鄭海良
深圳市自來水（集團）有限公司

　　摘 要 本文在對國內外供水企業進行對比分析的基礎上，從企業的宏觀表現形態、外部管制環境、內部運行機制三個方面，對21世紀我國供水企業的市場化模式進行了探索性描述。文章提出，建立強大的水工業企業集團、形成寡頭競爭的格局才是21世紀我國供水行業的首選市場化模式。其中，重點對供水企業的各政府管制部門重新進行了職能定位。
　　關鍵詞 供水企業 市場化 水工業 規模經濟

　　最近幾年來，隨著我國社會主義市場化改革的深入，要求對我國供水企業進行市場化改革的呼聲越來越來高，但是，從目前存在的普遍觀點來看，除了一致要求進行水價改革和政企分離外，人們對未來的供水企業應改成什么樣子還沒有一個清晰的概念。本文從分析國內外供水企業現狀入手，嘗試對21世紀中國供水企業的市場化模式進行導向性探索，以期解開上述疑惑。

　　1. 我國供水企業進行市場化改制的緊迫性

　　本世紀末，隨著全球經濟一體化發展趨勢的增強，國際上，各國水工業企業集團的規模在逐漸加大，并在全球范圍內展開了日趨激烈的競爭。美國，西部最大的供水公司––––加洲水務集團和在洛杉磯地區的Dominquez公司（Nasdaq上市公司）今年宣布合并。兩公司以換股的方式進行合并，合并的目的是使業務更具競爭力和發展潛力。英國，泰晤士水務集團公司（Thames Water）正在英國及全球范圍內開展供水與廢水處理業務，其綜合營業額超過10億英鎊，集團雇傭員工總數超過1萬余人。在亞太地區，該公司通過其遍布該地區的辦事機構，已經在泰國和馬來西亞獲得了大宗特許專營業務；在新加坡、馬來西亞和香港承建了大多數的水處理廠；在整個澳大利亞為市政和產業用戶提供水處理合同服務；最近又為許多新建石化項目提供廢水處理業務。法國，凈銷售額超過350億美元的世界第一大供水公司––––法國通用水務集團，正通過其遍布全球的22萬雇員在每一個角落展開競爭，其業務遍布90多個國家。在亞太地區，從中國到澳大利亞，法國通用水務集團（98年更名為威望迪集團）供應飲用水、營建污水處理廠、生產冷能源、發電、回收處理工業及民用垃圾、設計運營公共交通網絡。在中國，法國通用水務集團正通過托管經營、BOT、設計建造等多種方式，在北京、天津、齊齊哈爾、大慶、通化、邯鄲、西安、洛陽、上海、慈溪、惠洲、金山、香港等多個地方開展業務。
　　在國際上大型水工業集團在全球范圍內激烈角逐，并迅速搶灘21世紀最具發展潛力的市場––––中國市場的同時，且收回目光看看我們自己的民族水工業狀況。長期以來，我國對供水行業基本上實行由政府壟斷經營的管制體制。其主要特征是：企業由政府建，企業領導由政府派，資金由政府撥，價格由政府定，盈虧由政府統一負責，企業不存在什么經營風險，既實行政企高度統一的管制模式。從歷史的角度看，在建國后的一段時期內，這種高度集中的政府管制體制在集中大量資金投資建設供水設施方面，曾發揮了相當大的作用，但隨著經濟技術的發展，特別是我國市場化改革的深入，這種傳統體制的弊端便日益暴露出來。
　　(1)、全國供水企業的經濟效益普遍較差。長期的政企不分，使我國供水企業普遍機構臃腫，勞動生產率低下；同時，由于水價與價值背離和原水成本日益提高，最終使我國供水企業呈全行業性虧損局面。在1993年供水企業進行財務和會計改革以來，這種虧損局面便更加清晰地暴露出來。據S.M.國際技術顧問公司統計，1996年，中國整個供水行業只微贏利0.44億元，凈資產利潤率僅0.1%。65%的水司據報有利潤（551個城市中有359個有利潤，不排除有虛報情況），平均每個自來水公司利潤220萬元；33%的供水公司虧損，平均每個供水公司虧損470萬元。這些虧損公司的效益很差，以至于幾乎全部吞掉了贏利公司的凈收益。隨著我國市場化改革的深入，虧損局面還在逐年擴大。
　　(2)、我國供水企業的生產技術水平普遍較低。由于供水企業經濟效益較差，以及近幾年來政府財政收入在國民生產總值中所占的比重逐年下降，無力對供水企業進行投資，使供水企業嚴重缺乏技術更新和設施改造的資金，導致生產技術水平普遍較低。在哈爾濱，日本占領時期引進，1915年的日產水泵仍在運行，以至本世紀末來訪的日本人曾要求，用最先進的水泵來換取這些古董以送回日本博物館保存。在沈陽，水司原擬借修路之機，對一條1958年建的石棉水泥管進行更新改造。可當預算后得知需要500萬元資金時，竟因“囊中羞澀”而只好作罷。較低的生產技術水平直接導致我們的自來水水質與國際上產生較大差距，惡化了投資環境。在廈門，曾發生過外商因不相信自來水的水質，而從本國帶水來吃的案例。
　　(3)、我國供水企業的規模偏小，數量偏多。根據我國現行政府管制體制，供水行業的主要業務是由各地方政府的企業獨家壟斷經營的，政府既是管制政策的制定者和監督者，又是具體業務的實際經營者，這就決定了這種壟斷的性質是一種典型的行政性壟斷，而不是基于自然壟斷的經濟性壟斷。這種行政性壟斷，使長期以來在供水行業積聚的龐大固定資產，廣泛分布在條條塊塊的行政區劃內幾乎凝滯不動，成為不可調整、缺乏價值增值的死資本。我國供水企業形成了規模偏小、數量偏多、割地自守、缺乏競爭的現狀。從宏觀上看，整個供水行業呈現出企業組織的“小矮樹”狀態和條塊分散化格局。作為自然壟斷產業，我國供水企業的規模經濟效益沒有得到根本上的體現。中國的水工業企業集團仍處于萌芽狀態。
　　國內外水工業現狀對比分析至此，我們已會明顯感觸到我國供水行業急需進行一場深變革的緊迫氣息。同時，我們還會發現，我國對供水企業進行市場化改制的目標，已經不能再僅僅局限于水價改革、政企分離、建立“四自”企業之類，僅讓政府“甩包袱”、企業不虧損的目標；而應在此基礎上，在更廣的范圍內，加大改革深度，為培育我國自己的民族水工業企業集團積極創造條件，以期在新的世紀參與國際競爭，并逐漸強大起來，成為我國國民經濟中一個新的利潤增長點。后者，對于政府管制政策的制定者們來說，尤其重要。

　　2. 21世紀我國供水企業的市場化模式

　　那么，21世紀我國供水企業應建成什么模式，或者說供水企業進行市場化改制應改成什么樣子呢？下面，筆者嘗試從企業的宏觀表現形態，外部管制環境，以及內部運行機制三個方面，對21世紀我國供水企業的市場化模式進行描述，希望能給讀者一個總體印象。
　　(1)、宏觀表現形態。我們知道，自然壟斷性是供水企業的內在本質特征。然而，長期以來，由于體制因素的影響，人們卻將這種基于自然壟斷的經濟性壟斷歪曲成一種超自然的行政性壟斷，否認供水企業的跨地區投資與兼并，否認供水企業之間的競爭，不僅使我國供水企業的內部效率較低，而且使企業基于自然壟斷的規模經濟效益沒有得到根本上體現。
　　在21世紀，這種規模經濟和競爭活力均不明顯的局面將得到根本性的改變。
　　◆我國供水企業將向集團化、規模化發展。供水企業上市融資、跨區域資產重組、產業一體化發展將成為時代的主題。最終，整個供水行業將形成由若干個跨地區、跨行業、跨所有制的大型供水企業集團進行寡頭競爭的格局。作為自然壟斷產業，供水企業的規模經濟和競爭活力這一對矛盾，將找到一個均衡點并分別得到極至發揮。
　　◆在業務內容上，供水企業集團的觸角將積極向相關行業延伸，廣泛涉及科研、設計、工程、設備加工、資本運營等相關領域，最終形成集主體運營業（供水和污水處理業）、水工程建設業、水工業制造業、水工業的科研、設計、開發、服務等知識經濟產業于一體的水工業企業集團。一部分條件較好的企業集團，在鞏固國內市場的同時，將積極地拓展國際市場，在激烈的國際競爭中發展壯大。
　　其實，以上這些思路在國外早已得到實踐，并供水行業所應產生的經濟效益和社會效益得到極大的發揮。早在1973年，英國就根據該年頒布的“水利法”，將英格蘭地區的一百多家供水企業進行了重組，建立了9個地區水利局和一個威爾士水利局（相當于水工業企業集團）。其指導思想是，進行“江河盆地一體化”管理，以取得規模經濟和范圍經濟效益。每一個地區水利局在各自的地區范圍內，全面負責自來水供應、下水道系統、污水處理、制定水資源計劃、控制污染、漁業、防洪、水上娛樂和環境保護等方面的工作。在法國，以法國通用水務集團和法國利安水務集團為主的幾家大型水工業企業集團，不但給國內提供了一流的供水設施和服務，更在全球范圍內開展業務，正在給法國政府賺取著巨額的利稅。相信這些國外的水工業企業集團及制定管制政策的政府，早已深諳上述市場化模式的奧妙！
　　(2)、外部管制環境。上述市場化模式，必須在一個有利于水工業企業集團成長的外部管制環境中才能實現。供水企業的特殊行業性質，使世界各國都必須制定種種的管制政策，將其納入政府的宏觀控制之下。同樣對供水企業進行政府管制，為什么國外的供水企業已經成長為國際性的水工業企業集團，而我國的供水企業非但沒有形成產業化發展，反而陷入了舉步維艱的地步？我們認為，這關鍵在于我國政府管制的思路與方式存在問題。
　　那么，我國政府應為供水企業創造何種外部管制環境呢？參考美國政府對企業的宏觀管制經驗并結合我國的國情，可探索性地將21世紀我國政府對供水企業的宏觀調控作以下定位。
　　①管制目標。為了擺脫供水行業長期虧損的局面，使供水企業走上良性循環、自我發展的道路，為國民經濟的發展提供優質的基礎性環境，同時，也為了使國家甩掉這個愈加沉重的包袱，輕裝前進，我國供水行業的管制者們應該把建立供水企業市場運行規則、維護市場運行秩序，培育大型民族水工業企業集團作為作為其首要目標。同時，在此基礎上，注意防止供水企業依靠其市場壟斷結構而采取壟斷行為，損害社會效益情況的發生。（注意：市場壟斷結構和市場壟斷行為有本質區別。我們的目標是在供水行業建立起競爭性的壟斷市場結構，但是堅決抵制其有損社會利益的市場壟斷行為。）
　　②管制準則。傳統體制下，我國政府對供水企業的直接調節和控制準則是“企業必須干什么，應該怎么干”，即對企業的微觀經營活動進行進行具體的規定與限制。只有在這個規定和限制內，企業才有活動的自由，只有在企業內部，在怎樣完成政府計劃和實現政府目標上，企業才有一定自主權。而美國則不同，政府管理企業的準則是規定“企業不準干什么”，企業有自己充分活動的自由。這種干預準則使政府干預范圍十分有限，而企業的活動范圍則十分廣闊。我們的供水企業市場化改革可以借鑒這種經驗，把管理準則由“企業必須干什么”，轉換為“企業不準干什么”。這樣不僅可以使企業擺脫政府的隨機干預，而且，也便于政府集中力量制定、完善和維護市場規則。
　　③管制主體。對供水企業的管理主體，是指政府通過什么機構來干預企業的市場行為。在這方面，美國基本上不設政府行政直線機構（即所謂的企業主管部門），而主要依靠社會職能部門的檢查和監督來干預企業行為。參照美國經驗與我國供水企業的行業特征，可將我國供水企業的管制主體探索性地分為三類：
　　a、資產管理部門。具體為國家國有資產管理局、各地方國有資產管理委員會（局）及其中介機構。其主要職能是，委派企業的國有資產負責人及監督機構、決定企業重大的并購重組活動，從而確保供水企業中的國有資產保值增值。
　　b、行業管理部門。通過制定行業政策，來克服市場失效和一些盲目性。操作上，這些部門可以為城建司、中國水協、各地方水協、各地方公用事業局、水務局等原行業部門和轉變職能后的“原行政主管部門”。
　　c、檢查、監督機構。具體有工商管理、審計、計劃、物價、建委、監察、經濟司法、環保、衛生檢疫、消委會等部門與團體，通過立法對供水企業進行多層次的監督和稽核是維護經濟秩序與社會秩序正常運行的重要保證。
　　④管制方式。美國政府對企業的宏觀管理方式可概括為三個方面：控制、引導和服務。對企業的控制主要是運用立法規范企業行為，維護市場秩序與社會秩序；對企業的引導主要是通過產業組織政策的制定與實施，促使企業投資于國民經濟最急需的部門和地區；對企業的服務則表現在多個方面，如向企業提供市場信息、對中小企業提供貸款扶持、對跨國企業提供外交支持等。這些經驗都給我國對股份制供水企業的管理提供了很好的啟示。據此，可將我國政府對供水企業的宏觀管理可建設性地分為以下三個方面：
　　a、通過立法、體制改革與政策調控，為水工業企業集團的成長創造一個良好的外部經營環境。
　　◆ 通過立法為水工業的發展提供保障體系。國家須立即制定一系列針對供水行業的法律、法規等來規范和解決市場化改革中出現的問題和現象。
　　◆ 在政策和體制上確保水工業企業的法人地位，利用法律關系來分開政企關系，限制行政機構的任意干預。
　　◆ 財政、稅收、工商行政管理部門也須制訂出與水工業發展相適應的新的管理體系與辦法。
　　◆ 行業管理部門須盡快制定出新的水價、供水服務、環境與水質、市場準入等新的管理體系與辦法，并以政策法規的形式確定下來。特別強調，必須建立合理的水價運行機制，并保證能夠得到貫徹執行，這是培育我國水工業企業集團的前提條件。
　　b、運用水工業產業政策和經濟杠桿對水工業企業集團的運營實行間接的調控。
　　水工業產業政策，是國家制定的有關水工業產業結構、產業組織、產業布局與發展序列等政策的總和。其目的是通過政策與規劃來引導企業的投資發展方向，與國民經濟整體協調發展，從某種意義上也是對市場機制的補充與調節，以克服市場過程中的一些盲目性，在保證社會效益的同時，促使經濟更加穩定地發展。
　　經濟杠桿是指國家掌握的稅收、利率、匯率、補貼等調節工具。國家的社會職能部門，應充分利用各種經濟杠桿的調節功能，從微觀上對水工業企業集團進行管理和指導。經濟杠桿的調節作用是綜合性、間接性的，可以改變企業的投資、經營環境，迫使水工業朝著國家的產業政策方向發展。
　　c、完善各種管理機構，穩定管理秩序。
隨著供水企業的市場化，傳統的管理機構設置和管理方法手段的不足就會暴露出來，大量舊有的管理機構將失去作用，而新出現的經濟活動又無人管理，水工業企業的經營活動缺少協調。因此，在市場化過程中，完善和健全各種專業化管理機構，穩定管理秩序是非常重要的。
　　◆ 建立和完善國有資產管理機構，通過制定法律的各項實施細則，明確它在供水企業資產評估、登記注冊、經營管理上的權限。協調好它與水行業各相關部門的關系。
　　◆ 完善供水企業的會計、審計制度，通過獨立的會計事務所與審計事務所，實施對供水企業的社會審計和社會監督。
　　◆ 逐步弱化各級產業主管部門的直接管理功能，實現向產業協調與咨詢服務功能的轉化。
　　◆ 強化物價、水質監督、消費者委員會等社會監督部門的功能，以立法的形式保證優質社會效益的實現。
　　d、提供優惠政策，加強服務功能，保護這一新生事物走向正常運行軌道。政府應在市場信息、貸款扶植、以及對跨區域、跨國供水企業集團的外交支持、稅收優惠、風險補償等多方面提供便利和優惠，使這一新生事物步入健康的成長之路。
　　(3)內部運行機制。21世紀，供水行業完整的市場化運行模式除了良好的外部管制環境以外，還必須有良好的企業內部運行機制。即必須建立一套現代化的企業制度，以適應新的市場化競爭體制，才能成長為能參與國際競爭的大型水工業企業集團。一套完善的現代供水企業制度，重點包括以下幾個方面：
　　①責權明晰，擁有科學、合理的決策與監督機制。擁有董事會、監事會的股份有限公司將成為21世紀供水企業的主要組織形式。
　　②管理創新，擁有科學、合理、高效的內部管理機制。
　　③擁有完善的人才激勵與競爭機制。
　　④擁有集“產、學、研”于一體的企業技術中心運行機制，使企業的市場競爭能力與可持續發展能力不斷得到提高。
　　⑤擁有集國際合作、資本運營、企業文化建設、CI形象策劃為一體的產業發展運行機制。
　　21世紀，供水企業集團化、規模化、產業化發展的廣闊前景，吸引著無數供水行業有志之士不斷沖破障礙，勇往直前。相信在21世紀的某一天，我們的民族水工業企業集團，一定能夠在全球市場上，與法國通用水務集團一決雌雄！