張岳

　　黨的十一屆三中全會以來，在二十年的改革與發展和社會主義現代化建設的歷史進程中，我們黨不僅從理論上發展了馬列主義、毛澤東思想，確立了鄧小平理論；而且在實踐中為建設有中國特色的社會主義道路，積累了豐富的經驗。中國改革開放以后，從傳統的計劃經濟體制正逐步向社會主義市場經濟體制轉軌，在處理計劃與市場關系上，我們由“計劃經濟為主，市場調節為輔”到“有計劃的商品經濟”，最后確立具有中國特色的“建立社會主義市場經濟體制”的理論，經過了20多年的理論和實踐的探索，進入21世紀，這一理論將在21世紀中葉，我國基本實理現代化的進程中指導我國經濟社會的可持續發展，并在改革在發展中健全和完善。
　　水利作為國民經濟的重要組成部分，在二十年的歷史進程中，特別是進入九十年代，水利改革與發展不僅取得了輝煌成就。而且隨著我國的經濟結構、計劃經濟和投資體制及結構的變化。水利作為國民經濟的基礎產業，其結構、體制和機制都發生了變化。隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立，市場機制在經濟中對資源的配置起基礎性作用，這是市場經濟的一般規律。長期以來，在傳統計劃經濟體制下，沒有建立社會主義的市場經濟，水更沒有作為商品，因此根本談不上建立水市場。但水既是自然資源，又是經濟資源，更是戰略資源，是可以不斷循環和更新、自我增值的資源，是人類共享的資源。因為水最基本的特性是人類的生命之源、人類生存與發展的大動脈，維護生態環境安全的命脈。它涉及人類的生活水平和生活質量，涉及國民經濟各個部門。它具有除害興利的雙重作用，兼有公益、半公益性的特點，這些特性互相影響，構筑了一種十分復雜的水市場環境。從宏觀的角度來看，現有水資源利用的結構和環境已經發生了質的變化，鑒于工業化與城市化、現代化的的同步，城市水資源的短缺就成為未來發展的焦點，但水資源的短缺，又不可能完全靠市場調節來配置，所以水市場受到諸多方面的制約，成為一種特殊的商品，它不具備一般商品在市場上的競爭力，因為市場之爭的實質是利益之爭。因此，水市場就不具有其他商品市場的共性與特點。
　　為了實現可持續發展和科教興國兩大戰略，以及實現“兩個轉變”（即體制 上從傳統的計劃經濟向社會主義市場經濟轉變；經濟增長方式上從粗放型向集約型轉變），加強水市場理論的研究，特別是加強水市場及其政策的研究，建立具有中國特色的水市場，解決好水資源例合理配置、高效利用和可持續利用問題，協調好生活、生產和生態三者用水的關系，這對加快我國水利建設步伐，推進水利現代化的進程具有深遠的歷史意義。

　　一、 水市場的內涵與特征

　　中國改革開放以后，從傳統的計劃經濟體制正逐步向社會主義市場經濟體制轉軌。所謂市場經濟，主要是指市場機制在經濟中對資源的配置的作用程度不斷增大。經濟市場化的程度，這是衡量體制建設的一個指標。有些專家學者認為，改革開放以前，中國的經濟市場化程度不會超過10%，現在可能走完了一半的路程，也就是說，中國經濟市場化程度己達到45%～50%。但有些專家學者認為，我國還處在社會主義初級階段，對社會主義市場經濟體制的建立，其艱巨性要有充分的認識和足夠的估計。因此，經濟市場化的程度寧可估計低一些為好。從全國經濟市場化的程度來看待水利如何與社會主義市場經濟體制接軌，我們就必須從水利行業的特點出發。由于水利過去一直是服務于農業為主體，可以說，在改革開放以前，水利的市場化程度幾乎是零。現在水利作為國民經濟的基礎產業，面向于全社會，隨著國家社會主義市場經濟體制的建立和經濟市場化程度的提高，水利也在逐步改革，以適應社會主義市場經濟體制。但水利一直是一項公益性為主體的事業，因此，市場化程度很難有一個確切的數量級概念。從國家整體市場化程度分析，改革開放以來，市場化程度估計只有10%左右。面對21世紀，水利如何適應市場經濟體制，如何與社會主義市場經濟體制接軌，這是今后水利改革的一大難點。如果從經濟運行的角度考慮，水利經濟體制改革，當然期望能提高水的市場化程度，隨著國家經濟市場化程度的提高，水的市場化程度肯定會相應得到提高。但由于水利仍然要依靠億萬農民興修、維護和抗洪掄險，因此，水利在市場化經濟運行中明顯受到國家政策性的約束。水利經濟市場化程度應該是在國家宏觀政策指導下的有條件的市場經濟，水利市場化程度就不可能與國家整體同步提高。當前最突出的問題還是水價，目前水價格偏低不利于節水和水資源的有效利用，也不利于各方面資金投入到水資源的開發利用上來。國內外經驗表明，提高供水價格，可以。促進節約用水和延長工程使用年限。因此，制定有利于水資源可持續利用的水市場制及其經濟政策，對緩解水資源的供需矛盾至關重要。
　　建立水市場與水權、水價是不可分割的群體，或者說從水權、水價到水市場這是連貫起來的一條主線。水是自然資源，但它不是一般的商品，水工程的供水變成了經濟資源具有了商品性質，但它又不同于一般商品。因為，市場經濟不是“自由經濟，是法制經濟”，任何實行市場經濟體制的國家，政府都要用法律手段管理和調控商品和服務的價格。市場調節價，政府指導價，政府定價，對于交通運輸，郵政、電信、水、電、氣等重要公用事業的價格，只能由政府管理，不允許經營者自行定價，以穩定社會經濟秩序。供水屬于公用事業，不能隨行就市定價，只能是政府宏觀調控的供水市場。按照短缺經濟學的觀點，水資源短缺應當依靠市場機制來調節，但市場并不是解決經濟工作中種種難題的萬應靈丹，同樣，水市場也不是解決水資源短缺問題唯一的靈丹妙藥。因此，在建立水市場的進程中，我們必須注意以下幾個特征。
　　一是中國的社會制度是社會主義公有制為主體的國家，社會主義市場經濟體制剛剛建立，健全以后必須有法律的支撐和保障。但中國的法律法規還不夠健全。按照市場經濟的一般規律，運用經濟杠桿調節價格，往往不利于低收入的行業和低收入的人群，如果沒有相應的法規保障就可能對笫三方帶來負面的影響。由于水資源地區分布的差異性，國外有人主張，在水資源豐富地區不需要建立水市場，只在水資源短缺的地區建立水市場才有意義。但在中國就應當從中國的國情和水情出發，逐步建立水市場經濟的機制。
　　二是中國是發展中國家，中國水利基礎設施是國家投資和農民投工修建的，在58年“大躍進”全民辦水利的年代和70年代大搞農田水利基本建設時期，中國當時80%以上的農民投入水利建設，因此，如果按市場經濟就必須明確產權制度，但農民的投勞是很難計算的。目前水價的核定和計收辦法都沒有將農民的投勞計入水價成本。鑒于種種因素，中國水市場是一個有條件的市場，或者說是一個不完全的市場。至于是否構成“準市場”我認為應從理論上和實踐上，加強這方面的研究。
　　三是中國水市場受到自然條件，設施狀況，社會制度，公眾意識，管理機構，人員素質，等一系列因素的制約。水資源不同于其它資源，它是動態的、變化的、多功能的、循環的、水具有戰略資源的性質，其中戰略性資源部分是不允許進入市場的。我國水資源在國家憲法上明確規定屬國家所有，作為國家資源應當體現共享的原則。運用經濟手段管理和保護水資源與建立水市場是兩個不同的層面，國外早已有人主張中國進口糧食，因為中國缺水，進口糧食等于進口水量。還有人提出同樣一立方米的水其生產的價值差別是很大的，如果由低向高轉移肯定會引起經濟的畸形發展，甚至誘發社會的動蕩。因此，究竟建立一個什么樣的水市場都要從中國的國情和水情進行深層次的研究。
　　四是中國的大部分水利基礎設施的建設，農民都有投入，目前計算的水價沒有將這部分投入進入成本，尤其是在傳統計劃經濟體制下的年代，庫區淹沒損失和移民安置標準一般都比較低，這是中國區別于其他任何國家的獨特之處，也是中國的特色。因此，中國的水市場建立同樣應具有中國特色。目前大家都很關注如何建立水市場，但如果工業和城市生活用水運用市場經濟調整水價，其水價提高的收益，農民并未能從中受益，要不要考慮農民受益。我個人認為，在水市場形成和建立過程中應當研究對農民的經濟補償問題，當然這種補償的方式，國家可以采取其它形式的補償措施。
　　五是中國要建立水市場，不能簡單地與國外對比仿照，要考慮中國的特色。事實上每一個國家對不同特性的行業實施的是不同的經濟政策。對公益性、半公益性事業，國家都給予不同的支持與補貼。一般地說，國家對防洪幾乎承擔全部投資和維護管理費；國家對灌溉和生活用水費給予照顧或補貼，對工業用水則按供水成本加盈利。這種經濟政策在世界各國是帶有共性的。
　　六是加強需水管理，運用水價作為經濟杠桿進行調節，可以提高水的利用效率。黃淮海地區目前水價差別較大，利用地下水的井灌區一般不收水費；而利用地表水的灌區僅個別自然條件優越、管理又較好的水價適當可使費用回收，既保證了灌溉工程的維護，又促進了用水的節約。但大部分地區水價都較低，遠達不到供水成本。在不同地區不同情況下，水價調整對需水的影響是不同的：寧夏這類用水比較浪費、水價又很低的灌區，調整水價可提高水的利用效率，減少需水；在陜西這類水源不足，水價已經較高的地方，進一步調整水價可能并未提高水的利用效率，而是農民采用非充分灌溉減少灌水次數或灌水量，甚至有些農民很可能放棄灌溉。

　　二、案例分析

　　(一) 浙江“東陽與義烏”水權的轉讓
　　浙江“東陽與義烏”“永久用水權”的轉讓，有不少人認為，這是在水權理論指導下，在實踐中的重大突破，我認為這種結論為時過早。特別是作為“永久性用水權”轉讓給義烏，這里的“永久性用水權“”就更值得商榷。當然在社會主義市場經濟體制下，運用經濟杠桿進行水資源的合理配置是一種手段，也是一項重要措施，這是經濟發展，社會進步的一種標志。但按照“資源共享原則”，同處一個流域，只是上下游之別。那么這種“水權轉讓”在法規尚不完善和規范的前提下作為一種探索，還是馬上定位為所謂“新的突破”如果稱之為突破，那么就要進一步探討以下幾個問題：
　　一是什么是水權，資源屬國家所有，水權也應國家所有，就象國有資產一樣，所有權如何界定，為什么橫錦水庫擁有水庫的所有權，水庫是不是具有獨立的法人地位，水庫的棣屬關系歸誰管轄，管理的領導班子是任命的，還是單獨向工商部門注冊登記的。如果水庫擁有所有權，那么水庫與上級水行政主管部門是什么關系，既然水庫所有權歸水庫管理單位所有，那么東陽市政府有沒有轉讓水權(或所有權)的權利，在轉讓之前有沒有得到取水許可證書，允不允許買斷“永久用水權”；
　　二是橫錦是一座大型水庫，在錢塘江流域規劃對其重要支流金華江的水資源開發利用修建的橫錦水庫，當年設計的規模是如何確定的，有沒有考慮下游的供水任務，如果有，那么3000萬立方米棄水，占現狀蓄水量的21%，這是不是下游應當分享資源的權力，或者說水庫設計任務書中，下游的用水是按什么比例分配的，要不要考慮義烏的使用權和受益權；
　　三是如果下游不缺水，那么當年水庫設計為什么修這么大，目前棄水3000萬立方米，如果配套達到設計標準后，又增加3000多萬立方米蓄水量，當年的規劃設計書是否要重新審查修訂;
　　四是應當根據規劃設計任務書的審查才能明確3000萬立方米的水屬于什么性質，是棄水，還是商品，如果成為商品，那么義烏本應“共飲一江水”的受益權應當如何如何考慮;
　　五是水庫是20世紀60年代修建的，在那個年代修建，投資是如何組成的，其中廣大農民參與了水庫建設，特別是庫區移民安置有沒有歷史遺留問題，現在水庫轉讓水權，收益權如何分配，農民投入的利益要不要考慮；
　　六是我國水庫建設有相當一部分配套不完善，老化失修，影響效益的發揮，棄水現象是不配套造成的，如果當年水庫建設沒有留下后遺證，那么這3000萬立方米的水應當如何分配；
　　七是按此理論推理，凡是水庫所在的地區，只要解決了配套和歷史遺留問題，達到設計的效益，就可壟斷水資源的分配，不管當年規劃是否承擔下游的供水任務，都可以將達到設計效益的增量，用水權轉讓的方式有償賣給下游。
　　八是如果金華江上游地區存在修水庫的條件，那么上游修建的水庫蓄水后，對橫錦水庫帶來影響怎么辦。如果上游地區不存在修水庫的條件，但這個案例如發生在類似江河，上游又具備修建水庫的條件，應當如何處理;
　　九是資源共享是原則，是有法律依據的，與優勢互補共同發展的思路是不同的層面，前者國家擁有的水資源是共享的，沒有任何市場行為，只有分配的比例；而后者優勢互補，共同發展是要講經濟利益的，屬于市場經濟的行為;
　　十、在中國缺水嚴峻的形勢下，由于一立方米的水其生產的價值的巨大反差，如果水權可以壟斷，農業用水的水權是否允許轉讓給工業。農業用水已從占全國總用水量的97%下降到不到70%，其中下降原因之一是將相當數量的農業用水轉讓給工業和城市生活用水，也就是人們常說的工業和城市生活用水擠占了農業用水(如果擠占沒有相應的經濟補償，其實質是一種平調)，當然國家在農業節水方面給予了重點支持，這也是經濟補償的一種方式。由農業用水轉讓給工業和城市用水，北京密云水庫是最典型的案例，由農業供水為主體，幾乎全部轉讓給工業和城市生活用水，因此，首先要研究行業用水權允不允許轉讓，如果允許轉讓，仿照浙江“東陽與義烏”水權“永久”的轉讓模式，是否會影響國民經濟的協調發展。
　　(二)“三河”的分水與調水的成功
　　要建立水市場，水資源的統一管理體制是關鍵。在黨中央、國務院的直接領導下，去年我國黃河、黑河、塔里木河跨省區的分水和引黃濟津跨流域調水取得了成功，特別是大旱之年，跨省區分水方案笫一次能夠得到落實；黃河全年沒有斷流，圓滿完成向天津應急調水4億立方米的任務。“三河”分水和調水的成功標志著中國水資源的統一管理和統一調度已進入了一個新的歷史階段。從戰略上看，水資源要實現可持續利用和保障經濟社會的可持續發展，必須面對我國水資源短缺的現實，逐步建立水市場機制。就全國而言，北方屬于資源型缺水，南方屬于水質型缺水，大家己取得共識，但體制型缺水尚未引起人們的高度重視和關注。“三河”成功的實踐表明，在團結治水與水資源的統一管理和統一調度的體制上，我們已經取得了新的突破，，不僅令人驚喜，而且帶來了新的啟迪和希望。
　　水利是國民經濟與社會可持續發展最根本的基礎設施，又是維護生態環境安全的關鍵，黨的十五屆五中全會通過的《建議》明確指出，“水資源可持續利用是我國經濟社會可持續發展的戰略問題，核心是提高用水效率，把節水放在突出位置”。要“改革水的管理體制，建立合理的水價形成機制，調動全社會節水和防治水污染的積極性”。這是進入新世紀水利的改革的戰略重點和任務。 “三河”成功的實踐為我們解決水資源的統一管理體制提供了寶貴的經驗。
　　鑒于中國的國情和水情，要保障經濟社會可持續發展，協調好生活、生產和生態三者用水的關系，不是單純的技術問題，主要是管理體制，管理體制上的分割是水資源合理開發、科學配置、優化調度、高效利用、有效保護的最大障礙。長期以來，由于受傳統計劃經濟的影響，地表水和地下水，供水與用水，供水與排水，開源與節流和保護，排污與治污，水利與水電、水利與水運和水產，上游與下游，干流與支流，水與生態和環境，城市與鄉村之間的部門和地區條塊分割的“多龍管水”體制，直接影響水資源的合理配置和高效利用，已經嚴重束縛了生產力的發展。雖然國家機構改革在職能上己明確由水利部負責水資源的統一管理，但管理體制仍未得到根本解決。如果再不從體制上根本解決，水資源的合理配置和優化調度、節約高效利用和保護就是一句空話。因此，應當貫徹落實五中全會建議關于改革水的管理體制的精神，從經濟社會可持續發展和水資源可持續利用兩個戰略的高度，從深化體制改革，理順生產關系的高度來調整舊的經濟體制，要以“三河”成功的經驗為借鑒，加強水資源的統一管理和統一調度，盡快結束“多龍管水”的體制，確立水資源部門作為一個整體的政策。為了保證生活、生產和生態三者用水的有效性，本著資源共享的原則，建議在建立水市場的進程中，首先解決強化水資源的統一管理體制，要完善取水許可證制度，并建立用水審計制度，這是時代的要求，國家安全的要求，這是中國國情和水情的需要，必須盡快從法律上把它確定下來。

　　三、加強水市場理論及其經濟政策研究

　　汪恕誠部長對水權轉讓的觀點講得很清楚，水的所有權是第一位的，水的使用權轉讓必須在水的所有權支配下才能進行，所以水的使用權離開水的所有權而濫用水的使用權，水資源優化配置很可能走向反面，甚至出現“水霸”。這一觀點非常重要，是從理論上對水權轉讓的定位。我舉這么個案例的目的，也是想遵照汪部長在理論上的定位，探討在社會主義市場經濟體制下，水市場如何建立，既有理論問題，也有實踐問題，值得大家進一步去研究和探索。理論來源于實踐，實踐可上升為理論。實踐，認識，再認識，再實踐。通過這個案例分析，可以從實踐中去增加水市場的感性認識，培養我們水市場的意識，增強市場對水資源配置的意識，以達到從理論上對水市場的定位。為便于大家共同探討建立中國水市場問題，我設想了一個研究程序的框架體系。
　　水權是基礎，屬國家所有，是宏觀調控的主體(包括自然水資源和開發利用的水資源，其水量的分配與取水許可證書)
　　水價是經濟手段(包括水價的制定，供水成本加盈利，不同行業和用水戶的水價政策，包括國家經濟補貼或補償政策)
·水市場是機制(包括運用經濟杠桿和政策調節水的供需關系，促進水資源的合理配置和高效利用)
·法規是保障，是規范水市場行為的依據(包括對水市場的規范，水管理體制法規的制定和修訂)
·審計是監督，對水法規的執行和水市場行為進行監督(包括取水許可證書，用水量執行情況，資本、資產、水價及財務等經濟行為，管理組織包括政府宏觀調控和用水戶參與等方面的協調情況)
　　目前國家的社會主義市場經濟體制正在建立過程中，因此，水市場的建立是一個漫長的歷史過程，不能操之過急。只能在改革中探索，在改革中前進。汪部長對東陽與義烏之間水權轉讓采取支持和肯定的態度，我想其目的也在于此。長期以來，我們市場經濟的觀點太淡薄了，尤其是水市場可能就沒有提到議事日程。因此在水市場沒有規范化以前，作為改革的一種探索，可以作為一種過渡性、探索性的一種措施，但不宜過早定為一種“永久性”的一種模式，在全國推而廣之，否則將后患無窮。
　　水是世界是分布最廣的物質。因為水在生產、生活和環境中有特別突出作用，而且不可替代的的命脈作用。這就決定了水的市場經濟特性，使水成為使用價值最高而價值又最低的商品。水資源的宏觀調控、合理配置是提高水資源利用效率的重要途徑。但基于地區分布的不平衡性、貧乏性以及上下游水源的連續性。水資源宏觀調控就受水系統地區性的約束。一般地說水資源不存在全國統一的市場，因此，水資源的宏觀調控要法制管理與經濟手段相結合，以法制管理為主，這是由于水的使用價值與價值相差懸殊造成的，地區之間的宏觀調控不能靠價格政策調整，要以上級制定的分水方案和取得取水許可證書為依據。
　　在中國歷史上水事糾紛屢見不鮮，也是爭水權問題，由于水是人類生存與發展的生命線，所以有史以來，水就成為部族、區域和國家之間爭奪的目標。在中國歷史上，五霸七雄都以“雍防百川，各以為利”保護自己的疆土，開發自己的基本農業經濟區。荷蘭的一位發展學家專門研究發展中國家的動亂，他用計量方法做分析，認為發展中國家鬧事跟缺水相關，而且相關度很高。這種分析結論是有一定道理的。新中國成立50年來，各地水事糾紛，大都也是爭奪用水權問題。國內外的實踐表明，由于農業受到種種因素的影響，一般農業用水效益比較低，如果將效益比較低的向高效益轉移很可能會引起社會的動蕩。
　　從上述案例分析來看，就有許多理論和實踐問題需要進行深入調查和研究，特別是盡快制定相關的法規和政策。
　　一是水利設施，特別是大型水利設施所有權是國家，還是地方，所有權不界定只能引起水事糾紛，尤其是“永久性用水權”的轉讓，允不允許轉讓永久性用水權，從理論上要進行研究。
　　二是所有權確定后，按照“資源共享原則”應當確定分水方案，在沒有確定分水方案之前，經過批準的原規劃設計是否應作為分水的依據，按照這個依據去研究水權轉讓問題。
　　三是要分析當年興修工程投資的來源和組成，研究資源共享和受益權的分配和轉移問題，絕不可忽視這類問題，否則會留下很多的后遺癥。
　　四是水權轉讓要對其內涵定位，轉讓方式和相應的經濟政策都應當盡快研究制定。要預防和避免用水權按照價值規律，由低向高轉移。
　　五是要建立水市場必須在明確產權的基礎上，按照現代企業制度，堅持政府宏觀調控，股份制運作，企業化管理，用水戶參與的原則。通過水市場的建立，逐步推進水利產業化進程。建議浙江水權轉讓只作為一種改革的試點，在改革中逐步深入。
　　六、要按照不同的用水行業、不同的社會事業類型，以及不同性質的產業，建立與社會主義市場經濟體制相適應的水市場運行機制。
　　七、水資源是可以循環利用和更新再利用的，要研究水資源再利用的補償機制和相應的經濟政策。
　　八、浙江永久性用水權轉讓的案例已經公布于眾，很可能對其他地區，甚至對全國帶來影響，在沒有規范化以前，如果只作為一種過渡性措施，在宣傳上就要適度，要預防和避免在其它地區由此而引發的水權糾紛。。
　　總之，隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，水市場必然會得到相應的發展和完善，但鑒于水利行業的特性，除了靠經濟手段外，還必須有相應的政策。因為經濟手段并非是萬能的，因此，我們要按照汪部長提出的治水思路，和汪部長對水權、水價和水市場問題幾次講話的觀點，一是要從傳統水利向現代水利轉變，從工程型水利向資源型水利轉變(型字是我加的)。二是加強水權、水價和水市場理論和政策研究，不斷深化水利改革，正確引導改革，并把改革的成果，用法規的形式肯定下來。總之，要運用水市場機制，積極推進有利于水利源合理配置，提高用水效率，提高水利經濟效益、社會效益和生態環境效益，協調好生活、生產和生態用水，建立和健全水法規及其政策，實現水資源的可持續利用。這是21世紀水利改革與發展和水資源可持續利用的一項重要戰略任務。