕地和礦產等各種資源)都有一個優化配置的問題，從狹義上講，主要是水資源自身(包括各種水源和水的多功能與綜合利用等)和區域性的優化配置問題。因此，從工程型水利轉變為資源型水利應當把它看成是不同發展階段的產物。因此，從可持續發展的戰略高度上看，在水利發展戰略上，戰略的重點是依靠科技進步和技術創新，以水資源的高效利用和可持續利用為目標，實現資源的優化配置和措施的優化組合，以保障經濟社會的可持續發展。解決中國水的問題，國家宏觀發展戰略和產業結構的調整，必須從戰略的高度，優先發展水利基礎產業，結合國家宏觀發展戰略和產業結構的調整，加快水利基礎設施建設的步伐；依靠科技進步和體制、制度的創新，通過資源的合理配置和措施的優化組合，力爭在21世中葉基本上解決中國水的問題。
　　資源型水利與工程型水利，從性質上講工程型水利強調的是經濟社會發展是以水利工程數量為主體，資源型水利強調的則是在依托水利工程數量的同時，要依托資源的優勢，重視資源的合理配置；重視工程的數量，更重視工程的質量；重視工程建設，更重視工程的管理；重視工程措施，更重視非工程措施，建立以資源優化配置為基礎的節約型的經濟社會發展體系和措施優化組合的防洪減災體系。因為，過去防洪、灌溉和供水量的增長，主要靠傳統措施，即水利工程數量的增加來解決，而未來的防洪、灌溉和用水量的增長，已不可能全靠興修工程來解決，而依靠科技創新將成為戰略的重點，要走效益型、科技型、優化型、集約型經濟發展的模式，這是世界上發展的趨勢，是中國歷史性的轉變，也是中國走出水資源短缺困境的根本途徑。總之，資源型水利的最終目標是“合理配置、優化調度、節約高效、統一管理、永續利用”的二十字方針。?
　　(二)水資源可持續利用的理論體系
　　資源型水利的最終目標是水資源的可持續利用，或者稱之為永續利用。這一概念在某種意義上等同于經濟社會可持續發展的理論。水是自然資源，又是經濟資源，更是戰略資源，是可以不斷循環和更新、自我增值的資源，是人類共享的資源。因為水最基本的特性是人類的生命之源、人類生存與發展的大動脈，維護生態環境安全的命脈。它涉及人類的生活水平和生活質量，涉及國民經濟各個部門。它具有除害興利的雙重作用，兼有公益、半公益性的特點，鑒于工業化與城市化、現代化的的同步，城市水資源的短缺就成為未來發展的焦點，中國水資源短缺的態勢是十分嚴峻的，已成為經濟社會可持續發展的嚴重制約因素，或者說首要制約因素。
　　為了實現可持續發展和科教興國兩大戰略，以及實現“兩個轉變”（即體制 上從傳統的計劃經濟向社會主義市場經濟轉變；經濟增長方式上從粗放型向集約型轉變），加強水資源可持續利用的理論研究，解決好水資源合理配置、高效利用和有效保護問題，協調好生活、生產和生態三者用水的關系，這對加快我國水利建設步伐，推進水利現代化的進程具有深遠的歷史意義。我對建立水資源可持續利用的理論歸納了八大體系。
　　1.以發展為主題，加快水利基礎設施建設。可持續發展的核心是發展，發展是硬道理。尤其是我國人口眾多，自然條件較差，國家經濟發展和國力與人民生活水平都比較落后，是一個發展中國家。鑒于中國水情特點，水多成災，水少為患，水贓貽害，尤其是水資源短缺已成為經濟社會可持續發展的嚴重制約因素，與世界上自然氣候條件優越的國家相比，中國治水的難度要大得多，因此，堅持發展是硬道理的基本原則，加快水利基礎設施建設，實現水資源可持續利用，才能保障經濟社會的可持續發展。
　　2.以改善人類生存環境和提高國民生活質量為根本。地球本身就是一個水球，保護地球首先保護水球，因為水是一切生命和環境的血液，既是人類生命之源、又是自然生態環境的主要因素，通過水在生態系統中的循環，能有效的維系自然生態系統的自我平衡，但水資源的不合理開發和污染不僅對生態系統自我平衡構成威脅和破壞，而且對提高國民生活質量構成嚴重威脅。因此，為了保護人類的生存與發展，維護生態環境的安全，必須構筑水資源與人口、資源、環境和經濟社會協調發展的良性循環體系。
　　3.以人為本，堅持“資源共享”原則。中國可持續發展要立足于中國的水情，中國水資源的地區分布反差極大，南北和東西的人均水資源量可以相差十幾倍和上百倍。因此，全人類都共同擁有，也共同保護地球，那么我們更應體現“資源共享、代內和代際公平”的原則，因此，從流域內和流域間(包括跨流域的調水工程)對有限的水資源進行合理的配置，對有限的的水資源進行合理的配置，使水的利用在局部和整體上與經濟社會發展獲得最佳配置和最優效益。
　　4.以現代化為支柱，推進以水資源可持續利用為主軸的現代化水利體系。現代化的核心是工業化和伴隨的城鎮化。無論是農業現代化，還是國家現代化都必須依靠水利現代化的支撐和保障。因此，水利必須緊緊圍繞經濟社會發展這個中心，不能就水利論水利，要從傳統水利向現代水利轉變，不能再單純只靠工程數量，而主要是靠水工程的質量和合理配置、高效利用、有效保護和科學管理，實現水資源的可持續利用。
　　5.以調整用水結構為契機，堅持以供定需原則。因為淡水資源是有限的，受資源條件、工程條件、技術條件等諸多因素的影響和制約，因此，要防止無休止、無序的開發水資源，向有序、科學、綜合開發、高效利用的方向發展。進入新世紀，隨著工業化進程的加快，城市化水平的提高，其相應用水需求量將呈快速增實的勢頭，由此將引發用水結構的調整和變化。經濟發展、規模和生產力布局、生態環境保護與建設都要充分考慮降雨和水資源條件。按照“以供定需”原則，解決好開源節流與保護的關系，協調好生活、生產與生態用水，處理好供水與用水、水量與水質、水與生態的關系。
　　6.以科技為動力，走內涵發展的道路。面對中國水資源短缺的嚴峻形勢，水資源的開發利用和用水量增長方式及其管理模式，必須從粗放型向集約型轉變。堅持“節水減污”優先原則，要把節水灌溉作為革命性措施來抓。農業用水要改變大水漫灌等落后的生產方式，以挖潛配套改造提高效益為主，不僅是降低了供水成本，而且減少了污水排放；加強水污染防治，廢污水排放必須達標排放，減少水污染，提高廢污水的處理回用率都是保障水資源可持續利用的根本性措施。因此，依靠科技創新和體制創新，提高科技含量和水的安全度，提高水利科技成果的貢獻率，提高水資源的利用效率，提高單位水量的生產能力。積極研究劣質水、微咸水和海水等非常規水資源的開發利用，構筑節水治污為先的水資源不斷循環更新自我增值的可持續利用的良性循環和運行體系。
　　7.以水權為核心，水價為手段，建立具有中國特色的適應社會主義市場經濟體制的水市場機制。中國社會主義市場經濟體制正在建立過程中，由于歷史原因，水不是商品，也就沒有建立市場機制。因為水具有除害興利雙重特性，兼有公益、半公益性特征，并涉及國民經濟社會各個領域和部門，直接關系到每個公民的生存環境和生活質量，這些特性和特征互相影響，構筑了一個十分復關部水市場環境。水資源短缺又不可能完全靠市場調節來配置，因此，中國的水市場是一個不完全的、或者說有條件的在國家宏觀調控下水市場。建立水市場水權是第一位的，水的所有權、分配權、使用權、受益權，以及水工程的產權等等，都需要通過深化水利改革進一步以法規形式確定下來，通過水權的確定、水價機制的形成，才能逐步建立有條件的水市場經濟體系。目前水價過低不利于水資源的合理配置和高效利用，因此，隨著社會主義市場經濟的逐步完善，制定以水權核心、水價為手投、水資源有償使用的的水市場機制及其經濟政策對保障水資源可持續利用至關重要。
　　8.以法規為保障，建立水資源可持續利用的法規及其政策體系。依法治水、依法管水，這是實現水資源可持續利用的重要保障。目前水管理體制不順，地表水與地下水，供水與用水、排污與治污等部門和條塊分割的“多龍管水”體制已嚴重制約水資源的綜合開發、合理配置、高效利用、有效保護和科學管理，導致人為不合理的水事活動，增加地區間的水事糾紛，甚至對水資源可持續利用帶來負面影響。因此，尊重自然規律和經濟規律，堅持人與水和諧共處、堅持政府宏觀調控、企業化管理、用水戶參與的原則，大力推進水利產業化和現代化的進程，必須加快建立水資源可持續利用的法規及其政策保障體系。

　　四、水利發展戰略布局與重點

　　根據我國的自然特點，依據東中西部的經濟發展水平和我國現代化建設與跨世紀發展宏偉藍圖，全國水利建設的總體布局為：實施鞏固東部，加快中西部的發展略，以長江、黃河兩大流域為軸線，把西北和西南大開發和東北經濟區、黃準海經濟帶的開發與沿海經濟帶共同構筑支撐我國經濟持續增長的‘井’字型生產力布局。
　　按照‘井’字型生產力布局，水利既要為國民經濟和社會發展提供支撐和保障，國民經濟和社會發展布局也應考慮防洪要求和水資源承受能力。在水資源緊缺地區 ，要根據水資源承載能力，合理確定工業、城市及灌溉發展規模和產業結構，避免布置高耗水、重污染的工業項目，嚴禁盲目發展灌溉面積，生態環境建設要考慮降雨和水資源條件；在洪水影響范圍內，經濟建設生產力布局和城市建設必須符合防洪規劃要求，并承擔相應的風險，嚴禁盲目圍墾、設障、侵占河湖洲灘及行洪通道。
　　從“十五”計劃開始，水利的布局要在鞏固提高中東部地區防洪和供水能力的同時，重點加強西部水利建設，興建環境保護和控制性水利樞紐工程，改善西部生活、生產條件和生態環境。要加快做好南水北調和北水南調的前期工作，爭取盡快開工建設，優化我國水資源配置，以東西互補、南北互濟，以豐補枯，多途徑緩解北方地區水資源緊缺的矛盾。要大力開發西部水能資源，實施西電東送，發展西部經濟，緩解東部地區供電矛盾。構造以七河四線（南水北調東、中、西線和北水南調）為骨干，點、線、面結合的治理、開發利用體系，基本解決我國洪澇災害、水資源不足和水環境惡化問題。

　　五、21世紀節水是水資源可持續利用的戰略重點任務

　　進入新的世紀，我國水資源短缺的矛盾更加尖銳。特別是人口仍持續增長，到2005年和2010年，我國人均水資源占有量將由目前的2200立方米分別下降至2000立方米和1800立方米左右，已經達到了世界公認的缺水警戒線。我國北方九省市人均水資源量將不足500立方米，大大低于缺水警戒線，屬于極度缺水區。但人口的增加，人民生活水平的提高，對水量和水質的需求，以及對生態環境改善的要求越來越高，到2010年全國城市人口將增加1～2億，水利面臨著人口的巨大壓力和挑戰。我國目前還處于工業化的發展階段，經濟的快速發展，城市化進程的加快，到2010年我國國內生產總值要比2000年再翻一番。社會進步，社會資產與財富的不斷增加，綜合國力的增強，人民對生活水平、生活質量的提高和有一個良好舒適的生存環境，必然對飲水安全、防洪安全、生態安全等水的安全度提出更高的要求。對日趨緊張的水資源將構成巨大的壓力，水資源短缺已經成為經濟社會可持續發展的嚴重制約因素。就全國而言，水資源短缺和浪費并存，因此，節水必須放在非常重要的戰略地位。這是緩解水資源短缺的一條重要途徑，是依靠科技進步，基本實現水利現代化的基本動力。
　　黨中央、國務院非常重視中國水的問題。在開源與節流方針上，一再強調以節流為主。中央領導多次講話指出，節約用水，這是人類生存的根本，經濟發展的根本。黨的十五屆五中全會《建議》明確指出，水資源可持續利用是我國經濟社會發展的戰略問題，核心是提高用水效率，把節水放在突出位置。要大力推行節約用水的措施，發展節水型農業、工業和服務業，建立節水型社會。中國是世界上的一個農業大國。農業用水占全國總用水量70%左右，農業用水是大戶，農業節水必然成為重中之重。因此，從可持續發展的戰略高度，緊緊圍繞人口、資源、環境與經濟社會協調發展的方針和原則，加快節水事業的發展，這是21世紀黨中央、國務院對水利工作提出的戰略重點和任務。
　　新中國成立以來，尤其是改革開放以后，在黨中央、國務院的領導下，我國在節水灌溉技術的研究推廣、節水灌溉設備的開發生產、節水示范工程的建設、節水灌溉服務體系的建立等方面做了大量工作，取得了十分顯著的成績。60年代我國尚處在節水灌溉技術試驗研究階段；70年代雖然開始大面積推廣應用渠道防滲、畦田改造；但主要還是進入80年代開始大面積推廣低壓管道輸水，并大范圍進行噴灌、滴灌、微噴等先進節水灌溉技術的試點示范；到90年代節水灌溉就進入全面推廣普及階段，節水灌溉技術水平不僅越來越先進、工程標準越來越高、而且推廣范圍越來越廣。尤其是1996年以來，節水灌溉發展最迅速、最富有成效的時期。全國開展了300個節水增產重點縣建設；建成了200多個高標準節水增效示范區和10個國家級節水示范市；有99個大型灌區及40個中型灌區開展了以節水為中心的繼建配套和更新改造試點工作；北方宜井地區建成了一批節水型井灌區；西北干旱、半干旱地區的雨水集流、窖水滴灌技術；、南方水田的控制灌溉技術和園田化建設；東北、西北等干旱地區的“坐水種”、“旱地龍”、保水劑等抗旱措施。各地通過多年的實踐探索，已總結出了一套適合各自特色的節水灌溉技術與方法。特別是中央和地方都加大了農業節水的投入力度，據統計，“九五”期間全國共投入節水灌溉資金430億元，發展節水灌溉工程面積1.15億畝，占總節水灌溉面積的41%，每年節水約250億立方米。在未增加農業總用水量的條件下，新增灌溉面積6400萬畝。隨著節水灌溉在全國的迅速推廣普及，經濟效益、社會效益和生態效益都十分顯著。
　　大力推廣節水技術，提高水的利用效率，基本建立節水型農業、節水型工業和節水型社會。在節水和水資源高效利用的基礎上，進一步開發水資源，供水能力有較大的提高
　　合理配置水資源，優先保障生活用水，基本保障經濟和社會發展用水要求
　　努力改善生態環境用水，逐步形成節水型的供水體系。