鄭興燦
國家城市給水排水工程技術研究中心

　　1. 城市供水價格的設置目標和方法

　　1.1 城市供水水價設置的目標和影響要素
　　我國長期實行的低水價方法存在多方面的問題，例如，由于受各級政府財政總體狀況的影響，政府繼續(xù)對供水企業(yè)的運行進行補貼的能力受到明顯的限制；收費收入不能滿足基礎設施維修和維護所需的資金；水價不能反映水的使用價值，因此不能起到反映供水工業(yè)活動安排和新增投資性質的作用；水價不能反映水作為稀少資源的價值，因而導致了水的過度消耗。
　　城市供水水價確定所考慮的主要目標和影響要素包括承受能力、物價上漲的控制和運營成本的回收等三個方面。承受能力和物價上漲的控制一直是各級城市政府、物價局和相關部門所關注的，也是長期影響我國水價調整的主要影響因素。而運營成本的回收目標則一直是供水公司的動力。
　　低水價的原因主要在于著重考慮承受能力和物價上漲控制，而承受能力和物價上漲控制這兩個目標是密切相關的，具體反映在國務院及各級地方政府希望控制發(fā)生于1979到1994年間生活用品價格快速增長的負面影響。最近幾年，國內物價總水平出現了負增長，物價上漲水平的控制不再是影響水價調整的首要因素，各級地方政府考慮的首要因素是工業(yè)企業(yè)及居民的承受能力。雖然已經逐步認識到水價改革的重要性，而且在過去的10多年中水價作了較明顯的調整，但直到1999年，城市供水水價，尤其是污水處理收費依然不能充分反映國家宏觀政策的重大變化，即轉向市場經濟和經濟有效地利用資源。
　　目前，全國性《城市供水價格管理辦法》已經發(fā)布。該辦法確定的水價設置原則為：規(guī)范城市供水價格，保障供水、用水雙方的合法權益，促進城市供水事業(yè)發(fā)展，節(jié)約和保護水資源。
　　與以前著重強調物價穩(wěn)定和承受能力相比，這些原則更廣，更切合當前的發(fā)展趨勢。已經充分認識到，在促進供水公司達到經濟和環(huán)境上的可持續(xù)運營方面，水價確定是關鍵因素。政府財政支付能力的不足和缺水問題的同時存在，使低水價政策不再適應新的形勢。因此，目前國家級水價設置的目標確定為確保供水公司的成本回收性能，并促進節(jié)水和水的可持續(xù)利用，是及時和必要的。
　　雖然國務院有關部門已經把水價的決定權下放給各級地方政府，但對于各級地方政府來說，水價的合理調整依然存在不少問題。對于大多數城市，居民和企業(yè)的承受能力已經不是最主要的影響因素，某種意義上說，政府主要領導的心理承受能力已經成為主要影響因素之一，他們擔心水價的調整會導致選票的減少而不能當選。
　　1.2 國際上成功的水價改革和調整經驗
　　1.2.1 成功水價改革的主要特征
　　國際上成功水價改革的主要特征表現為：
　　¨ 作為總體原則，水的供應與服務應以完全成本回收為目標來加以鞏固；
　　¨ 水費費率設置必須保證供水企業(yè)的財務持續(xù)性，能夠回收所有的成本，包括所使用的資本的合理回報。
　　¨ 供水企業(yè)必須以商業(yè)為核心，要按照商業(yè)方式運營，盡可能降低供水服務的成本。
　　¨ 有效的供水需求管理需要經濟高效的價格機制和良好的水價結構，體現用水付費，以及促進高效用水和節(jié)水工作的手段。
　　在實踐中，“有效的”定價制度不遵循經濟學教科書中的邊際成本定價規(guī)則。例如，在將來不出現不經濟規(guī)模或大幅度經濟的地方，許多供水企業(yè)設定遠期邊際成本大致等于當前的供水服務平均成本。
　　供水和污水服務的“有效”定價在實際中是尋找一個收費體制，對投資有良好合理的成本回收前景。與此同時，為用水客戶提供相應的信息，即增加服務的“機會成本”。這樣的策論能夠提供足夠的成本回收，使供水企業(yè)能夠按自我維持的方式運營，并同時促進其他水費費率設置目標的實現，例如節(jié)約用水。
　　“完全成本回收”概念的實現最好通過確定供水企業(yè)的運營成本。已經被政府所有供水企業(yè)普遍接受的是，需要回收的成本應包括：運行維護費用、行政管理費用、折舊費用和利息等。得到普遍認可的另一方面是，固定資產中政府產（股）權的回報也應該是供水服務成本的組成部分。
　　目前有許多不同類型的水和污水費率結構，大多數都基于這樣的共識，各個用水客戶的裝表計量和開單是最公平的收費手段，也是建立良好的供水者與用水客戶關系的最有效途徑。
　　當前的總體發(fā)展趨勢是，著重于強調水費費率結構的設計必須能夠實現需求管理，鼓勵有效用水和節(jié)約用水。典型的例子為，取消按固定費率回收全部成本的收費系統，改為用水收費系統，即部分或全部成本依據用水量從用水客戶收取。
　　許多供水企業(yè)采用二部水費結構，包括可變水費（按用水量計量的計量水費）和固定水費（按接入供水系統時所要求的供給能力確定的），用水收費相當于系統的遠期邊際成本，接入收費滿足與系統所有權有關的固定成本。
　　分段或累進水費結構也變得非常流行，人們認為這種方式有利于解決低收入客戶用水問題，并能抑制水的過量消耗。但這樣的水費結構往往不能達到原先預計的目標。
　　污水水量收費也不斷與用水量結合在一起，按實際用水量，按用水量的一定百分比，或者按照特定污水流量計測定的污水量。污水費通常與供水費一起收取，能夠降低收費成本，并能夠使用水客戶認識到用水與污水排放的關系。
　　許多污水處理企事業(yè)，接納主要工業(yè)企業(yè)排放的污水，污水費中考慮了所排污水的濃度。這反映了額外負荷和較高濃度污水排入下水道（損害排水管道）和處理廠（二級處理要求）所產生的成本。
　　在考慮水費結構的任一變動中，通常做法是深入地定量分析替代水價結構對所有用水客戶的影響。這就需要有關已有客戶基數的數據和每個客戶類別供水服務成本的數據。
　　1.2.2 不同的水價結構
　　國際發(fā)展趨勢是更加強調水價結構的設計，通過需求管理，鼓勵水的高效利用和節(jié)水。典型的表現為逐步取消按一個固定的收費標準回收全部成本的單一價格收費系統，轉向按用戶用水量收回部分或全部成本的用戶付費系統。
　　二部水價安排，由可變(用水計量)收費和固定(接入容量)收費組成，許多供水部門采用了這種方法。用水收費包含了近期運營(例如正常運營開支)和遠期運營(例如擴增成本)，與增加的每一單位用水量或處理的污水量相關連，按經濟學術語用水量收費等同于系統的遠期邊際成本。接入收費（或容量水費）滿足與服務準備相關的固定成本(例如資本服務成本，部分維護成本和更新)。
　　按照這樣的安排，用水計量收費隨時間變化而不斷提高，容量水費則保持不變，甚至降低。用水計量水費是可以變化的，例如水價和季節(jié)性價格的提高或降低。
　　污水量收費也逐步與用水量聯系起來，并依據實際耗水量來計算，用水量的百分比，或專門的污水流量計實際測定結果。污水費與供水費放在一起收取。
　　對于居民客戶，已認識到采用水表計量進行收費是最好的手段，因為只有通過測定消耗量，然后進行相應的收費，才能建立良好的供給者/客戶關系。
　　1.3 水價設置方法簡述
　　1.3.1 邊界成本法定價
　　如果資源按經濟高效的方式進行配置，價格必須考慮供給服務的邊界成本。“有效”的價格不是目前所利用的系統的成本，而是等同于系統規(guī)模下一次擴展的的供給價格(邊際成本)。邊界價格是到底需要多少水的關鍵性決定因素，因此決定多大程度上利用已有的水部門的基礎設施。在表現額外服務的客戶價值，進而在引導新投資的進度計劃方面，對使用費變化的反應是主要的。 根據邊際成本定價，產生的收益將覆蓋下一階段的規(guī)模擴大，直到客戶已經能夠為下一階段提供支付，他們將不利用需要促使下階段的容量方面的服務。
　　確定“有效”的供水服務定價的組成涉及概念和實施問題。通常考慮的是，設置的價格必須等于遠期邊際成本（LRMC），包括全部資本成本、運行成本和各種資源耗費成本。這將確保供給額外單位水量的總經濟成本能夠通過所消耗的這部分水的水價得以收回。然而，邊際成本定價方法雖然有理論上的吸引力，但在實際應用中受到一定的限制，例如。由于與能力的大規(guī)模和遠期增加存在不可分割性，計算LRMC是很困難的；邊際成本分析不考慮系統能力中與過去的投資相關的成本費用，但在供水或污水企業(yè)中，必須滿足這些成本費用(例如資本服務成本)。
　　良好的供水服務（水和污水）定價是要找到一種收費體制，具有合理的審慎投資成本回收前景，與此同時給用戶發(fā)送其他水部門服務“機會成本”’的信息。這種策略將提供足夠的成本回收，使企業(yè)能按自我維持的方式運營，并同時促進其他水價設定目標的實現，例如節(jié)水。
　　1.3.2 成本回收法定價
　　什么樣的成本應包含到價格中，解決這個問題的最好辦法是，了解什么是從事供水（及污水）業(yè)務的企業(yè)的成本。如果由投資者或運營者提供這些服務，運營人員將需要產生充足的收益以覆蓋運營維護和管理成本、基礎設施的折舊、還本付息需要量，以及為投資于該業(yè)務的股權基金支付令人滿意的回報。
　　收回運行、維護與行政管理費用、折舊和利息費用的必要已經在國際上得到政府所有供水部門或當局的普遍認可。人們也普遍認識到，在基礎設施方面，對政府產權或股權給予一定的回報也是實現水服務的成本組成部分。
　　在水行業(yè)中，企業(yè)成本回收的計算方法主要有兩種：
　　1. 效用方法：使企業(yè)能夠收回按通用會計原則確定的運行和投資成本，并能夠依據資本投資（例如固定資產）獲得一定的回報。這種回報將用于支付借款還本付息，支付系統擴展的投資花費，以及支付企業(yè)主（或投資者）的“紅利”。
　　2. 現金需求法：使企業(yè)能夠回收所需的現金，例如，設立用戶收費結構來收回運行和投資所需的特定現金需求。
　　這兩種方法的主要差別是投資成本的計算方式。采用效用方法，折舊、債務利息和基于資產基數的回報為資本成本的計算提供了基礎。在現金需求法中，一般包括還本付息(本息)和各種現金儲備資金。準備金的例子包括投資替換、投資擴展、保險金和費率穩(wěn)定化。
　　效用方法的主要優(yōu)點是，為資本回收需要量的認定提供了更精確的方法，并且與收益會計管理更為一致。提供了一個確定資產回報率目標的方法，在水價的設定方面，要比認定支持資本計劃和相關資本開支的現金需要量更為客觀。在國際上，由政府部門管理控制的供水部門的大多數企業(yè)一般采用效用方法計算所需回收的成本。
　　采用效用方法的情況下，成本回收方案的四種方式：所有的運行與維護成本；所有的運行與維護成本及折舊；所有的運行與維護成本、折舊和債務利息；所有的運行與維護成本、折舊、債務利息，以及提供以資產為基礎的特定回報率，用于合理的系統擴展、滿足紅利和稅收要求，總體上反映了成本回收目標的范圍，從運行維護(O&M)成本到完全成本回收。
　　第2和第3方案體現了“完全成本回收”的概念，適合于按政府部門來操作的供水公司。而第4方案更適合于作為商業(yè)企業(yè)來操作、按政府衡平法提供回報的獨立供水公司。
　　對于資產估價和折舊，在給定完全覆蓋水部門服務工作成本的情況下，關鍵的是合理的估價和折舊準備。固定資產的價值常常被低估，在平衡帳目中實際上按購買價格記錄（通常稱為“歷史成本會計方法”）。這就產生一個非常扭曲的資本結構圖象和覆蓋系統更新（通過充足的折舊）和（由一合理的收益率）提供合理的系統擴展的收益需要量。采用歷史成本會計方法進行資產估價很可能會低估為了提供相應服務所用資本的成本。
　　因此，在良好的定價規(guī)則中有必要進行固定資產的重新估價，資產的評估直接轉換成收費水平。然而，對于生命期長的資產類別的估價并沒有通行的基礎，刻畫了水部門設定折舊收費的特性。對這個問題，已經有許多論述，但仍然沒有得到令人滿意的解決。
　　對應于成本會計歷史記錄記錄的缺乏，水行業(yè)中許多企業(yè)都已經采用當前市場價值（通常稱為“當前成本會計”）來重新估價他們的資產價值。采用當前成本會計通常被看作是設置有效資本收費的必要前提條件。因此按折舊替換成本估價資產價值，計算收益需要量。
　　1.4 適宜的水價結構方案
　　在世界各地，城市城區(qū)的供水與污水水價結構有許多種類型。單一體制簡單易行，全部成本均通過用水量收費來回收，目前我國大部分供水公司仍然采用這種體制。二部元體制，部分成本通過容量水費或接入費回收，主要是基于現有資產的資本成本，其余的成本通過用水計量費來回收。在每種體制中，均可考慮采用固定收費率的方案或階梯收費率的方案。
　　對于我國的水價設計，進行評價的標準包括：符合實際，并易于執(zhí)行，行政管理和更新；易于被供水公司職工、政府官員和客戶理解掌握；提供穩(wěn)定的收費和產生穩(wěn)定的收益；鼓勵水和污水資源的有效利用；鼓勵客戶群體之間、這一代與后代之間的公平或合理。
　　在考慮現行水價結構的任何改變中，通常的做法是進行替代結構方案對客戶影響的定量評估，通常為影響范圍分析。但是，這種方式需要現有客戶基數的詳細分析。典型的水價結構方案包括：固定水價的單一體制，階梯水價的單一體制，固定水價的二部體制和階梯水價的二部系統，后面將分別討論其主要優(yōu)缺點。
　　1.4.1 固定水價的單一體制
　　這種結構僅通過依據用水量或污水量收費來滿足全部水價收益需要量。對每種客戶類別僅采用一種水價。這是我國不少供水公司長期使用的方法，其優(yōu)點是支付的費用變化直接與用水量成正比，客戶容易理解和發(fā)送同樣的價格信息給所有客戶，其主要缺點是：使用長期邊際/平均增量可能導致赤字，必須以總成本為基礎,否則產生的收益不足，由于用水量的波動，有可能出現收益的不穩(wěn)定。
　　1.4.2 階梯水價的單一體制
　　這種水價結構也是僅通過依據用水量或污水量收費來滿足全部水價收益需要量。然而，對于每一類型的客戶，依據不同的耗水量采用不同的水價(按階梯或梯級)，水價按階梯提高。一般情況下，采用3到4個階梯，在每一階梯內每立方米的水費保持不變。我國部分供水公司采用這種體制。
　　階梯水價的主要優(yōu)點是：階梯水價可抑制過量耗水，采用用戶裝表計量時，有利于低耗水量的客戶。缺點是：僅在高耗水量用戶用水量占耗水總量比例大的情況下有效；要求單獨裝表計量（一戶一表），否則對低用水量用戶產生負面影響；對低收入高用水量家庭有負面影響。
　　增加階梯水價結構方式在世界各地的城市區(qū)域一直很普遍，其原因有2個：通過制定頭一個梯級的“最低生活線”水價，可幫助低收入客戶；在較高的梯級收取較高的水費有助于抑制水的過度消耗。
　　國外實踐表明，在實際實行過程中，階梯水價結構有可能使低收入客戶處于不利地位。這是因為低收入家庭的人口數較大，常常是高用水量客戶，其耗水量超過頭一個階梯。在過去，我國也存在類似的情況。但現在，不同收入水平的家庭人口數基本上一樣，采用階梯水價應該是適宜的。
　　但階梯水價的實施依然存在一定問題，主要原因是我國的大多數自來水公司不能夠或者不想做到按戶按表收費，而是要求客戶按樓棟總水表免費代收。這樣一來，階梯水價結構也可能會對低收入和低水量用戶產生不利影響。雖然絕大部分家庭有自己的水表進行用水計量，但他們共用一個總水表，并按此總水表讀數和收費。由于用戶數量大，總表總是按高梯級收費的，其邊際水價處于最高狀態(tài)。
　　最可能的結果是每個家庭面對某一平均水價，該平均水價高于供水企業(yè)按每一家庭水表直接收費的價格。不管家庭用水量是由總表的所有者按用戶表來計量（常見的做法），還是干脆不裝表計量，都會出現這種情形。
　　在不少國家，階梯水價結構在抑制過量耗水方面的成效并不能達到預先所期望的效果。當頭一級相當于較大比例的耗水量時就會出現這種情況，對這部分用戶的節(jié)水沒有鼓勵和推動作用；而在較高的梯級，鼓勵作用雖然存在，但受其影響的耗水量所占比例小。在制定階梯水價時，必須對此有足夠的認識。
　　1.4.3 固定水價二部體制
　　這種體制作為邊際成本法定價的可操作方案提出，為邊際或用水量收費保留中心作用，但出現了與正在使用的先前投資有關的矛盾問題。作為客戶收費單的固定組分，回收了某些成本(主要與資本成本有關)，其余成本按可變的用水量回收。通常認為，從處理廠資本強度的高低角度考慮，對于供水，固定組分要低；對于污水固定組分要高。
　　優(yōu)點是：與完全用戶支付相比，達到更高的收益穩(wěn)定性，接近于經濟有效的價格體制。缺點是：對低收入用戶有不利影響；固定組分過高時，對節(jié)水沒有鼓勵作用。
　　1.4.4 階梯水價的二部水價體制
　　這種體制是階梯水價結構與二部水價結構的結合。使用階梯水價時要求一戶一表計量和收費，否則對低用水量用戶不利。
　　1.5 合適水價結構的選擇
　　在水價結構的選擇中，要求對不繼續(xù)采用現行體制的所有客戶的影響作出詳細分析，并需要現有客戶基數數據和每一客戶類別的服務準備成本。現行水價結構的任何變化都必須避免復雜的行政布置。由于更難以解釋和辯護，較為復雜的結構會導致客戶關系方面的困難。
　　在1998年頒布的《城市供水價格管理辦法》中，第十二條規(guī)定城市供水應逐步實行容量水價和計量水價相結合的兩部制水價或階梯式計量水價。容量水價用于補償供水的固定資產成本。計量水價用于補償供水的運營成本。
　　在污水收費方面，重要的是水價體制中采用的收費基礎應根據污水濃度的不同，以確保排入下水道系統的所有工業(yè)與行業(yè)污水的污水收費量能夠滿足輸送和處理成本。污水企事業(yè)應該有職責征收和收集超濃度費，以反映較高濃度污水對下水道系統（損害管道）和處理廠強加的額外負荷和處理（需要二級處理）。例如，新加坡對排入公共污水管道的可生物降解污水按濃度分類分級征收處理費用。

　　2. 供水公司收益需要量確定的效用方法

　　作為供水服務成本回收的收益需要量來源于收費。在為用水客戶提供充足和全面的供水服務過程中，所有的供水企業(yè)都必須通過水費收取足夠的收益，以確保供水系統的良好運營和維護，并使供水事業(yè)能夠得到不斷發(fā)展，以保持持續(xù)的運營能力，同時維護供水企業(yè)的財政完整。供水企業(yè)費率制定的第一步是確定費率生效期內的年運營收益需要量。如前面所述，在國際上已經得到普遍認可和應用的兩種供水事業(yè)總收益需要量預測方法是“現金需要量”法和“效用”法。
　　確定收益需要量的效用方法被所有的投資者擁有供水企業(yè)所采納。對于政府所有供水企業(yè)，為管轄范圍之外的客戶提供服務時，也可以采用這種方法來確定成本。經常用于管轄范圍內不同類別客戶之間的成本分配。當一個政府所有供水公司為管轄范圍以外的客戶提供服務時，由于所有者（市政當局）為非所有者客戶（公司范圍以外的客戶）提供了服務，不管是零散客戶還是批量客戶，這種情形類似于投資者所有供水企業(yè)與其客戶之間的關系。在這種情況下，與投資者所有供水企業(yè)一樣，政府所有供水企業(yè)可以依據為這些客戶提供服務所需的設施（裝置）的價值，從非所有者客戶中得到一個合理的回報。由于效用方法通常可以產生更穩(wěn)定的回報率，不象現金需要量方法建立的回報率那樣馬上受供水系統資本支出水平的影響，采用效用方法可以減少爭議。
　　在收益需要量確定的效用方法中，與資本相關的成本的年現金需要量由兩個組分構成：折舊費用和按比例計算的投資回報。
　　不管是政府供水所有供水公司還是投資者所有供水企業(yè)，折舊都是供水企業(yè)運營成本的一個實際組成部分。折舊指的是設施價值的損失，不能通過當前的維護來恢復，其發(fā)生的原因為：耗損、腐爛、不適合和廢棄等。在折舊資產的預定使用期內，收益需要量的年折舊費用開支組分為供水企業(yè)提供了資本投資的回收。因此，由這些資產的使用得到好處的客戶承擔這部分費用是合適的。包含在總收益需要量中的折舊費用的合理水平必須依據的是，所確定的折舊率年限內處于運營狀態(tài)的可折舊的設施的成本。通過在年收益需要量中包含折舊費用得到的基金屬于供水公司的財產，可以作為本系統替換、改進、擴展或債務償還的資金來源。
　　回報組分將用于支付借入資本的年息成本，以及為供水服務實體設施的籌資而運用的總股權資本提供合理公平的回報率。未清債務的年成本可以根據供水企業(yè)的會計記錄確定。股權資本的成本確定較難。對權益所有者的回報必須與具有對應風險的其他企業(yè)的回報相當。此外，所提供的回報必須足以確保權益所有者對企業(yè)財務誠實的信心，從而維護其信用，吸引和保有資本。
　　確定年收益需要量的效用方法要求制定一個費率基數，定義為資產的價值，供水企業(yè)有權依此費率基數取得一定的回報，以及依此費率基數確定一個合理的回報率。費率基數的主要構成部分是可用于為公眾提供服務的供水企業(yè)設施和財產的價值。另外，在費率基數中最好包含一定的準備金，用于材料、用品、運營資本和正在進行的建設。
　　屬于投資者所有的供水企業(yè)的年總收益需要量包括：運行維護費用、折舊費用、所得稅、其他稅收和依據費率基數的回報。對于屬于投資者所有的供水企業(yè)，運行維護費用、折舊費用和依據費率基數的回報等方面的考慮與前面討論過的使用效用方法的政府所有供水公司相同。
　　屬于投資者所有的供水企業(yè)必須交納相應的所得稅，因此，最好將其納入總收益需要量的確定。其他稅收，也應包含在內。

　　3. 供水服務成本分攤的成本組分方法

　　在提供供水服務過程中，所考慮的收益需要量要有適當的保守性，一個供水公司的供水要按客戶的總量要求和客戶期望的使用率進行。供水公司的成本與滿足客戶需求所產生的各種開支相關。由于不同的客戶具有不同的總量需求和用水峰值流量，提供供水服務的供水公司的成本也隨客戶或客戶類別的不同而變化。
　　為了尋求對不同客戶的公平合理收費，在制定詳細的費率計劃及安排方案方面，基本的承諾是費率必須反映供水服務的成本。要準確地、適當地對收費作出分析，就需要進行與客戶服務需求相對應的客戶之間的成本分攤，從而認定出為不同類型客戶提供服務的成本差異。例如，與平均使用率的客戶相比，峰值用水流量高的客戶所需的設施（如泵、管道和某些其他系統設施）能力要比同樣總用水量但用水速率不變的客戶大。相應地，成本分攤方法必須考慮到客戶對總水量、峰值用水流量和其他方面的特定服務需求。
　　由水費產生的年總收益需要量為服務總成本，總成本可以按兩大類來考慮：運行維護費用成本和資本費用成本。對于政府所有供水公司，替代賦稅的支付也可以作為收益需要量的組成部分。
　　供水系統的運行與維護費用包括運行操作的成本和系統設施與設備維護的成本。供水公司的記錄表明這些開支通常可以進一步明細成各種不同的成本：供給成本、泵送成本、輸水成本、配水成本、抄表成本、收費單發(fā)送與水費收集成本、行政管理成本和一般性開支成本。在這樣的成本明細中，也可包括固定人員工資和臨時工作人員工資的劃分，材料與配件的劃分（包括動力與化學藥劑），以及其他類別的費用開支。
　　資本成本可以表達成與供水設施的投資相關的年成本。在效用方法之下，資本成本將包括折舊費用、按百分率計算的回報、所得稅和其他稅收。
　　把供水服務成本分攤到不同客戶類別，不管是政府所有供水公司還是投資者所有供水公司，收益需要量可以按供水公司的基數分攤到不同客戶類別之中，也就是按運行維護費用、折舊費用和按百分率的回報，適用的情況下還包括稅收費用。對于政府所有供水公司，除了運行維護費用和其他收益外，總折舊費用和回報等于總現金需要量，從費率相關的收益中收回，以滿足與資本相關的成本。
　　成本分攤的目的是表達供水公司的總服務成本，包括運行維護費用、折舊費用和回報，與供給有關的成本方面為：(1)客戶的平均用水量（需求量）和峰值用水量（需求量）；(2)與客戶水表計量服務和和帳戶管理有關的成本；(3)提供消防服務所產生的直接成本。以不同客戶所需要的特定需要量為基礎，這些成本可以按不同功能類型進一步分攤到各種客戶類別中。
　　在多數情況下，按兩步來分攤或分配成本。第一步為分攤到合適的成本組分中，然后分攤到客戶。成本組分是變化的，取決于所使用的分攤基礎。兩種最廣泛使用的成本分攤方法是，以額外能力為基礎的方法和商品-需求方法。按它們各自的方式，這兩種成本分攤方法均認可這樣的事實，為客戶提供服務的成本不僅取決于所用的水量，而且取決于使用率或峰值需要量。此外，每個方法都把客戶相關成本看作有效的成本函數。
　　在商品需求方法中包括了商品成本、需求成本和客戶成本。通過不同的成本組分，依照各個客戶類別對每個成本組分的責任，把成本分配到各個客戶類別。
　　在進行成本分攤過程中，考慮可變成本和固定成本之間的分類區(qū)分是有益的。可變成本指的是那些直接隨產水量變化而變化的成本，例如：處理過程所使用的化學藥劑，泵送所用動力成本的能源部分。按單位水量計費購買的水量成本也作為可變成本對待。固定成本指的是，給定運行期內（比如一年）保持相對不變的資本和運行成本，事實上固定成本可包括所有的資本成分，例如還本付息費用、折舊費用和回報等，以及系統設施的運行維護成本。
　　在商品-需求方法中，服務成本分成4種主要成本組分：(1) 商品成本 (2) 需求成本 (3) 客戶成本 (4)直接消防成本。在詳細的費率制定中，這些要素中有一些可能要進一步分解成兩個及以上的亞組分。
　　商品成本為趨向于隨產水量變化的成本，通常包括化學藥劑成本、大部分動力成本，以及其他直接隨供水量變化的成本要素。與供水水源蓄水庫有關的成本或其他隨日平均需水量變化的成本，例如，原水轉輸的泵送成本，也可以作為商品成本。如果按單位水量購買的話，外購水的成本也可以作為商品成本。但最近出現的做法為，在購水協議中，除了按商品收費外還包含了需求收費，表明購水成本的需求部分可分攤到需求組分。
　　需求成本與滿足系統內客戶的用水峰值流量或滿足需求的供水設施相關。需求成本包括兩部分：與資本有關的成本（按滿足峰值需要量設計的設施），與運行維護費用有關的成本。這個成本組分可以進一步分為：用于滿足特定需求量的成本，例如最大日需求量成本，超過最大小時需求量的成本，或供水公司必須滿足這些需求量的其他合適時期。
　　對于費率基數的分攤，供水供水公司設施的每個要素都被賦予商品功能、需求量功能、客戶功能和直接消防功能。例如，滿足最大日需求量的泵送設備與處理設施，按100%分攤到最大日需求量組分；用于提供最大小時需求量的已處理水干管等，按70%分攤到最大日需求量組分，30%分攤到最大小時需求量成本組分；配水儲存設施的費率基數可按100%分攤到最大小時需求量組分。
　　對于折舊費用，把不同類別的折舊費用分攤到成本組分的方式與費率基數的分攤方式相同。對于運行維護費用，總的來說，按照費率基數分攤的方式，把每個設施的運行維護費用分攤到成本組分中。但化學藥劑成本會隨產水量變化，要按100%分攤到商品成本函數中。基于動力成本隨需求量變化的事實，泵送的動力成本按一定比例（如70%）分攤到商品成本，其余的分攤到最大日需求量成本。行政管理與一般費用也應分攤到成本組分中。

　　4. 供水服務成本按客戶類別的分攤

　　從理論上說，對于建立用于供水公司客戶費率的理想方法應該是，把成本責任分配到所服務的每一個獨立客戶，按此成本建立費率。但要每個獨立客戶確定成本責任和適用的費率是不經濟的，并且通常是不可能的。不過，提供服務的成本可以按用水特性相似的客戶類別或等級以及用水特性或服務需求特殊的客戶合理地確定。費率制定的目的是按這樣的一種方式把成本分配到不同等級的客戶，費率的設計為非歧視性的、盡可能滿足為這樣的客戶等級提供服務的成本。
　　4.1 客戶類別
　　在為供水公司建立客戶類別的過程中，要考慮服務特性、需求方式，以及是否同時在城市管轄區(qū)域內和區(qū)域外提供服務。服務特性的差異可以通過這樣的認識來表明，使用凈化處理水的客戶所需的設施是使用原水客戶所不需要的。類似地，批量工業(yè)客戶、批量客戶和其他批量用戶傾向于直接從處理水輸水主干管接管。在某些例子中，這個因素在建立客戶類別及其服務成本方面成為認可的依據。
　　客戶不同需求方式也不同，在大多數水供水公司中，典型的三種客戶類別為(1)居民，(2)商業(yè) (3) 工業(yè)。這些一般客戶類別在不同的城市與供水公司中有不同的定義。
　　對特定的供水公司，這些一般類別可以進一步細分成更專門的類別。例如，工業(yè)客戶類別可以進一步分成小型工業(yè)、大型工業(yè)和特殊工業(yè)（石油冶煉）。關于成本責任方面，在許多系統，尤其是較大的系統中，由于有些客戶常常具有獨立的用水特性、服務要求或其他理由，而將其從其他客戶中分離出來。因此，這些客戶有一個單獨的類別去向。這樣的類別可包括大型醫(yī)院、大學、軍事單位和其他類似的機構。
　　除了前面描述的一般服務類別外，水供水公司單位常常為某些特殊類別的客戶提供服務，例如，(1) 批量服務 (2) 消防服務 (3) 綠化 (4) 市外（躉售）服務。
　　4.2 供水服務的水量數
　　作為費率設計的一個步驟，組分成本可以按比例分配到不同客戶類別中，各個類別的客戶分別承擔全部客戶服務總成本中相應的那部分成本。這種方式適用于服務成本的每個組分。每個組分的責任可表達成每個客戶類別所需求的水量數。可分配到某個客戶類別的所有組分成本的總和是可從其回收的總服務成本。
　　每個組分的總成本，例如基數成本可以按合適的客戶總需要量或代表每個組分單位成本的水量數來劃分。每個組分的單位成本作為費率設計的基礎。作為分配組分成本到客戶類別的基礎，為對照年建立可分配到各類別的水量數是必要的。這就涉及了確定或估算對照年每個類別所用的總水量，以及各類別的用水峰值率，通常為最大日和最大小時使用率(在一些系統中，最大周或其他周期也是合適的)。此外，還需要確定按類別的等價的水表及維護的數量以及帳單的數量。
　　4.3 單位成本
　　組分成本按比例直接分配到各個客戶類別，正比于適用于每個類別的各自水量數。例如，按各自的供水需要量運用單位服務成本，把供水服務成本分攤到客戶類別中。單位服務成本基于先前分配到各個功能組分的總成本，以及對照年的可應用的供水服務單位總數。
　　單位成本的確定為，對照年按功能分配的運行維護成本和資本成本除以各個系統需要的供水服務水量總數。可以進行類似的計算，確定所有其他運行維護和折舊費用的單位成本。在成本分配的效用基礎方法之內，所得出的運行維護費用和折舊費用的平均成本適用于所以客戶，城市區(qū)域之內或之外。
　　按費率基數，單位回報的確定方法為，首先計算單位費率基數。按功能分配的總費率基數除以各自的系統供水服務水量總數。隨后，按費率基數的單位回報由適當的市內和市外回報率乘以單位費率基數求出。
　　單位服務總成本由運行維護、折舊和按費率基數單位服務成本的回報組成。以及直接分攤到消防服務的服務成本。
　　4.4 成本分配到客戶類別的商品-需求方法
　　采用商品-需求方法，供水服務總成本包括：商品成本、需求成本（最大日、最大小時）、客戶成本（水表及服務、開單及收費）和消防服務成本。
　　在商品-需求方法中，按年用水總量為基礎，把商品成本分攤到客戶類別中。按類別的總需要量責任比例，把需求相關的成本分攤到不同類別中。
　　把趨向于隨年產水量變化的商品成本分攤給客戶類別，方法為商品單位成本乘以各個類別供水服務水量數。同樣地，把最大日和最大小時需要量的需求相關成本分攤到客戶類別的方法為，估算的服務類別供水需要量乘以單位需求成本。水表服務成本根據等價水表數量按比例分攤到各個類別，但開單和水費收取成本按呈遞的水費單數量分攤。
　　在任何情況下，商品成本都不等于水的成本。即使是完全均衡的用水，也必須加上需求量成本和能力。

　　5. 供水服務的成本費率設計

　　5.1 總體考慮
　　制定供水水費費率時，考慮的主要問題是怎樣向消費者公平收費，該項收費應相當于提供該項服務的成本。評定費率是否確實公平的唯一方法是，根據客戶的具體服務要求來確定其水費帳單。但要做到這一點即便不是不可能，也顯然是不切合實際的，水費費率涉及到千家萬戶，通常是按照具有類似服務要求的客戶群體的平均水平來設計費率的。
　　一旦按客戶類別的供水服務成本確定后，則根據收益需要量的總水平，對設置的費率標準進行分析，以確定能否完全收回供水服務成本。一方面根據供水服務成本設計的費率應是制定費率的主要依據，同時必須對是否修改現有費率結構的決策進行評定。各種不同的因素都可能對是否要修改費率的決定產生影響。例如公眾對改變水費費率的反應；把超額收費的客戶群體的費用負擔轉移到按現有費率予以補貼的群體身上的影響；不愿意改變存在已久的費率模式，這種模式盡管不公平但已習以為常；特殊利益群體的壓力；修改現有費率結構時需要考慮的類似因素。因此，研究費率的基本目標是使制定的費率結構盡可能使各類客戶都認為公平，又符合當地的作法和情況，同時對居民社區(qū)和供水單位都極為有利。
　　不能根據供水服務成本確定費率的原因通常包括政治的、法律的或其他方面的原因。
　　對費率設計過程有一定影響的一個因素是計量需求，與不同的費率格式相關。對于涉及現有水表和可以按合理價格購買水表的水費費率設計，存在一定的局限性。因此，設計費率時應考慮到計量的實際情況，并且要考慮到如今后技術和成本允許的話能夠修改費率。
　　5.2 供水服務費率
　　由于應用、管理和客戶能否接受等方面實際原因，水工業(yè)行業(yè)通常的作法是通過由二部費率組成的單一費率表向其管轄范圍內的客戶供水。這種二部費率包括收取初始費用以回收與客戶相關的成本以及部分水量成本，以及收取水量費用以回收剩余的水量成本。凡是要求每一類客戶支付全額供水服務成本的水費費率表，在設計時應考慮到服務標準的單位成本。
　　5.2.1 客戶成本的回收與收費
　　回收客戶成本（如抄表、開票和收費）的方法應反映這樣一些因素，諸如不同客戶之間讀表和開單（票）次數差別，大水表的水費單成本較高，以及其他因素。不管用水量多少都會產生與抄表、開單和收費有關的客戶成本。一般是通過最低收費或收取服務費來回收上述成本。
　　客戶成本由水表服務及開單收費組成，它可以通過服務收費向客戶收回。此外，客戶服務收費的確定包括一部分配水管成本以及一部分與需水量有關的成本。但對客戶服務收費的確定通常只包括水表服務的客戶成本和開單收費的成本。
　　5.2.2 水量與額外生產能力成本的回收
　　設計費率時需要決定的一個重要問題是水費費率表是否包括（1）每單位水量的的單一費率，不管用水量多少，或（2）兩個或兩個以上的費率梯級。由于負荷因素的影響，后幾個梯級的費率在使用率較大時呈下降趨勢。這種費率通常稱為遞減-梯級費率表。有時也可以是反向費率結構，使第一梯級以外的自來水費以較高費率而不按遞減費率定價。
　　遞減梯級水費費率表的設計是要回收不同類別客戶的供水服務成本，同時又使各類客戶之間保持公平合理。由于水是大量出售的，在設計費率時，下降梯級并不反映數量折扣或簡單的低費率。這種費率確實對供水時根據不同用水量和需求特性向居民、商業(yè)和工業(yè)用戶回收成本提供了機制。據知，作為一個類別，大客戶和小客戶相比，大客戶的峰間需求因素要低得多，額外生產能力需求和有關成本也相應較低。因此，設計合理的梯級費率表的單位收費標準是遞減的，一般將會按照向各類客戶提供供水服務的成本從每一類客戶收回收益。
　　5.2.3 消防服務
　　在供水服務成本研究中還應考慮有關消防的供水服務成本。公共消防服務包括發(fā)生火災時為提供足夠的給水所需的消火栓和備用設施的成本。
　　消防服務的收費所依據的成本不僅是直接設施如公共消火栓和消防連接管的成本，而且還包括分攤給水系統后備設施的成本，其中包括輸水和配水總管、儲水設施、泵及其他設施。后備設施構成的消防供水服務成本的份額要比直接消防接管的成本大得多。
　　公共消防的費率通常按年總費用表示。有的情況下，對供水總管和后備設施單獨收費。有時，公共消防服務成本的收取是作為零散客戶的部分基本水費費率，而不是單獨向城市或消防區(qū)收取。在這種情況下，分攤給公共消防的供水服務成本必須分配給受益于公共消防的那類客戶。
　　在分攤供水服務成本時，消防服務是作為單獨一類服務計入的，與一般的零散服務客戶不相連。消防，猶如其他類的服務一樣，向給水部門提出一定的要求、所需的設施、以及有關的成本，對收費的設計要能回收這類供水服務的成本。分配給消防服務的成本，包括涉及公共消防對系統的要求的額外能力成本以及與消火栓投資和維修有關的直接成本。
　　5.2.4 大批量供水服務成本費率
　　凡提供大批量或轉售服務者應對涉及這類服務的供水服務成本因素進行認真的分析。較為理想的是設計一種水量-需求二部費率，其中一部分適用于用水量，另一部分則適用于客戶使系統承擔的已測定的需求。
　　5.2.5 梯級費率
　　梯級費率提供了一種向按單一費率表的居民、商業(yè)和工業(yè)客戶回收供水服務成本的方法，梯級費率考慮到了每類客戶的不同用水量及其相關的供水服務成本特性。各梯級能最終控制任一系統的費用，其設計依據應是根據該系統過去的帳本得出的各類客戶用水量信息。如前所述，開單的數據按客戶類別制成表格以確定用水量和按不同用水標準開出的收費單數量。表內的數據按每類客戶制成曲線圖以便選擇恰當的用水量梯級。用水量曲線用于費率設計，并表示各類零散戶月用水量標準。對每類客戶的曲線逐一加以比較后可看出各類客戶的用水圖形有明顯的差別。這些圖形通過正確選擇用水量梯級為費率結構的設計提供了依據。由此可按照每類的責任成本運算出各自的收益。大多數居民的供水服務成本需要在這第一梯級內收回，同時用水量和這類供水服務成本特性作為第一梯級費率設計的最主要依據。
　　下一個梯級所包括應是大部分商業(yè)總用水量，但只有少部分工業(yè)用水量。該梯級的費率必須足以能收回大部分供商業(yè)的供水服務成本。商業(yè)客戶的用水量和有關的需求成本特性應是費率設計依據的一部分。最后一個梯級用水量主要包括工業(yè)服務和前面梯級中未包括的那部分商業(yè)客戶用水量。因而，該梯級費率的設計主要是要根據與工業(yè)服務有關的成本特性回收工業(yè)類的供水服務成本。
　　選擇用水量梯級后，下一步就是設計適用的梯級費率表。在設計一種要求每類客戶支付全額供水服務成本的水費費率表時應考慮適用于服務等級的單位成本。
　　在進行實際的費率設計時還要考慮以下因素，即由于開始的費率梯級中的能力系數及用水量較高，這些梯級中的費用可以回收超出那些后面幾個費率梯級中負荷因數較好的客戶需求的成本。后面幾個梯級的費用需要往下調整，把前面梯級中已收回的成本考慮在內。下降梯級費率往往不適用于大批量服務，因為用水量大的大批量客戶的高峰系數不一定比小批量客戶的更好。換句話說，用水量并不說明此類客戶的負荷特性。
　　把計算出來的費率應用于各類客戶的用水量以確定是否能按照供水服務成本得出每類的收益。此時在制訂費率表時，將采用設計費率的收益與客戶類的供水服務成本作一比較，可看出設計的費率不能從回收某一類或多類客戶中收回供水服務成本，卻從其他類別的客戶收回了超出其供水服務成本的收益。應選擇差別較小的費率梯級或用修正后的超額能力系數重新設計所選梯級的費率，以便收回的成本更為接近分攤的總供水服務成本。一般情況下，如果設計的費率能把回收的系統總供水服務成本和各類客戶的供水服務成本差異控制在2%~3%，則可以認為該項費率是適當的。