邵益生
建設(shè)部城市水資源中心

　　摘要 報告首先對中國城市的水資源狀況及其存在的問題進行了分析和評述，并對城市用水需求的預(yù)測和管理進行了探討。報告提出，面向21世紀(jì)的中國城市水持續(xù)管理應(yīng)建立“節(jié)流為先，治污為本，多渠道開源”的新戰(zhàn)略。
　　關(guān)鍵詞 水管理、戰(zhàn)略、城市。

　　1. 引言

　　《21世紀(jì)中國城市水管理》項目（CPR/96/302）實施過程正逢中國政府和部委的機構(gòu)作重大調(diào)整，國家有關(guān)方面特別重視水問題的時期。在過去兩年內(nèi)，全國政協(xié)組織了“淡水資源與可持續(xù)發(fā)展”的專題調(diào)研，中國工程院組織了“中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究”的咨詢項目，國家計委和建設(shè)部聯(lián)合頒布了《城市供水價格管理規(guī)定》，建設(shè)部以67號部長令發(fā)布了《城市供水水質(zhì)管理規(guī)定》。筆者在參加上述研究和咨詢活動中，深感本技援項目的咨詢工作和石家莊市的水管理改革試點應(yīng)與國家的相關(guān)研究成果及新出臺的法規(guī)、政策相銜接。

　　2. 城市水資源狀況

　　中國是一個水資源短缺的國家，淡水資源總量為28000億立方米，人均只有2300立方米，扣除難以利用的洪水徑流和散布在偏遠(yuǎn)地區(qū)的地下水資源后，現(xiàn)實可利用的淡水資源量則更少，僅為11000億立方米左右，人均可利用的水資源量約為900立方米，并且其時空分布極不均衡。
　　例如，北方地區(qū)人口占全國的43.2%，耕地占全國的58.3%，而水資源量卻只有全國的14.4%。再如，以單位水量相比，南方的人均水量約為北方的4.4倍，南方的畝均水量為北方的9.1倍。以西南諸河流域與海河灤河地區(qū)的情況相比，前者的人均水量、畝均水量分別是后者的89倍、87倍。因此在充分認(rèn)識中國水資源分布南北不平衡、東西差異大和隨季節(jié)變化顯著的同時，更應(yīng)注意到中國可利用的淡水資源總量不足和人均占有量極低的基本水情以及城市地區(qū)水資源形勢的嚴(yán)竣性。
　　城市是一定地域內(nèi)的政治、經(jīng)濟和文化中心，自然環(huán)境和水資源條件相對較好，但因人口密集、工業(yè)發(fā)達(dá)，用水需求過度集中，人均擁有的可利用淡水資源量卻很少，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國平均水平。例如，北京市水資源總量高達(dá)40.8億立方米，按單位國土面積水資源占有量計算大約相當(dāng)于河北省的兩倍，但人均可利用水資源量1997年僅為373立方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國900立方米的人均水平。上海和天津則更少，人均擁有量僅分別為199和161立方米(未含調(diào)入的水資源量)。
　　中國雖然早已把水資源保護列為國策之一，但20年來水環(huán)境質(zhì)量在總體上非但沒有改善，反而持續(xù)惡化。50％的城市水源受到污染，已嚴(yán)重危害人體健康，并制約城市經(jīng)濟的發(fā)展，使原本緊缺的城市水資源更是雪上加霜。由于城市規(guī)劃區(qū)的滾動式擴展，城市的用水需求和用水構(gòu)成會因城市人口和經(jīng)濟的發(fā)展而變化，城市水資源的質(zhì)量和數(shù)量也會因城市的發(fā)展而改變，如果不倍加珍惜和保護，這種變化的總趨勢將是水質(zhì)的持續(xù)下降和可用水量的不斷減少。

　　3. 城市水問題概述

　　中國的水問題很多，除了大的洪災(zāi)、旱災(zāi)外，在城市地區(qū)表現(xiàn)突出的是城市缺水和水污染。據(jù)初步分析，全國約有333個城市存在不同程度的缺水，其中有100多個城市嚴(yán)重缺水。
　　缺水是中國許多城市普遍面臨的嚴(yán)重問題，這已成為共識，但對導(dǎo)致城市缺水的原因卻有許多不同的認(rèn)識觀點，因而在如何解決城市缺水的問題上便出現(xiàn)了許多分岐，甚至是南轅北轍。
　　城市缺水的含義是城市供水量滿足不了城市的用水需求。事實上導(dǎo)致城市缺水的原因常常是復(fù)雜的，有供給和需求兩方面的原因，不同城市不能一概而論。只有對具體城市具體分析，才能“對癥下藥”，尋求出解決問題的最佳途徑。用水需求的不合理增長是導(dǎo)致城市缺水的重要原因，但從供給方面分析，中國的城市缺水有三種類型，即設(shè)施型缺水、污染型缺水和資源型缺水。
　　供水設(shè)施能力不足是導(dǎo)致城市缺水的直接原因。據(jù)1995年建設(shè)部《城市缺水問題研究》課題組調(diào)查結(jié)果，截止到1993年，中國共有建制市570個，在有統(tǒng)計資料的548個城市中有333個城市缺水，其中由于供水設(shè)施能力不足造成缺水的城市就多達(dá)260個，占缺水城市總數(shù)的78%。由于供水設(shè)施能力不足，在用水高峰期日城市缺水總量高達(dá)1508萬立方米，占當(dāng)年日均實際供水量的24.6%，4090萬城市居民的正常生活受到影響。這種現(xiàn)象在大城市和特大型城市中表現(xiàn)的最為突出，全國32個特大型城市中有31個城市存在供水設(shè)施能力不足問題。雖然，近年來城市供水設(shè)施的建設(shè)有了長足發(fā)展，但許多城市的水供需矛盾尚未得到明顯緩解。
　　水源污染是導(dǎo)致城市缺水的主要原因。由于大量城市污水未經(jīng)處理直接排入水域，全國90%以上的城市水域受到不同程度的污染，水環(huán)境普遍惡化，近50%重點城鎮(zhèn)的集中飲用水水源不符合取水標(biāo)準(zhǔn)，其中水源受污染比較嚴(yán)重的城市有98個，主要分布在“三河三湖”流域。水源污染的直接后果是一些水源被迫停止使用，從而導(dǎo)致或加劇城市缺水，而尋找和建設(shè)新水源又需要耗費巨額投資；水源污染的間接后果是影響供水水質(zhì)，進而損害城市居民的身體健康，這一點尚未引起人們的足夠重視。由于傳統(tǒng)凈水工藝和經(jīng)濟條件的限制，中國目前執(zhí)行的生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)是很低的，法定檢測項目只有35項，而發(fā)達(dá)國家均在88項以上，美國的控制性檢測項目已高達(dá)272項。然而，即便是采用35項的低標(biāo)準(zhǔn)，由于水源污染，供水水質(zhì)有時也難以達(dá)標(biāo)。面對原水中存在的“致癌、致畸、致突變”物質(zhì)，現(xiàn)有水廠的傳統(tǒng)凈水工藝設(shè)施更無能為力。
　　水資源短缺是導(dǎo)致城市缺水的重要原因。這是中國水資源空間分布不平衡的狀況造成的，但在目前情況下，就全國范圍內(nèi)來看，水資源短缺尚不是城市缺水的主要矛盾。在被統(tǒng)計的333個缺水城市中只有33個城市的缺水是由缺乏水資源引起的，僅占缺水城市總數(shù)的10%。在被調(diào)查的“南水北調(diào)工程中線方案”供水區(qū)京津冀豫四省市的18個缺水城市中，資源型缺水的城市只有河北省定州和涿州兩市，而河南鄭州、平頂山、安陽、鶴壁、新鄉(xiāng)、焦作、漯河、南陽等城市基本上不缺水資源，河北保定、邯鄲和滄州三市的缺水是由水源短缺和水源污染共同引起的，北京、天津、石家莊、衡水、邢臺等城市的缺水原因是多方面的。調(diào)查表明，純粹由于水資源短缺造成缺水的只是少數(shù)城市。
　　綜上所述，在現(xiàn)狀條件下，我國城市缺水在供給方面固然有水資源短缺的原因，但主要是供水設(shè)施不足和水源污染所致。其實，無論是現(xiàn)在，還是將來，水污染才是城市的最大隱患。它不僅惡化城市生態(tài)環(huán)境，還毀壞城市水源，使本已緊張的城市供水“雪上加霜”，進一步加劇了城市水危機。

　　4. 城市水需求分析

　　中國是一個發(fā)展中的國家，改革開放20年來，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活水平的提高，城市用水需求也急劇增長。1978年，全國城市日供水能力只有2530萬立方米，到了1997年，日供水能力已增加到2億多立方米，增長了近7倍，但城市用水需求的增長并不是線性的。
　　近年來，在保持城市化水平不斷提高和經(jīng)濟高速發(fā)展的態(tài)勢下，全國和城市用水需求的增長有呈明顯趨勢的跡象。如1950～1980年全國用水量年均增長率為5.2%。1980～1993年已降至1.3%；而城市用水量的年均增長率就降到了0.8%，其中工業(yè)用水增長率基本上處于零增長或負(fù)增長狀態(tài)，而同期（1980～1996年）城市生活用水量卻一直保持著4.5%左右的高增長。國外發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗也表明，在城市化和工業(yè)化高速發(fā)展的初期，城市用水需求會持續(xù)一段時期的高增長，此后，需求增長率會逐漸接近或低于人口增長率，直至出現(xiàn)零增長，甚至是負(fù)增長。
　　然而，長期以來中國在水需求的預(yù)測上一直是過于“超前”，無論是對全國，還是對某一地區(qū)，或是對城市而言，許多部門的預(yù)測結(jié)果都已經(jīng)或即將被證明是明顯偏大了。對于全國的用水需求總量，80年代初，規(guī)劃部門預(yù)測2000年為7046億立方米，國土部門預(yù)測2030年為10000億立方米；1994年，《中國21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》預(yù)測2000年為6000億立方米，按2%的年增長進一步預(yù)測2010年為7200億立方米。
　　就某一地區(qū)而言，如山西省，早在“七五”期間，有關(guān)部門就曾多次預(yù)測1990年的需水量為72億至76億立方米，2000年的需水量為90億至100億立方米，而1990年和1994年的實際用水量僅分別為54億和63億立方米；又如，《南水北調(diào)中線工程論證報告》(1998.6)中指出，在京津冀豫鄂5省市供水區(qū)范圍內(nèi)，總的可用水資源約300億立方米，1993年總的需水量是370億立方米，缺水70億立方米，并預(yù)測2010年的需水量將達(dá)到522億立方米，缺水220余億立方米，由此作出了通過南水北調(diào)中線工程向京津華北城市調(diào)水145億立方米的論證結(jié)論。而實際情況是，1993年京津冀豫四省市的城市總用水量僅為51.17億立方米，1996年為59.53億立方米，加上電力工業(yè)用水量也不會超過100億立方米，與《論證》報告中所提供和所預(yù)測的情況相差甚遠(yuǎn)。
　　對于城市水需求，尤其是工業(yè)用水需求來講，以往的許多預(yù)測也是明顯偏大的。如建設(shè)部《城市缺水問題研究》報告中以1993年為預(yù)測基準(zhǔn)年，預(yù)測到2000年全國城市的工業(yè)需水量將達(dá)到406億立方米，年均增長率為4.9%，而實際情況是，從1993年到1997年，我國城市的工業(yè)用水量不但沒有增長，反而由291.5億立方米降至260多億立方米。又如北京市，曾預(yù)測1995～2000年市區(qū)工業(yè)需水量將以6%的速度遞增，而實際上從1991年至今，北京市區(qū)的工業(yè)用水已接近于零增長，基本穩(wěn)定在5.8～6.0億立方米之間。
　　造成用水需求，特別是工業(yè)用水需求量預(yù)測值偏高，除了預(yù)測者主觀上缺乏水需求控制意識外，還有一個重要原因是，通常采用的萬元產(chǎn)值需水量定額法有其局限性。因為不同行業(yè)或同一行業(yè)的不同企業(yè)，或同一企業(yè)的不同產(chǎn)品，或同類產(chǎn)品的不同生產(chǎn)工藝之間的萬元產(chǎn)值耗水量都是不相同的，它們之間可以相差幾倍、幾十倍，甚至是幾百倍，而這些具體數(shù)據(jù)又難以系統(tǒng)、完整地獲得。因此，對此定額的簡化處理是非常困難的，更何況“產(chǎn)值”的概念及其“含金量”具有不確定性，不便于橫向和縱向的比較，因而也難以反映用水效率的水平。相比之下，美國、加拿大等北美國家采用的按行業(yè)分類預(yù)測需水的方法更具針對性，更能體現(xiàn)不同行業(yè)的用水效率水平，但目前國內(nèi)對此所做的基礎(chǔ)工作不多。需要指出是，柯禮冉先生1987年在主持制訂“北方缺水七省市水長期供求計劃”時，曾按人均綜合需水量結(jié)合用水趨勢微調(diào)的方法預(yù)測2000年全國需水量為5500億立方米，即將證明，此預(yù)測結(jié)果將與實際用水量非常接近，值得借鑒。
　　基于上述討論，同時考慮到下世紀(jì)中國城市化進程的主要特點是：中小型城市將大量掘起，而大型和特大型城市的發(fā)展將受到控制；城市中第三產(chǎn)業(yè)和知識經(jīng)濟的比重將逐漸加大，傳統(tǒng)的耗水型工業(yè)將向節(jié)水型工業(yè)轉(zhuǎn)型，工業(yè)用水在城市用水中的比例將明顯下降；大量農(nóng)業(yè)人口在轉(zhuǎn)入城市過程中，也將一部分農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏盟Ｒ虼耍诒敬蔚某鞘兴枨箢A(yù)測中，主要采用人均綜合需水量定額法，并根據(jù)近年來城市用水增長相對平穩(wěn)的實際情況，輔以趨勢分析，同時參照國家有關(guān)的政策法規(guī)，如《中國21世紀(jì)議程》等，并參考國外先進國家的用水情況確定有關(guān)的參數(shù)，預(yù)測結(jié)果見表2。

表2 中國城市需水量近遠(yuǎn)期預(yù)測 項目 規(guī)劃基準(zhǔn)年 年份 1997 2000 2010 2030 2050 全國總?cè)丝?億) 12.36 12.6 14.0 15.0 16 城市化率(%) 29.92 35 40 50 56 城市人口(億) 3.70 4.4 5.6 7.5 9.0 人均綜合需水量(m³/a) 231 235 255 290 300 人均生活需水量(l/d) 175 190 230 240 250 生活需水量(億m³) 250 300 470 660 820 工業(yè)需水量(億m³) 608 730 960 1520 1880 城市需水總量(億m³) 858 1030 1430 2180 2700

　　5. 城市水管理策略

　　鑒于中國人均水資源量少、社會用水需求量大、水環(huán)境污染嚴(yán)重的基本水情和國情，中國水資源可持續(xù)開發(fā)利用必須建立“節(jié)流為先，治污為本，多渠道開源”的新戰(zhàn)略，并以此指導(dǎo)城市水管理政策、規(guī)劃和方案的制定。“節(jié)流” 是由我國貧水的基本水情決定的，必須放到優(yōu)先位置；“治污”具有保護水資源，改善水環(huán)境，增加供水量的多重效益，是解決城市水問題的根本出路；“多渠道開源”的內(nèi)涵除合理適度開發(fā)地表水和地下水資源外，還包括雨水利用、海水代用、海水淡化和污水資源再生利用等，并且污水資源的再生利用應(yīng)當(dāng)逐步成為“開源”的主要途徑。實施城市水資源可持續(xù)開發(fā)利用的新戰(zhàn)略，必須依靠對水量、水質(zhì)和水價的科學(xué)控制和管理。
　　5.1 水量管理
　　人類對水的需求首先表現(xiàn)在對水量的需求上，人們通常所說的“缺水”，就是缺乏足夠的水量。因此，水量管理是城市水管理的基礎(chǔ)。
　　5.1.1 水需求控制
　　以有限的水資源來滿足社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，其最根本的途徑便是通過節(jié)約用水，控制用水需求。這是實施“節(jié)流為先”戰(zhàn)略的基本要求。
　　據(jù)測算，我國的可用水資源總量為11000億立方米，而目前的實際用水量已接近5500億立方米，可用水資源僅剩余一半。也就是說，國民經(jīng)濟要持續(xù)發(fā)展，用水量卻不可能也不允許持續(xù)增加。按照中國政府制定的發(fā)展計劃，到2010年，中國的GNP將分別增長5倍和10倍，而用水量只要翻一番，便逼近可用水資源量的極限。立足于我國水資源存量不多的客觀現(xiàn)實，面對“水資源極限”的“家底”，全社會都應(yīng)清醒地認(rèn)識到：社會經(jīng)濟的發(fā)展決不能建立在水需求持續(xù)增加的基礎(chǔ)上，而應(yīng)當(dāng)著眼于提高水的利用率，堅決抑制水需求的不合理增長。特別是對于那些現(xiàn)狀已是資源型缺水的城市，更應(yīng)該以當(dāng)?shù)氐乃Y源條件和水環(huán)境的承受能力為約束，嚴(yán)格控制用水需求的盲目增長，切不可耗盡“家底”，更不能透支“未來”，斷子孫的“水路”。因為，無節(jié)制增長的用水需求與水資源的有限性是格格不入的，如果各地為了滿足過于膨脹的用水需求，在沒有合理利用好當(dāng)?shù)厮Y源，有效控制當(dāng)?shù)厮廴静⒊浞掷卯?dāng)?shù)厮偕Y源的情況下，都爭相從富水地區(qū)調(diào)水，那么到頭來，長江也會同黃河一樣，最終將無水可引，而水資源的調(diào)入?yún)^(qū)卻可能陷入調(diào)水越多、浪費越大、水污染越嚴(yán)重的惡性循環(huán)。
　　關(guān)于用水需求控制，國外有許多成功的經(jīng)驗：如日本，1975年GNP為33.55萬億日元，1992年為465萬億日元，增長了近14倍，而同期年總用水量一直維持在810～890億立方米之間，并沒有明顯增加；東京市由于發(fā)展了“中水系統(tǒng)”，1974年至1984年的十年間，人均用水減少了12%，工業(yè)用水減少了63%。美國，1975年至1990年間的經(jīng)濟也有發(fā)展，但年總用水量一直沒有增加，其中工業(yè)取水量從60年代未便開始呈下降趨勢，人均生活用水量也由70年代的174升降至79升。加拿大是世界上水資源最豐富的國家之一，但安大略省仍然要求在20年內(nèi)把城市用水控制在“零增長”狀態(tài)，其目的便是為了降低用水費用、能耗和環(huán)境的壓力，首都渥太華市和魁北克省的一些城市也開展節(jié)水活動以控制用水量的增加。歐洲15個國家中，德國、英國、瑞典和挪威等9個國家，1991年與1980相比，工業(yè)用水量都有所下降；其余6國，11年來的用水平均增長率也僅為1.13%。以色列，多年平均降雨量不足北京的五分之三，人均擁有的水量與北京相近，地均擁有的水量只有北京的五分之二，而國民生產(chǎn)總值卻是北京的兩倍多，以色列在保持國民經(jīng)濟持續(xù)增長的同時，總用水量并沒有增加，水資源還略有盈余。
　　中國也有類似的經(jīng)驗，如北京的工業(yè)用水量，經(jīng)過建國初、大躍進和文革等幾個時期的快速增長，于1976年開始下降，1976～1983年期間，平均年遞減率為1.2%，1983年～1991年期間平均年遞減率為3.9%，1991年至今，基本穩(wěn)定在5.8～6.0億立方米之間，已接近于“零”增長，而同期北京市工業(yè)產(chǎn)值卻增長很大，僅1991年～1995年，就增長了66%。天津市，1984年與1978年相比，在工業(yè)總產(chǎn)值增長了1.6倍的情況下，工業(yè)取水量不僅沒有增加，反而還有所下降。山西省，早在“七五”期間，就曾多次預(yù)測1990年的需水量為72億～76億立方米，2000年的需水量為90億～100億立方米，但1990年和1994年的實際用水量僅分別為54億和63億立方米。
　　國內(nèi)外的經(jīng)驗表明：用水需求不僅必須控制，而且是能夠控制的，有限的水資源可以支持社會、經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，充分認(rèn)識并加強用水需求控制，對于我們這樣一個缺水國家來說尤為重要。
　　5.1.2 用水結(jié)構(gòu)調(diào)整
　　調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及用水結(jié)構(gòu)，是實現(xiàn)用水需求有效控制的重要措施。我國的一些缺水城市，在制訂城市發(fā)展規(guī)劃時不考慮或者較少考慮水資源的承受能力，仍在發(fā)展高耗水的產(chǎn)業(yè)，這種作法與飲鳩止渴無異。因此必須首先限制與國計民生關(guān)系不大的一些重化工業(yè)等高耗水型工業(yè)的發(fā)展，適時地調(diào)整城市造紙、食品等耗水多、污染大的輕工業(yè)的布局或者壓縮其規(guī)模，優(yōu)先發(fā)展機械、電子、高新技術(shù)等附加值高、耗水量低、污染小的產(chǎn)業(yè)。
　　改變用水結(jié)構(gòu)也應(yīng)是城市水量管理的戰(zhàn)略重點之一。我國農(nóng)業(yè)灌溉用水和農(nóng)村其它用水占全國用水總量的80%左右，城市用水僅占20%，而城市工業(yè)產(chǎn)值卻占全國的80%。而就農(nóng)業(yè)用水而言，其灌溉效率低、浪費嚴(yán)重的現(xiàn)象十分普遍，1997年全國約有4000億立方米的淡水用于農(nóng)田灌溉，利用系數(shù)大多只有0.3～0.4，農(nóng)業(yè)用水中的相當(dāng)大的一部分被白白浪費了。而具有巨大經(jīng)濟效益的城市供水卻在低效益的農(nóng)業(yè)用水?dāng)D壓之下日益嚴(yán)重地陷入水源匱乏、發(fā)展后勁不足的困境。國外許多發(fā)達(dá)國家通過廣泛采用科學(xué)的節(jié)水灌溉技術(shù)，已使灌溉用水利用系數(shù)達(dá)到了0.7～0.8。如果加大農(nóng)業(yè)節(jié)水投資，調(diào)整北方干旱地區(qū)和城市郊區(qū)的種植業(yè)結(jié)構(gòu)，使我國的農(nóng)業(yè)節(jié)水效率到下世紀(jì)中葉接近現(xiàn)在中等發(fā)達(dá)國家的水平，即農(nóng)灌水利用系數(shù)提高到0.50～0.60，便可調(diào)劑出800億立方米的淡水資源供城市使用。
　　水用途的變更和供水方向的這種轉(zhuǎn)移是伴隨城市化進程中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的必然選擇，在實踐中也是可行的。因為，幾乎所有城市或全部或部分都處于農(nóng)村或農(nóng)田的包圍之中，老城市的向外擴展，新城市的平地掘起都將經(jīng)歷改變土地使用功能的過程，大批農(nóng)田將被城市占用，農(nóng)村變?yōu)槌鞘校徽紖^(qū)的農(nóng)業(yè)用水自然轉(zhuǎn)化為城市用水，其它未占用的農(nóng)田節(jié)省下來的水可就近調(diào)入城市使用。同時，把經(jīng)過處理的城市污水調(diào)出城市供農(nóng)業(yè)灌溉。這“一進一出”將意味著中國向水資源優(yōu)化配置、實行分質(zhì)供水和優(yōu)水優(yōu)用的目標(biāo)邁開了一大步。
　　另據(jù)國家科委估計，農(nóng)業(yè)用水的經(jīng)濟效益不到城市和工業(yè)用水的10%，為獲得較高經(jīng)濟利益，適當(dāng)減少城市近郊區(qū)的灌溉面積以保證城市和工業(yè)用水也是水資源價值取向的必然選擇。
　　5.1.3 水資源綜合利用
　　對水資源開發(fā)利用概念，一直存在著某些片面的理解，錯誤理論指導(dǎo)下的生產(chǎn)實踐活動的非理性的表現(xiàn)之一，便是長期以來人們對水資源的開發(fā)利用僅限于天然淡水資源。事實上，水資源的合理的開發(fā)利用還應(yīng)包括水環(huán)境保護、廢水的回收與利用、海水的替代利用和海水淡化等許多方面。國外的許多成功經(jīng)驗表明，污水資源的再生利用，是解決城市缺水的又一有效、經(jīng)濟而又便捷的途徑。
　　根據(jù)建設(shè)部《建設(shè)事業(yè)“九五”計劃和2020年規(guī)劃綱要》，參照建設(shè)部《城市缺水問題研究》成果預(yù)測，到2010年，我國城市的集中污水處理率將達(dá)到40%，2020年處理率為60%，按保守估計，到2050年城市污水處理率可達(dá)到70%以上，回用率（回用量與污水總量之比）只要達(dá)到35%，污水回用量便高達(dá)700億立方米，其余700億立方米處理后的污水可作為環(huán)境用水的必要補充。
　　800億立方米回用水的主要用途是污水灌溉和工業(yè)回用。國外已有許多成熟經(jīng)驗可供借鑒，如以色列已建有一百多個供農(nóng)業(yè)利用的污水儲存庫，預(yù)計2025年農(nóng)業(yè)用水的65%將來自城市污水。污水回用的另一重要途徑是回用于城市工業(yè)冷卻用水和其它低質(zhì)用水。如日本的“中水道”供水系統(tǒng)已在許多國家中推廣應(yīng)用；東京的“21世紀(jì)城市污水工程”被稱為城市污水大循環(huán)；美國洛杉磯市已制定了2010年和2050年的城市污水回用計劃，屆時的污水回用量將分別占污水總量的39%和69%，相當(dāng)于該市需水總量的23.4%和41.2%。也就是說，到下世紀(jì)中葉，洛杉磯市近一半的用水需求將要靠污水回用來滿足。顯而易見，城市污水回用具有顯著的社會、環(huán)境和經(jīng)濟的綜合效益，中國城市污水回用的巨大潛力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有被認(rèn)識。
　　另外，中國有漫長的海岸線，海水資源相當(dāng)豐富，盡可能地利用海水替代一部分工業(yè)生產(chǎn)中冷卻用水所消耗的淡水資源，不但具有技術(shù)上的可行性，而且在很多情況下還會是一種更加經(jīng)濟的選擇，由此也將會替代大量的淡水資源。沿海地帶歷來是各國對外聯(lián)系、進行經(jīng)濟和文化交流的前沿陣地，也是經(jīng)濟開發(fā)的重點區(qū)域。我國改革開放以來，許多沿海城市的經(jīng)濟都有了突飛猛進的發(fā)展，隨之而來的缺水問題也日益顯現(xiàn)，有些城市的缺水問題還非常嚴(yán)重，如果這些地區(qū)的火電、鋼鐵、化工、石油等工業(yè)用水的大部分用海水替代，每年將可替代數(shù)百億立方米的淡水資源。對于海水利用的技術(shù)經(jīng)濟上的可行性，有關(guān)調(diào)查資料給出了令人滿意的結(jié)論，對各主要工業(yè)部門海水可替代比例的調(diào)查統(tǒng)計結(jié)果顯示，在火電、鋼鐵、化工、石油工業(yè)中，海水可替代比例分別高達(dá)90～95%，60%～70%和70%以上。調(diào)查結(jié)論還表明，海水的供水成本遠(yuǎn)低于自來水價格。一般海水的取水費用為每立方米零點幾到幾分錢，其預(yù)測的處理費用也僅為每立方米幾分錢。就中國大連、塘沽、青島等沿海城市工業(yè)用水的實際情況來看，利用海水作為工業(yè)冷卻水，其供水成本僅相當(dāng)于城市供水水價的幾分之一，這對于企業(yè)降低生產(chǎn)經(jīng)營成本、增加企業(yè)經(jīng)濟效益無疑具有非常重要的意義，因而是企業(yè)樂于接受的。因此無論從經(jīng)濟效益上講，還是從社會效益和環(huán)境效益上講，利用海水資源是沿海城市科學(xué)用水規(guī)劃戰(zhàn)略中非常重要并應(yīng)予以高度重視的問題。
　　5.2 水質(zhì)管理
　　城市供水，作為一種生產(chǎn)資料和生活資料，其水質(zhì)應(yīng)能滿足不同類型用戶的使用需要；作為一種商品，其水質(zhì)應(yīng)符合法定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。這是城市供水水質(zhì)管理的核心問題，也是需求管理的重要方面。供水水質(zhì)的優(yōu)劣不僅取決于供水設(shè)施條件。還取決于水源的水質(zhì)狀況。因此城市污水處理、供水水源的保護、供水水質(zhì)的控制，應(yīng)是水質(zhì)管理工作的重要組成部分。
　　5.2.1 污水處理
　　就在我們認(rèn)識到中國缺水問題的嚴(yán)重性的同時，還有一個水污染的現(xiàn)象不能不引起我們的高度重視。由于80%以上的污水未經(jīng)有效處理就直接排入水域，已造成90%以上的城市水域受到污染，近50%的重點城鎮(zhèn)水源因遭受污染而不能符合飲用水取水水源標(biāo)準(zhǔn)，全國有監(jiān)測系統(tǒng)的1200多條河流中已有850余條受到不同程度的污染，1/3以上的河段受到污染，湖泊污染和富營養(yǎng)化也相當(dāng)嚴(yán)重。水域污染、水環(huán)境惡化的一個直接后果，就是一些供水水源被迫停用，從而導(dǎo)致或者進一步加劇了城市的缺水。另一個后果，則是供水水質(zhì)受到影響，城市居民的身體健康受到威脅。污水問題正在“蠶食”我們本已有限的水資源，正在損害我們的身體健康，正在成為一大環(huán)境公害。更為嚴(yán)重的是，隨著用水量的大幅度增加，城市排放的污水總量還將在一定時期內(nèi)持續(xù)增加，預(yù)計到2010年，將由現(xiàn)在的500多億立方米增加到1000多億立方米，2050年將達(dá)到2000億立方米。如此巨量的污水，如果不加以有效治理，城市地區(qū)勢必陷入用水越多，水污染越嚴(yán)重，水源、水質(zhì)越差的惡性循環(huán)，其后果不堪設(shè)想。
　　然而，用水量的增加并非注定要導(dǎo)致污水排放量的增加，用水需求與污染之間并無必然的聯(lián)系，城市污水不加有效治理的隨意排放才是造成水環(huán)境污染的根本原因。因此，防治水污染的關(guān)健是加強對城市污水的管理，增加污水的有效處理率和回用率，嚴(yán)格執(zhí)行污水達(dá)標(biāo)排放制度和實行水環(huán)境污染物總量控制。根據(jù)國外的成熟經(jīng)驗和中國的實際情況，對城市污水進行有效處理并回用于工業(yè)冷卻、農(nóng)田灌溉等低質(zhì)用水，將是治理城市污水的必然的出路，也是防治水污染、實現(xiàn)城市節(jié)約用水和合理配置水資源的有效手段。
　　以北京市為例。北京市人均水資源量不足400立方米，是世界人均水資源量的三十分之一，人均擁有水資源量在全世界120個國家的大都市中居百位以后，缺水程度可想而知。根據(jù)預(yù)測，北京市2010年水資源預(yù)計虧欠達(dá)10億立方米。目前，北京市每年排放污水量約12億立方米，其中約有80%的污水未經(jīng)處理直接排放，既污染了環(huán)境，又浪費了寶貴的水資源。北京市總體規(guī)劃中確定的16個污水處理廠的設(shè)計處理能力達(dá)11.86億立方米，有關(guān)資料測算通惠河水系、涼水河水系、清河水系、壩河水系的四個農(nóng)灌區(qū)在采取補充淡水、增施磷肥的措施后，可接納5.22億立方米的污水處理廠出水作為農(nóng)灌用水。另外，官廳水庫的上游河流——洋河，平均每年約有多達(dá)1.38億立方米的逕流量匯入官廳水庫，在北京水資源總量已經(jīng)顯現(xiàn)不足的情況下，這部分水量本應(yīng)構(gòu)成北京市水資源很寶貴的一部分，但非常可惜的是，洋河水污染嚴(yán)重，主要污染指標(biāo)高錳酸鹽指數(shù)、BOD₅、總磷、氨氮均超過國家地面水Ⅴ類標(biāo)準(zhǔn)。如果北京市能夠與相關(guān)地區(qū)就洋河水環(huán)境的治理問題達(dá)成共識并采取必要的措施（如在張家口設(shè)立兩個污水處理廠），通過綜合治理，使洋河的水質(zhì)符合地面Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)，則能使北京市得到1.38億立方米的優(yōu)質(zhì)水資源。通過以上分析，北京市僅通過污水處理，就可替代和得到優(yōu)質(zhì)水資源6.6億立方米。預(yù)計到2010年，北京市的污水再生利用量可達(dá)到10億立方米。如果再加上其他措施，（如通過萬家寨水利樞紐工程將黃河水沿桑干河引入官廳水庫）北京的缺水問題將無憂可慮。
　　5.2.2 水源保護
　　水源的水質(zhì)，直接關(guān)系到供水水質(zhì)。各級人民政府對飲用水水源的保護工作非常重視，飲用水水源保護區(qū)的設(shè)置和污染防治均納入了各地的經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及水污染防治規(guī)劃。
　　根據(jù)國家的有關(guān)規(guī)定，飲用水水源保護區(qū)一般劃分為一級保護區(qū)和二級保護區(qū)，必要時可增設(shè)準(zhǔn)保護區(qū)。
　　在飲用水地表水源一級保護區(qū)內(nèi)，水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)不得低于國家規(guī)定的《GB3838--88地面水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)，并應(yīng)符合國家規(guī)定的《GB5749--85生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》的要求；二級保護區(qū)的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)不得低于國家規(guī)定的《GB3838--88地面水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)，并應(yīng)保證一級保護區(qū)的水質(zhì)能滿足規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)；準(zhǔn)保護區(qū)的水質(zhì)應(yīng)保證二級保護區(qū)的水質(zhì)能滿足規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。飲用水地下水源各級保護區(qū)內(nèi)的水質(zhì)均應(yīng)符合《GB5749--85生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》的要求。
　　國家的有關(guān)法律還規(guī)定，在飲用水源的各級保護區(qū)內(nèi)均應(yīng)設(shè)立明顯的標(biāo)志和禁止事項告示牌。違反飲用水源保護規(guī)定的有關(guān)個人和單位將依法承擔(dān)法律責(zé)任。飲用水水源保護的管理部門有環(huán)境保護部門、水利部門、地礦部門、衛(wèi)生部門、建設(shè)部門，這些部門負(fù)責(zé)保護區(qū)的共同劃定并分別結(jié)合各自的職責(zé)實施對水源保護區(qū)污染防治的監(jiān)督管理。
　　就我國水源保護的有關(guān)規(guī)定來看，條文不可謂不細(xì)致、管理部門不可謂不齊全。但是從其實際成效來看，現(xiàn)行的管理體制確有改革的必要。由于工業(yè)廢料和生活垃圾的隨意傾倒，由于工業(yè)廢水的無序排放，由于農(nóng)藥、化肥的亂施，中國水環(huán)境惡化嚴(yán)重，約半數(shù)重點城鎮(zhèn)的飲用水源遭受不同程度的污染，許多地方的飲用水中混入了“致癌、致畸、致突變”物質(zhì)。就連水量豐沛的廣州，也曾一度發(fā)生了水源短缺的危機，而其原因竟然是條條河流垃圾充盈，供水水源受到嚴(yán)重污染。這些現(xiàn)象不能不引起人們的思考：在眾多的管理部門中究竟哪些部門或者哪個部門是真正的負(fù)責(zé)部門?在環(huán)境遭到破壞、居民的身體健康受到威脅的情況下究竟哪一家政府部門或者經(jīng)濟實體應(yīng)為此承擔(dān)法律責(zé)任?這是管理體制問題。多部門管理必然是群龍無首，多部門負(fù)責(zé)終致無人負(fù)責(zé)。根治的方法只能是改革管理體制，這是一個付出了多年慘痛代價之后的痛苦抉擇。
　　與水源保護有著最大的利害關(guān)系的是城市供水企業(yè)，因為水源能否持續(xù)使用直接關(guān)系到水源地建設(shè)項目的使用期，水源地的原水水質(zhì)直接關(guān)系到出廠水和管網(wǎng)水的水質(zhì)能否達(dá)到法定的標(biāo)準(zhǔn)、原水水質(zhì)還直接關(guān)系到凈水成本。如果能依據(jù)利害關(guān)系最大原則并借鑒國外的管理經(jīng)驗，把水源地的保護管理權(quán)交由城市供水企業(yè)行使是比較恰當(dāng)?shù)模鴩业呢?zé)任則是加強水源保護的立法，并以國家的強制力作為后盾使水源地的各項保護措施得以貫徹執(zhí)行。這種管理體制既能保證國家的統(tǒng)一管理，又體現(xiàn)了“誰受益誰維護管理”的一般原則，能夠使水源的保護法制化、經(jīng)常化和準(zhǔn)確及時化。
　　5.2.3 水質(zhì)控制
　　水質(zhì)控制是指，通過建立一種既相互配合又相互制約的管理機制，運用科學(xué)的管理手段，使城市供水水質(zhì)達(dá)到與其使用目的相適應(yīng)的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。就世界范圍內(nèi)看，水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)可依照國家行政管理的原則由政府部門制定，也可以按照行業(yè)自律的原則由行業(yè)協(xié)會組織來制定，水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)還應(yīng)當(dāng)根據(jù)國民經(jīng)濟和社會的發(fā)展情況和經(jīng)濟技術(shù)條件適時地加以修訂，亦即水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)同社會文明發(fā)展的進程相適應(yīng)。我國目前執(zhí)行的生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)是很低的，法定檢測項目僅有35項，而發(fā)達(dá)國家執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)要高得多，檢測項目均在88項以上，美國的控制性檢測項目更是高達(dá)272項。
　　中國目前的飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的狀況，固然與所采用的傳統(tǒng)凈水工藝的局限性和我國供水企業(yè)的經(jīng)濟條件有著直接的關(guān)系，但同時也與我國水環(huán)境污染以及城市供水水質(zhì)管理體制關(guān)系甚大。按水的種類分，水質(zhì)可分為原水水質(zhì)、出廠水質(zhì)和管網(wǎng)水質(zhì)以及污水處理廠的出水水質(zhì)；按水的使用用途分，水質(zhì)分為生活用水水質(zhì)、工業(yè)用水水質(zhì)、農(nóng)灌用水水質(zhì)、消防用水水質(zhì)等等。不同種類和不同用途的水應(yīng)具有不同的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，使之成為一個易于操作的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)體系。供水企業(yè)的責(zé)任是維護原水水質(zhì)，保證污水處理廠的出水水質(zhì)，統(tǒng)一調(diào)度自來水和污水處理廠的出水，按用戶的不同使用要求和相應(yīng)的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)實行分質(zhì)供水。但在現(xiàn)狀條件下，實行分質(zhì)供水還有許多具體困難，而供水企業(yè)在水質(zhì)控制中的作用僅僅是生產(chǎn)管理。如同實現(xiàn)任何一項控制都必須在管理體系中設(shè)立制約機制一樣，水質(zhì)的有效控制也必須依賴監(jiān)督管理。為此，建設(shè)部于1999年1月7日頒布了《城市供水水質(zhì)管理規(guī)定》，強化了監(jiān)督管理機制。根據(jù)該規(guī)章的規(guī)定，城市供水水質(zhì)管理實行企業(yè)自檢、行業(yè)監(jiān)測和行政監(jiān)督相結(jié)合的制度。國家成立“國家水質(zhì)中心”，并以此中心為“網(wǎng)頭”組成由國家和地方兩級城市供水水質(zhì)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成的城市供水水質(zhì)管理行業(yè)監(jiān)測體系，定期或隨機抽檢城市供水水質(zhì)并報送國務(wù)院建設(shè)行政主管部門予以公布。國家水質(zhì)中心、城市供水水質(zhì)監(jiān)測站受城市建設(shè)行業(yè)主管部門的委托行使城市供水水質(zhì)管理的監(jiān)督檢查職能。該規(guī)章還對供水企業(yè)、城市供水水質(zhì)監(jiān)測和監(jiān)督部門的法律責(zé)任作了明確的規(guī)定。《城市供水水質(zhì)管理規(guī)定》很好地體現(xiàn)了城市供水水質(zhì)管理中供水企業(yè)與行業(yè)監(jiān)測和行政監(jiān)督部門之間既相互配合又相互制約的管理機制的科學(xué)性，體現(xiàn)了管理機構(gòu)精簡的原則，是城市供水水質(zhì)能夠得以控制的基本保障。
　　綜上所述，我國在水質(zhì)管理工作中，必須堅持以保證城市供水水質(zhì)為中心、以污染治理為重點的原則，切實做好污水處理和水源保護工作；必須堅持精簡機構(gòu)和以法治水的原則，調(diào)動企業(yè)、行業(yè)和政府主管部門的主動性，充分發(fā)揮國家水質(zhì)中心、國家站、地方站在供水水質(zhì)管理中的行業(yè)監(jiān)測和行政監(jiān)督作用。
　　5.3 水價改革
　　長期以來，受計劃經(jīng)濟和“供給制”的影響，我國的供水價格一直偏離其自身的價值，供水價格普遍低于供水成本，這種現(xiàn)象制約著我國計劃用水、節(jié)約用水的順利開展，造成了水資源的極大浪費和低效率的使用。事實上，不合理的水價對城市缺水起到了推波助瀾的作用，這種作用，一方面表現(xiàn)在售水價格低于制水成本，造成企業(yè)政策性虧損，致使供水企業(yè)沒有擴大再生產(chǎn)的能力，使得投資建設(shè)完全依賴于政府的投入，而政府財力有限，投入不足，又使缺水的形勢更加嚴(yán)竣。據(jù)統(tǒng)計，在全國300多個缺水城市中，就有260個城市是由于供水設(shè)施能力不足造成的。水價不合理的另一個負(fù)面作用是，過低的水價助長了人們浪費用水的潛在意識，進而使城市缺水的局面雪上加霜。水價不合理的再一個負(fù)面效應(yīng)是造成多用水、大排放的惡果，加大了污水處理的負(fù)擔(dān)，使城市水環(huán)境進一步惡化。由此看來，在我國進行水價改革，建立一種科學(xué)的水價管理體系已經(jīng)勢在必行。
　　5.3.1 指導(dǎo)思想
　　水價的改革，應(yīng)當(dāng)按照建立社會主義市場經(jīng)濟體制和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的要求，逐步建立起有利于促進城市供水事業(yè)發(fā)展、促進節(jié)約用水、促進水商品化的供水價格體系，充分發(fā)揮水價格的經(jīng)濟杠桿作用，實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置，保證水資源的可持續(xù)開發(fā)利用。
　　5.3.2 改革目標(biāo)
　　水價改革的目標(biāo)是，逐步建立起供水企業(yè)良性發(fā)展的機制，按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，最終實現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營機制的根本轉(zhuǎn)換，使企業(yè)能夠自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我積累、自我發(fā)展、獨立承擔(dān)民事責(zé)任。企業(yè)在獨立經(jīng)營的前題下，自負(fù)盈虧，擴大再生產(chǎn)不需要由政府投入，政府只在供水設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)、供水水質(zhì)和服務(wù)質(zhì)量、供水價格等方面進行監(jiān)控，使企業(yè)能夠保證水的供應(yīng)，滿足城市用水需求。
　　5.3.3 改革內(nèi)容
　　水價的改革首要內(nèi)容是規(guī)范水價格的構(gòu)成。城市供水價格的制定，應(yīng)當(dāng)綜合考慮水廠的制水成本。水價改革，近期應(yīng)以減虧為主，從減虧到保本，再到合理盈利，使企業(yè)的經(jīng)營逐步走向良性循環(huán)軌道。水價改革的第二項重要內(nèi)容是給企業(yè)確定合理的利潤水平，使企業(yè)能夠逐步實現(xiàn)自我積累和自我發(fā)展。水價改革的第三項內(nèi)容就是要逐步形成一種合理的水價體系，對工業(yè)和其他企事業(yè)單位及城市居民生活用水都應(yīng)當(dāng)實行規(guī)范化的計劃用水、分類定價和超用加價的計價方式，建立和健全水價制定的聽證會制度，完善水價的監(jiān)審制度。
　　5.3.4 改革措施
　　進行水價改革，首先應(yīng)當(dāng)制定有關(guān)規(guī)定和辦法，使水價的改革工作有章可循，減少改革的風(fēng)險和失誤。其次，要在不斷總結(jié)、不斷創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，建立起一種科學(xué)的水價管理制度。第三，選擇一些典型城市進行試點，在總結(jié)經(jīng)驗和進一步完善的基礎(chǔ)上進行廣泛的推廣。第四，根據(jù)各地經(jīng)濟和社會的實際情況，有計劃分步驟地協(xié)調(diào)安排好各地的水價調(diào)整工作。總之，改革調(diào)整水價要分期、分批、有計劃、有步驟地進行，切不可急于求成。
　　目前，我國的水價改革工作已拉開帷幕，國家計委和建設(shè)部已召開過多次關(guān)于城市供水價格方面的研討會，并在認(rèn)真分析研究論證的基礎(chǔ)上，于1999年9月頒布了《城市供水價格管理辦法》，該管理辦法對城市供水價格的概念、組成、制定原則、制定程序及主管部門等都做了明確規(guī)定。該辦法的出臺，使城市供水價格的制定與管理有章可循、有法可依，將為完善和規(guī)范我國的城市供水價格體系、促進我國供水企業(yè)順利走向市場經(jīng)濟、實現(xiàn)經(jīng)營機制的徹底轉(zhuǎn)變，起到了積極的推動作用，這也是石家莊市水價改革應(yīng)當(dāng)遵循的原則。
　　5.4 機構(gòu)改革
　　現(xiàn)行的條塊分割，政企、政事不分的城市水管理機構(gòu)體系（圖1）已不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制改革需要，為加強對水量、水質(zhì)和水價的統(tǒng)一管理，應(yīng)當(dāng)對城市水管理機構(gòu)體系進行重大改革，建議的調(diào)整框架如圖2所示。

　　5.4.1 改革目標(biāo)
　　根據(jù)國家經(jīng)濟體制和政治體制改革的主體走向，城市水管理機構(gòu)改革的總體目標(biāo)擬定為：逐步建立能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的管理體系，加強機構(gòu)的能力建設(shè)，提高科學(xué)管理水平，確保城市水資源的可持續(xù)開發(fā)利用，以滿足因城市社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和城市居民生活水平不斷提高而增長的合理用水需求，并產(chǎn)生最大的社會效益、環(huán)境效益和經(jīng)濟效益。
　　5.4.2 改革原則
　　要堅持和完善“國家對水資源實行統(tǒng)一管理與分級分部門管理相結(jié)合的制度”，按“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則，調(diào)整政府水管理機構(gòu)，減少管水部門和機構(gòu)層次，提高機構(gòu)的辦事效率。
　　政企政事分開，轉(zhuǎn)變政府職能，按現(xiàn)代企業(yè)制度改組企業(yè)，把水經(jīng)營管理的權(quán)力和責(zé)任全部歸還給企業(yè)，使企業(yè)逐步走向市場。政府的主要職能是制定行業(yè)政策與法規(guī)，并組織、指導(dǎo)和監(jiān)督實施，管理的重點應(yīng)是水量管理，水質(zhì)檢查和水價調(diào)控。
　　各級政府城市水管理機構(gòu)的職能應(yīng)各有側(cè)重。中央政府城市水管理機構(gòu)側(cè)重于水行業(yè)政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃的制定，并進行宏觀的行業(yè)指導(dǎo)和監(jiān)督；省級政府城市水管理機構(gòu)是中央政府與城市政府對口部門之間的橋梁，側(cè)重于地方政策、法規(guī)和規(guī)劃的制定，并協(xié)調(diào)和監(jiān)督實施。城市政府水管理機構(gòu)的職能重點應(yīng)是政策、法規(guī)、規(guī)劃的具體組織實施。總之，一句話：中央政府管方針政策，省級政府管協(xié)調(diào)監(jiān)督，城市政府管組織實施。

　　5.4.3 建立一體化的城市水管理機構(gòu)
　　大家知道，城市水管理的對象是城市“水系統(tǒng)”（圖3）。

　　該系統(tǒng)由城市水源、城市供水、城市用水和城市排水等四個子系統(tǒng)組成，每個子系統(tǒng)又可分成若干個次一級的子系統(tǒng)，各子系統(tǒng)之間既相對獨立，又相互影響，相互依存，密不可分。因此，城市水管理是一項涉及城市水資源開發(fā)利用和保護的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅要用系統(tǒng)的觀點、理論與方法去分析和解決水管理問題，還應(yīng)按“系統(tǒng)”的原則去構(gòu)架城市水管理的組織結(jié)構(gòu)。擬建立的一體化城市水管理機構(gòu)是城市規(guī)劃、建設(shè)和管理體系的重要組成部分，是從屬于城市管理系統(tǒng)的一個子系統(tǒng)，必須緊緊圍繞城市建設(shè)與管理這個核心。所謂的“一體化管理機構(gòu)”，并不是說城市水管理必須只能由一個機構(gòu)來行使，而是強調(diào)管水的政府職能應(yīng)盡可能集中在城市政府的某一個機構(gòu)中，暫不能集中的城市應(yīng)通過地方立法或政府授權(quán)，強化某一個機構(gòu)的協(xié)調(diào)能力，機構(gòu)的管理對象應(yīng)是城市水源、供水、用水、排水、節(jié)水和污水處理的整個“城市水系統(tǒng)”，也就是城市水資源開發(fā)利用和保護的全過程。
　　5.4.4 組建城市水務(wù)（集團）公司
　　為使城市水企業(yè)能真正成為獨立法人，擬分步組建城市水務(wù)（集團）公司，統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)和經(jīng)營水源、供水、排水和污水處理等工程設(shè)施，為城市社會提供全面的服務(wù)。集團公司的組成模式要根據(jù)城市的具體情況而定，既可由供水公司和排水公司組成，也可由原水公司、制水公司、售水公司、排水公司、污水公司和中水公司組成，還可能會有其它的組成形式。其實，集團公司采用什么組成形式并不重要，重要的是如何發(fā)揮集團公司的整體優(yōu)勢，力爭做到資源效益、社會效益、環(huán)境效益和經(jīng)濟效益的統(tǒng)一。
　　盡管對水企業(yè)是否仍保留“公用事業(yè)”的屬性尚可討論，但水的特殊性和社會對水的依賴程度決定了水企業(yè)的投資和經(jīng)營管理行為尚不能完全市場化，適當(dāng)?shù)恼С趾椭笇?dǎo)是必要的，問題是如何掌握這個度，按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離可能是問題的關(guān)鍵。在集團公司的組建過程中，要以“供水公司”為核心，把“供水”作為水產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟增長點，只有在提高供水公司財務(wù)能力的基礎(chǔ)上，才可能有經(jīng)濟實力去帶動其它水企業(yè)的發(fā)展。因此，城市水務(wù)（集團）公司的發(fā)展擬分步進行，首先應(yīng)通過供水價格的初步調(diào)整，使供水企業(yè)扭虧增盈，政府的財政補貼主要用于水設(shè)施的基本建設(shè)和污水廠的運行管理而不能用于凈水廠的運行。然后，通過供水公司的內(nèi)部挖潛和供水價格的進一步調(diào)整，提高成本回收能力，使供水公司不僅能收回建設(shè)投資，還有擴大再生產(chǎn)的能力。與此同時，污水公司的運行管理也應(yīng)做到收支平衡。在這種情況下，才基本具備組建城市水務(wù)（集團）公司的條件。即便如此，政府對城市水基礎(chǔ)設(shè)施的投資在相當(dāng)長的時期內(nèi)尚不能取消，但可逐步減少。城市水務(wù)（集團）公司的主要職責(zé)是高效地經(jīng)營管理國有水企業(yè)資產(chǎn)，為城市社會提供滿意的水服務(wù)。
　　當(dāng)然，在發(fā)展城市水務(wù)（集團）公司時，要注意競爭機制和多種經(jīng)濟成分的引入，這是一個既迫切又具相當(dāng)難度的課題，需要作進一步的探討。
　　5.4.5 發(fā)展城市水務(wù)中介機構(gòu)
　　隨著政企、政事分開和政府職能的轉(zhuǎn)變，從政府中分解出來的職能一部分下放到企業(yè)，一部分將向事業(yè)單位轉(zhuǎn)移，但現(xiàn)行靠政府財政支持的事業(yè)單位體制也將面臨重大改革，因此，發(fā)展城市水務(wù)中介機構(gòu)，也許是事業(yè)單位改革可供選擇的一條出路。
　　城市水務(wù)中介機構(gòu)的功能主要有兩條：一是作為政府機構(gòu)的參謀和助手，為政府水管理機構(gòu)行使水管理職能提供政策咨詢和技術(shù)支持；二是為城市水經(jīng)營企業(yè)提供全方位的技術(shù)服務(wù)。因此該機構(gòu)的設(shè)立應(yīng)具備獨立性、專業(yè)化和權(quán)威性。
　　獨立性是對中介機構(gòu)的基本要求，它既不能依附于政府，又不能緊靠企業(yè)，而是處于第三方位置，依法獨立地開展工作；專業(yè)化是中介機構(gòu)生存的基礎(chǔ)，也是樹立其權(quán)威性的重要前提。有關(guān)水量管理、水質(zhì)監(jiān)測和水價核算等方面的技術(shù)工作都可能成為中介機構(gòu)業(yè)務(wù)發(fā)展的目標(biāo)。