王永航
建設(shè)部城市水資源中心

　　一、綜述

　　本章綜述中國社會經(jīng)濟發(fā)展概況，并對近年來供水行業(yè)的現(xiàn)狀進行回顧，同時簡要介紹一下供水經(jīng)濟、自來水公司的財務(wù)情況以及現(xiàn)行水價政策的實際運作。
　　1.中國是世界上經(jīng)濟增長最快的國家之一。按不變價格計算，1996年國民生產(chǎn)總值比1980年增長了近5倍，年均增長率超過10%。
　　2.城市人口的增長和經(jīng)濟的發(fā)展導(dǎo)致了需水量的急劇增加。從1986年到1990年，城市供水能力年均增長達800萬m³/d，1991年至1996年，年均增長為1000m³/d。
　　3.1996年，在578個城市中共有1463個自來水廠，他們的總供水能力平均為1000億m³/年。向占服務(wù)區(qū)人口的94%的1.6億人口供水。供水行業(yè)從業(yè)人口26.14萬人。
　　4.供水行業(yè)宏觀統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，漏損水量占總產(chǎn)水量的11%。全國人均用水量為390L/（人.d），居民用水量為196L/（人.d）。
　　5.從1978年到1993年，供水行業(yè)的總投資為300億元人民幣，同期中央政府在水資源開發(fā)項目中投入約8000億元。
　　6.據(jù)估計，2000年前投資需求為590到840億元。供水項目資金來源包括政府撥款、國內(nèi)貸款、向用戶收費籌款、國內(nèi)私人投資、多邊貸款、雙邊貸款和國際私人投資。
　　7.在供水行業(yè)中，私有部門的參與還處于起步階段，成都正在按BOT模式建設(shè)一個項目，上海已建有兩個股份制供水公司和一個合資供水公司。
　　8.1996年自來水公司共計售水225.63億立方米，總收入137億人民幣。全行業(yè)微利0.44億元，凈資產(chǎn)利潤率0.1%。1996年中國水協(xié)的調(diào)查表明，在551個城市中，359個城市的自來水公司盈利，當(dāng)年有35%的自來水公司虧損，虧損額幾乎同盈利自來水公司的凈收益相抵銷。如此大的自來水公司虧損充分體現(xiàn)了該行業(yè)的財務(wù)危機狀況。
　　9.由于歷史原因，自解放以來，在長達約30年的時間內(nèi)，中國許多城市的水價維持不變，甚至有些城市的水價還有所降低。
　　10.過去的10年水價上漲很快，全國城市平均增長了363%，年增長率16.5%。因此水價增長比消費價格指數(shù)上漲更快。水價調(diào)整較為頻繁，10年內(nèi)平均上調(diào)了6次。自來水公司還收取各種名目繁多的附加費，這更增加了供水服務(wù)的費用。對未經(jīng)正常水價檢查和審批程序收取的供水附加費，社會上已有所反映。
　　11.自來水公司的財務(wù)危機狀況被認為是由于成本迅速提高而水價卻沒有相應(yīng)上漲造成的。但有證據(jù)表明，成本控制乏力和經(jīng)營管理欠佳也是造成虧損的原因。10年內(nèi)城市售水成本增加了近6倍，平均年增長20%。試點城市石家莊的情況也同樣如此。同期總消費價格指數(shù)上漲了208%，年增長率11.9%。制水單位耗電量相對穩(wěn)定，同期電費只上漲了4倍。
　　12.一些成本的增加是由于供水量的增長造成的。例如從1980年到1996年自來水產(chǎn)量以9.8%的速度增加，同時服務(wù)人口和總產(chǎn)水能力分別以7.1%和9.0%的速度增長。從單位成本的角度分析，勞動力成本、折舊費和售水費是引起供水成本增加的最主要因素。在成本增加的背后，機構(gòu)因素在起作用，比如地方政府根據(jù)各地的社會目標對供水公司制定了人員定額和工資標準，因此供水公司不能控制自身的勞動成本。為給大型基建項目融資，折舊費和售水費存在著同樣的問題。當(dāng)基建投資由政府或自來水公司出資時，有關(guān)成本以折舊費的形式出現(xiàn)。無論是上面哪種情況，只要基建融資和計劃有效，這些費用是絕不可避免的。
　　13.對自來水公司來說，要獲得完全的成本回收，不再依靠政府補貼，財務(wù)壓力就很大。水價調(diào)整與成本控制是解決問題的必由之路。要獲得成本完全回收的基本條件是要有符合中國國情的水價政策和定價方法。
　　14.在全國，現(xiàn)有水價都遵循一種簡單的模式。水費收取根據(jù)用戶水表所讀數(shù)采取計量收費方式。計量收費隨不同的類型用戶而不同，其中居民生活用水收費最低。
　　15.在水價構(gòu)成中，沒有固定的收費。但在某些地方采取了最低限額收費方式。水價的計算基于成本，但在計算過程中，成本的處理依賴于成本回收的目標。
　　16.自來水公司的財務(wù)報表仍然適用傳統(tǒng)的商業(yè)會計標準。但由于政府投資的項目的主要成本可能未被完全計算，這往往不能反映供水的真實成本。準確、詳細和全面的財務(wù)報告是有效管理必不可少的組成部分。作為回收全部成本的第一步，自來水公司的財務(wù)體系必須提供包括運行、維護和管理成本在內(nèi)的所有主要成本的數(shù)據(jù)資料。
　　17.新的水價政策，必須強調(diào)由各級政府繼續(xù)共同管理水價。由于自來水公司壟斷了供水行業(yè)，如不嚴格管理，水價將會不合理地提高。供水公司利用其它收費來收回成本也須進行管理，許多這樣的收費用于補充正在進行的基建費用，因這些收費納入基本水價中，以簡化價格計算和價格調(diào)整步驟。
　　18.當(dāng)前的水價和審批程序強調(diào)成本回收、承受能力和控制通貨膨脹，這符合國家控制水價和評估其它物價的目標。按國際慣例，價格調(diào)整的目的是保護消費者的利益，同時確保自來水公司有足夠的資金保證，長期可持續(xù)的運行并提供合格的服務(wù)。國際上的調(diào)價方法是：要么控制自來水公司的投資回報率，要么將水價上提與宏觀經(jīng)濟的通貨膨脹率相聯(lián)系一起考慮。
　　19.在制定水價與審批過程中，承受能力是應(yīng)關(guān)注的主要問題。據(jù)有限范圍內(nèi)的調(diào)查表明，居民的水費支出，平均僅占家庭收入的1.2%，最高的情況也不超過4%。對消費者的調(diào)查也顯示了相似的結(jié)果，水費支出僅占家庭收入的0.6%，比同是公共事業(yè)的煤氣、電和電話費用要低得多。據(jù)調(diào)查大多數(shù)居民能夠且愿意支付更高的水費，愿支付的水費約占整個家庭收入的1%。

　　二、供水的生產(chǎn)與需求

　　2.1 水資源概況
　　1.中國的地表水資源總量面積是16.7萬km²，平均水量2.8萬億m³，淡水總量位于世界第6位。
　　2.中國的淡水資源僅占全世界的6%，而人口卻占全世界的25%，人均擁有水量為2550m³，僅為世界平均水平的1/4，位于世界第88位。中國水資源的分布在時間和地域上很不均衡。從季節(jié)上講北方70%～80%的降雨分布在7月～9月。大體上看，城市供水中有50%來自地表水，41%來自地下水，9%來自其它水源(如降雨)。
　　2.2 城市供水行業(yè)
　　3.根據(jù)中國城鎮(zhèn)供水協(xié)會提供的數(shù)據(jù)表明，中國的578個城市中共有1463個自來水廠負責(zé)城市供水。為了滿足日平均用水需求，上述水廠日供水能力為1億m³，服務(wù)人口約1.6億人，約占總服務(wù)區(qū)內(nèi)人口的94%。整個供水行業(yè)現(xiàn)有職工26.14萬人，每個水廠平均職工數(shù)180人。
　　4.中國31個大城市的自來水廠僅占全國城市水廠總數(shù)的5%，卻為占全國水廠服務(wù)對象41%的人口供水，其產(chǎn)水量占全國水廠的40%，職工人數(shù)占34%。有16個城市的供水能力已發(fā)揮到極限，另有4個城市的供水能力恰好等于甚至超過日平均產(chǎn)水量。
　　5.全國部分地區(qū)的產(chǎn)水量統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明有11%的水損失，其余的大體可分為家庭用水和非家庭用水。人均用水量為390L/人.d，家庭人均用水量變化范圍從79L～307L不等，平均為196L。假設(shè)平均每戶家庭的人口數(shù)為3.2人，那么從家庭用水的數(shù)據(jù)可以推算出每戶家庭每月的用水量平均為18.8m³，變化范圍從7m³～30m³。
　　6.城市用水需求并未呈現(xiàn)出很明顯的季節(jié)性。表示日用水量需求變化性的最常見的一個指標是日最大產(chǎn)水量與日平均產(chǎn)水量的比值。在大城市中，這個比值從1.01～1.37不等，平均為1.18。
　　2.3 用水需求情況
　　7.1996年全國城市人口占全國總?cè)丝诘?9%，預(yù)計到2000年和2010年，城市人口將分別占到全國人口的35%和45%。為滿足日益增長的需求，預(yù)計到2000年將達到258億m³。

　　三、水價評估程序

　　3.1 國家發(fā)展計劃委員會
　　1.國家發(fā)展計劃委員會在經(jīng)濟活動中起重要作用。它監(jiān)督和控制國家的物價，管理和分配對國家的經(jīng)濟發(fā)展作用重大的產(chǎn)品，加強宏觀經(jīng)濟控制。其主要職能有：提出國家物價水平的控制目標，推薦宏觀經(jīng)濟控制方案，制定物價調(diào)節(jié)與改革的年度、中期和長期計劃，制定物價的法律、法規(guī)，監(jiān)測國內(nèi)外市場的物價動態(tài)，制定國家對物價管理的范圍和方法進行調(diào)整的計劃，建立和批準由政府管理的收費標準，必要時指導(dǎo)地方政府部門放寬現(xiàn)有價格的上、下限，以及組織和指導(dǎo)價格的檢查和監(jiān)督工作。
　　3.2 省政府和自治區(qū)政府
　　2.省和自治區(qū)政府在國務(wù)院的直接領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，與國家各部級別相同。
　　3.各省、自治區(qū)的建委在其各自的管轄范圍內(nèi)具有與建設(shè)部相同的職能，物價和管理部門負責(zé)管理供水水價，其職能相當(dāng)于國家物價管理部門。
　　3.3 市政府
　　4.在大多數(shù)城市中，管理城市供水的部門通常是建委或公用事業(yè)局。
　　建委主要負責(zé)長期規(guī)劃、戰(zhàn)略發(fā)展、供水建設(shè)工程的總體工作和城市水價調(diào)整申請的評估。公用事業(yè)局對供水企業(yè)實施管理職能并負責(zé)城市供水和行業(yè)管理?？傮w來說，建委領(lǐng)導(dǎo)公用事業(yè)局并協(xié)調(diào)公用事業(yè)局和其它各局之間的工作。
　　5.城市物價委員會是物價管理的行政部門。
　　它與城市水價有關(guān)的主要任務(wù)是執(zhí)行國家的法律和法規(guī)，審查城市水價的調(diào)整申請并將結(jié)果上報上級部門，檢查和監(jiān)督水價的執(zhí)行情況，調(diào)查違反物價法規(guī)的行為并在適當(dāng)時申請予以處罰，以及解決下級部門之間的水價爭端。
　　3.4 城市水價管理
　　6.《價格法》規(guī)定價格管理機構(gòu)和建委負責(zé)城市供水水價。目前是國家發(fā)展計劃委員會負責(zé)水價的總體指導(dǎo)工作，負責(zé)對水價改革所引起的通貨膨脹壓力評估，根據(jù)國家總體控制物價上漲目標制定年度水價調(diào)整計劃。水價改革的重點是城市供水和污水價格。建委評價自來水公司的工作，并將供水價格調(diào)整和改革的建議提交物價管理部門審批。
　　3.5 機構(gòu)安排
　　7.城市供水公司歸市政府所有，并作為公用局或建委的一個下屬單位。供水公司從事供水的日常管理，并進行中小型工程項目建設(shè)。供水公司中的管理決策由其管理層人員決定。大型項目投資由市政府領(lǐng)導(dǎo)決定，市政府也介入供水公司的日常事務(wù)。如為達到就業(yè)目的，市政府也參與供水公司的雇員安排與決策。
　　8.供水公司參與主要基建工程的計劃和實施，并通過參加項目辦公室(為項目實施而設(shè)立的臨時機構(gòu))來發(fā)揮其作用。市建委在基建工程過程中起主導(dǎo)作用。水源規(guī)劃是水利部門的責(zé)任，主要投資決策由省政府領(lǐng)導(dǎo)作出的。
　　9.一旦基建工程完成并通過試運行，項目就交給供水公司。投資計入供水公司固定資產(chǎn)，供水公司可將有關(guān)折舊費用記入公司成本。由基建工程引起的債務(wù)轉(zhuǎn)移給供水公司。但這些債務(wù)通常仍在政府部門帳下，市政府將承擔(dān)這些債務(wù)費用。
　　10.市政府最終為供水公司的虧損承擔(dān)責(zé)任，并征收供水公司的利潤。事實上，為彌補虧損，補貼是常有的事，而向市政府上繳利潤卻稀有發(fā)生。
　　3.6 水價調(diào)整審批程序
　　11.在出現(xiàn)以下任何一種情況時，供水公司可以申請調(diào)整水價：
　　由于水價過低，公司出現(xiàn)虧損;
　　政府補貼后，公司仍然虧損;
　　供水公司需要資金來擴大供水能力。經(jīng)過財務(wù)分析，供水公司可向有關(guān)部門(如公用局)提出提價申請，陳述虧損情況及提價幅度。
　　水價調(diào)整審批程序如圖3.1所示

　　四、價結(jié)構(gòu)與收費

　　4.1 制定水價的目標
　　1.制定水價的基本目標是成本回收。它是在充分考慮社會承受能力和控制通貨膨脹原則下實行的。一般情況下，自來水公司關(guān)心的是經(jīng)營成本的回收，而地方政府考慮的是承受能力和通貨膨脹的控制。
　　4.2 水價結(jié)構(gòu)
　　2.目前全國通用的水價結(jié)構(gòu)非常簡單。該結(jié)構(gòu)根據(jù)裝水表用戶的用水量統(tǒng)一征收容量費，費率隨用戶的類型變化而變化。標準用戶類型為：家庭、商業(yè)、機關(guān)、工業(yè)、供水站和衛(wèi)生機構(gòu)。
　　3.各城市對用戶的定義不盡相同。例如：家庭類有時包括一些機關(guān)用水，在旅游區(qū)將賓館劃分其它的用戶類型。
　　4.價格結(jié)構(gòu)中沒有固定收費，但實際操作中有最低水費的例子。
　　5.對拖延付費的用戶收取罰金。但大多數(shù)用戶都按時付費。
　　6.對家庭用戶的收費水平通常是最低的，其次是機關(guān)和工業(yè)用水。自來水公司絕大多數(shù)收費水平低于人民幣1元/m³，但也有許多收費遠高于此，這一點尤其體現(xiàn)在商業(yè)用戶的水價上。
　　4.3 價格調(diào)整
　　7.由于歷史原因，中國自1949年后有約30年的水價未作調(diào)整。文革中有些城市的水價實際上降低了。80年代后期，經(jīng)濟改革帶來的需求增長和成本膨脹已使調(diào)價變得勢在必行。一些城市解放后第一次漲水價的時間是：大連是1992年、北京是1987年、太原是1984年。
　　8.過去的10年中水價漲得很快。據(jù)對全國32個城市的抽樣調(diào)查，這些城市供水價格變化非常快，十年中平均增長了363%，年增長率16.5%。10年的最大增長率為57%，年增長率21%。同期綜合消費價格從106.5上升到327.9，總增長率208%，年增長率11.9%。因此水價比消費價格指數(shù)上漲更快。許多城市幾乎每年調(diào)價一次，這些城市10年平均調(diào)價6次(約2年一次)。
　　4.4 價格計算
　　9.價格計算基于成本，但成本的處理則依據(jù)成本回收目標。目標是政府政策問題，它可以從完全成本回收到經(jīng)營成本回收。
　　10.通過價格計算來支持價格調(diào)整，但計算價格并非一定都能得到調(diào)整。所批準的價格還反映了政府在考察了地方經(jīng)濟的具體條件和價格趨勢之后所持態(tài)度。
　　11.就簡單計算價格結(jié)構(gòu)來說，平價價格是總成本除以總銷售。這種計算是利用通貨膨脹指數(shù)并以預(yù)算成本為依據(jù)進行的。
　　12.不同用戶類型之間的差異是以自來水公司及參于價格審批的政府官員的評判為基礎(chǔ)。價格差異應(yīng)與1994年《城市供水條例》的規(guī)定相符合?！稐l例》對完全成本回收作了具體的規(guī)定，在形成價格差異過程中，目前還沒有正式的評估程序和成本分攤方法可供使用。
　　4.5 相關(guān)收費
　　13.許多自來水公司收取各種附加收費。這些收費并沒有形成文件而成為現(xiàn)存的統(tǒng)計總結(jié)。人們普遍關(guān)心用傳統(tǒng)的收費增加供水收入，而不遵循價格審批程序。
　　14.大部分與供水有關(guān)的非價格性收費都納入象水價這樣的計量收費，但也有另外的收費，它們利用不同的依據(jù)向用戶收費。這樣收費通常通過水帳單來完成。收費上交政府而非自來水公司。下列項目是自來水公司所利用的非價格收費的例子。
　　☆ 供水增容費
　　☆ 節(jié)水費
　　☆ 管道連接費
　　☆ 建設(shè)費
　　☆ 水壓提升費
　　☆ 價格調(diào)整基金費
　　☆ 城市建設(shè)費和城市公用事業(yè)費
　　☆ 水資源費
　　15.與工業(yè)節(jié)水定額有關(guān)的收費表現(xiàn)是一個乘數(shù)（根據(jù)超用比例的不同，在2~10倍范圍內(nèi)不等），它應(yīng)用于水價并通過加價結(jié)構(gòu)來制定(見表3.5)。這些乘數(shù)不等于收費的成本，而是作為超量用戶的懲罰性罰款。它體現(xiàn)的是對企業(yè)超計劃用水的嚴厲懲罰。所有工業(yè)企業(yè)包括自備用水的企業(yè)都要支付節(jié)水費。
　　16.節(jié)水費不適用于家庭戶。雖然自貢市曾引進過家庭節(jié)水費(1.0元/m³)。但在遇到用戶的普遍反對之后，取消了這一收費。
　　4.6 廢水
　　17.與廢水處理服務(wù)有關(guān)的普遍收費采用城市排污費、廢水排放費及廢水排放罰款。城市排污費是污水管道及處理設(shè)備使用的計量收費。它由建設(shè)部管理，下面各級則由省建委、建設(shè)廳、市公用局或污水公司管理。廢水排放費是對工業(yè)廢水排入地表水的收費。廢水罰款費是對那些沒有達到質(zhì)量或數(shù)量標準的工業(yè)廢水罰款。廢水排放和罰款費由國務(wù)院環(huán)保局和各級地方環(huán)保局管理。一些地方還征用廢水容量開發(fā)費。例如江蘇省的容量開發(fā)費是600～800元/m³。
　　18.最先引進廢水收費這一方法的是淮河流域，在當(dāng)時的流域規(guī)劃方案中用來改善嚴重惡化的水質(zhì)條件。國務(wù)院環(huán)境保護委員會的污染控制政策和財政部及國家環(huán)保局的規(guī)定都鼓勵籌集資金來進行廢水處理，收費要反映污水處理設(shè)施建設(shè)的單位成本并應(yīng)建立在所排出的污水的質(zhì)和量上。某些城市實施了這一收費并利用單獨資本儲存基金來積累收入以支付將來的廢水處理工程。估計流域的廢水投資占城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的15%～20%。

　　五、水公司成本、收益及利潤

　　5.1 成本會計
　　1.1993年供水公司進行了財務(wù)和會計改革。在此之前，供水公司以現(xiàn)金結(jié)帳，固定資產(chǎn)投資由政府承擔(dān)，其它相關(guān)成本記入年費用支出。1993年新的會計標準建立，國家采用了新的記帳法（即商業(yè)復(fù)式記帳法）來記錄供水公司的收入和成本。
　　2.表5.1是一個簡單的綜合統(tǒng)計表。表5.2是3個典型城市自來水公司的財務(wù)報表，其成本的分類是根據(jù)目的而不是根據(jù)功能。資金成本記在年度損益表中，包括利息和折舊。財務(wù)方面的內(nèi)容包括一個資產(chǎn)負債表，該表中有總資產(chǎn)、凈資產(chǎn)、產(chǎn)權(quán)和債務(wù)。

　　5.2 財務(wù)計劃
　　3.一年一度的預(yù)算是財務(wù)計劃的主要形式和組成部分，主要包括來年成本預(yù)算和收入預(yù)測，收入預(yù)測經(jīng)常是不定的，因為如果供水公司計劃調(diào)整水價，這個水價本身就是不確定的。
　　4.水價審批過程中的不確定性，可能會鼓勵在政府機構(gòu)和大的商業(yè)企業(yè)內(nèi)產(chǎn)生這樣一種預(yù)算態(tài)度。這種態(tài)度的主要特點是利用年度預(yù)算獲得額外的資金。例如提交一個高的預(yù)算就有可能得到一份更多的款項。
　　5.在實例研究中，長期財務(wù)計劃很少，一個年度預(yù)算框架在財務(wù)計劃中極為常見。這種短期行為的根源可能在于由于物價快速上漲，不可預(yù)見的價格調(diào)整和審批產(chǎn)生的不確定性造成的。
　　5.3 資金需求
　　6. 1978～1993年之間，建設(shè)部和地方政府在供水方面投入資金達300億元，同時中央政府大約投入8000億元進行水資源開發(fā)。
　　7. 表5.3是到2000年和2010年期間的資本投資需求測評。盡管這些預(yù)測數(shù)據(jù)互不完全一致，也沒必要進行直接相互比較。但是，他們都處在同一量級，這些數(shù)值意謂著城市水和污水建設(shè)所需投資的單位成本在1.0～2.0元/m³之間，這些數(shù)值是現(xiàn)行水價的2倍。

　　*估計值，假設(shè)投資服務(wù)周期為25年，打10%的折扣，假設(shè)設(shè)備平均負荷為80%，每年的分攤投資/工程預(yù)算年產(chǎn)水量=估計值
　　**假設(shè)同等的供水能力***包括供水水源
　　5.4 主要資金來源
　　8.供水基建資金主要來源包括：政府投資。大、中城市的供水基礎(chǔ)設(shè)施投資來源于政府預(yù)算，該情況依然存在，但正在被其它來源取代。
　　☆ 國內(nèi)貸款。商業(yè)銀行以市場利率提供貸款，開發(fā)銀行提供優(yōu)惠貸款，具有優(yōu)惠條件的資金有限，開發(fā)銀行對高風(fēng)險貸款比較謹慎，有的要求有保證人(單位)或連帶擔(dān)保。商業(yè)銀行貸款一般為3～5年。
　　☆ 來自用戶收費的基金。例如，在水費中加收設(shè)施建設(shè)費以獲取資本金。
　　☆ 國內(nèi)私人投資者。通過企業(yè)合資，購買債券和股票。
　　☆ 國際私人投資者。通常以合資公司、BOT項目和特別合同等形式進行投資。
　　☆ 多邊貸款。來自于類似世界銀行、亞洲發(fā)展銀行等機構(gòu)的貸款，通常需要財政部和中國人民銀行的安排。這類貸款一般有特惠條件。
　　☆ 雙邊貸款。日本海外經(jīng)濟合作基金會是一個最大的雙邊援助機構(gòu)。澳大利亞、加拿大、德國、法國和意大利也提供雙邊援助。此類貸款一般都有特別條件，地方商業(yè)銀行如中國進出口銀行，一般非金融中介機構(gòu)的貸款利率較高。
　　☆ 雙邊合作援助。雙邊政府貸款和私人貸款相結(jié)合。沈陽供水公司就利用了這種方式引進法國貸款500萬美元，其中42.5%為年息2.5%，長達30年的雙邊貸款；57.5%為年息8.3%，期限為13年的私人貸款。
　　5.5 供水成本
　　9.對于供水公司近年來的虧損是由于成本增長過快和水價未能提高而引起，人們還有爭議。因而在本部分研究中，了解各種成本就很重要，因為水價提高是建立在成本上升和供水公司現(xiàn)有赤字基礎(chǔ)之上的?？赏ㄟ^研究生產(chǎn)水平、成本構(gòu)成、通貨膨脹率和資源利用情況來分析成本的上升原因(表5.4)。
　　10.1986～1996年期間，自來水生產(chǎn)以9.8%的速度增長，同時服務(wù)人口、管道總長度、總生產(chǎn)能力分別以7.1%、7.5%和9.0%速度增長。
　　11.在供水公司的就業(yè)的人口從1980年的14.61萬人增長到1996年的26.14萬人，年增長為6%。勞動力的增長低于生產(chǎn)水平的增長，這正是我們希望的：資本密集型產(chǎn)業(yè)表現(xiàn)出規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)濟特征。
　　12.在這10年中，噸水耗電量相對平穩(wěn)。年末報告中用電量的變化可能是需求變化和其它因素影響了水泵運行效率。由表5.4可以看出，城市售水平均成本比10年前增加了5倍，年增長20%。

　　資料來源：中國水協(xié)《供水統(tǒng)計年鑒》

　　這一增長也可從表5.5中得到進一步證實。自來水公司的總成本平均以每年20～40%的速度增長。在組合成本中，勞動力成本及其它成本增長速度很快。其它成本包括行政、稅收、利息和各種正常開支。其余成本雖然數(shù)據(jù)不全但也顯示出相對較快的增長速度。
　　13.供水公司之間制水成本的構(gòu)成差別很大，如表5.5，主要成本為動力、勞動力、折舊和維修。上海的原水費較高，這主要是由于上海市供水公司從兩家股份公司購買原水和凈水的緣故。
　　5.6 利潤狀況
　　1.1996年供水公司總計售水量為225.63億立方米，售水收入13.7億元?？傮w來說供水行業(yè)微盈利0.44億元，凈資產(chǎn)利潤率為0.1%。通過對中國水協(xié)的1996年個別城市數(shù)據(jù)研究，提供了有關(guān)盈利能力的信息：
　　☆ 65%的供水公司報告有利潤(551個城市中有359個有利潤)；
　　☆ 有利潤供水公司加權(quán)平均利潤率為2.6%，平均每個自來水公司利潤220萬元；
　　☆ 虧損供水公司中的加權(quán)平均虧損為4.3%，平均每個供水公司虧損470萬元。
　　2.盈利能力數(shù)據(jù)表明，1996年有近33%的供水公司虧損，這些虧損公司經(jīng)營很差，以致于全部吞掉了盈利公司的凈收益，凈資產(chǎn)回報率如圖5.1所示。

　　六、國家關(guān)方面的法律法規(guī)及水價政策

　　1.1982年五屆人大通過新的《中華人民共和國憲法》是中國現(xiàn)行法律體系的立法基礎(chǔ)。立法委員會分為中央和地方兩個等級。中央一級是由人民代表大會及其常務(wù)委員會行使立法職能制定法律。國務(wù)院是中央政府的行政主體，負責(zé)起草適用于全國的組織和機構(gòu)的法規(guī)。國家的各部委擁有起草適用于其管轄范圍內(nèi)的組織和機構(gòu)的法規(guī)的行政職能。
　　2.地方一級是由各地人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)地方的具體情況及需求發(fā)布地方法規(guī)，這些法規(guī)在地方具有法律地位。地方法規(guī)不能與國家的法律與政策相抵觸。地方政府擁有起草法規(guī)的行政職能。
　　3.《中華人民共和國水法》（簡稱《水法》）于1988年頒布實施，它是一部有關(guān)水政策的綜合性法律?！端ā访鞔_規(guī)定“國家對水資源實行統(tǒng)一管理相結(jié)合的制度”，這是結(jié)合中國國情，規(guī)范各有關(guān)部門、各級政府在水資源管理方面的一條主要基本原則。水法規(guī)定了對違背其法律條款的行為所應(yīng)給予的處罰，并明確了不同部門對水資源的規(guī)劃和管理的職能分工。
　　4.《中華人民共和國水污染防治法》于1984年頒布，并于1996年修改。《水污染防治法》針對幾十年來中國水污染的情況以及國家在水污染防治工作方面的經(jīng)驗、教訓(xùn)，提出城市污水應(yīng)進行集中處理，規(guī)定征收污水處理費。并對生活飲用水水源地的保護、防止地表水和地下水污染作了新的規(guī)定。
　　5.《中華人民共和國價格法》（簡稱價格法）于1997年12月29日在全國人民代表大會第11次常務(wù)委員會上被通過，并于1998年5月1日起生效。它代表了中國的價格法規(guī)體系，反映了政府將市場總體價格水平的穩(wěn)定作為宏觀經(jīng)濟目標的決心。該法規(guī)定了商業(yè)與政府的價格行為，價格總體水平的調(diào)控，對價格的檢查和監(jiān)督，以及對違犯本法所應(yīng)給予的法律制裁。該法促進了社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，有利于在經(jīng)濟活動中運用價格機制使資源的合理配置，并使總體價格水平趨于穩(wěn)定。它同時確立了買賣雙方的法律地位和權(quán)利。
　　6.價格法指出國務(wù)院的價格管理部門負責(zé)國家的價格制定，其它的部委負責(zé)其權(quán)力范圍內(nèi)的價格管理，縣級或縣級以上各級地方政府的價格管理部門負責(zé)其管轄區(qū)內(nèi)的價格管理。
　　7.政府控制的價格如下：
　　☆ 對國家經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平影響巨大的一小部分商品的價格；
　　☆ 一小部分供應(yīng)短缺的資源的價格；
　　☆ 壟斷商品的價格；
　　☆ 重要的公共事業(yè)的價格；
　　☆ 重要的公共與社會服務(wù)事業(yè)的價格。
　　8.對于上述價格，政府會在必要時發(fā)布價格指標或制定價格。中央發(fā)布的價格指標有專門的文件可查，地方政府在行使其價格制定權(quán)時也照此辦理。
　　9.價格法規(guī)定在價格調(diào)整時，如果新調(diào)整的價格是關(guān)于公用事業(yè)、公共和社會服務(wù)事業(yè)及專控產(chǎn)品，應(yīng)廣泛聽取公眾的意見，同時規(guī)定政府為控制價格和穩(wěn)定市場可以設(shè)立價格調(diào)整基金。
　　10.《城市供水條例》，即是國務(wù)院158號令，于1994年7月19日發(fā)布，1994年10月1日實施。條例分七章共三十九條，包括下列內(nèi)容：
　　☆ 城市發(fā)展與供水；
　　☆ 城市水資源；
　　☆ 供水設(shè)施的建設(shè)；
　　☆ 城市供水系統(tǒng)的管理和運行；
　　☆ 設(shè)施維護。
　　11.條例第四條要求城市供水規(guī)劃應(yīng)遵從將城市水資源、用水及節(jié)水綜合考慮規(guī)劃的原則。第三十六條明確了省、自治區(qū)及市政府建立城市供水水價的責(zé)任，它規(guī)定“城市供水價格應(yīng)按照生活用水保本微利，工業(yè)及經(jīng)營用水合理計價的原則”。
　　12.《取水許可制度實施辦法》發(fā)布于1993年，目的在于促進水資源管理。條例的依據(jù)是“水法”中有關(guān)用水許可的條款。它規(guī)定了考察和批準用水許可申請和發(fā)證的程序，針對不同用途簽發(fā)不同許可的規(guī)則，并及時對違背該條例行為進行制裁。
　　13.《城市節(jié)約用水管理規(guī)定》經(jīng)國務(wù)院批準，被作為建設(shè)部1989年1號令發(fā)布實施。在條例中，國務(wù)院授權(quán)建設(shè)部負責(zé)管理城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的用水和節(jié)水規(guī)劃、地下水的開發(fā)、利用和保護。這是第一個由建設(shè)部提出并由國務(wù)院批準的法規(guī)，它制定了實現(xiàn)城市用水和節(jié)水規(guī)劃的具體條款。
　　14.《中華人民共和國價格管理條例》于1987年發(fā)布，它是價格法頒布前關(guān)于價格管理的最高管理法規(guī)，分七章三十九條，該條例制定了有關(guān)價格建立及管理的規(guī)定，水價法即是在此基礎(chǔ)上于1998年5月前制定的。
　　15.建設(shè)部已經(jīng)發(fā)布了四個行政法規(guī)，即《城市供水企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》，《城市地下水開發(fā)利用保護管理規(guī)定》、《城市房屋便器水箱使用監(jiān)督管理辦法》和《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》，這些法規(guī)遵從國務(wù)院相關(guān)的政策，適應(yīng)城市供水管理的需要。
　　16.有關(guān)水和水價的地方規(guī)章和政策
　　☆ 各地方政府也頒布了一些關(guān)于水和水價的規(guī)章和政策。如：《上海供水管理條例》，《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市供水與用水條例》，《河北省水資源管理條例》，《大連市城市供水用水管理條例》，及《上海市節(jié)約用水管理辦法》等，這些法規(guī)具有極高的實用性，在規(guī)范和發(fā)展當(dāng)?shù)毓┧聵I(yè)中起到了積極的作用。但是專門針對水價問題的法規(guī)卻很少。
　　☆ 深圳市是第一個制定關(guān)于水價的具體法規(guī)的城市。深圳的法規(guī)論述了水價確立的過程，確定了自來水公司積累資金及法律所允許的利益范圍，建立了價格調(diào)整基金，制定了價格調(diào)整的原則，并且闡明了水費收取程序。以上這些規(guī)定都包含在深圳特區(qū)供水與用水條例中。

　　七、需優(yōu)先進行水價改革的城市

　　7.1 概述
　　中國絕大多數(shù)城市的水價背離其價值，需盡早進行改革?？紤]到中國的地區(qū)差異及生活水平的關(guān)系，首批應(yīng)進行水價改革的城市應(yīng)是中國的直轄市和大多數(shù)省會城市及計劃單列市。根據(jù)水價改革獲得的經(jīng)驗，將之推廣到全國所有的城市。
　　7.2 優(yōu)先進行水價改革的城市名單
　　中國優(yōu)先進行水價改革的城市名單見表7.1。

　　八、結(jié)論

　　8.1 介紹
　　在該報告完成時，中國的情況發(fā)生了一些重要的變化。成都的BOT項目談判結(jié)束，并簽定了正式文件。國家各部委正在進行機構(gòu)改革，這將有可能改變與城市供水有關(guān)的管理部門。
　　該部分是研究得出的結(jié)論以及對水價和相關(guān)事件的建議。這些與水價結(jié)構(gòu)、水價計算和調(diào)整、水價批準、成本回收、居民承受力等有關(guān)的建議可能影響自來水公司的長遠可持續(xù)發(fā)展。
　　8.2 改革的必要性
　　1996年，35%的自來水公司處于虧損狀態(tài)。試點城市自來水公司的凈資產(chǎn)利潤率平均-4.3%，而整個行業(yè)的平均水平為0.1%。為解決低利潤和現(xiàn)金流量短缺問題，自來水公司不得不依賴短期借款、貸款、補貼和拖延維修等，但這些都不能解決根本問題。只有進行實質(zhì)性的改革，才能保證自來水公司的運行。改革必須有國家政策的明確指引，國家的水價管理辦法應(yīng)盡快出臺。
　　新的水價管理辦法應(yīng)能促使自來水公司實現(xiàn)完全成本回收，改革應(yīng)循序漸進。首先應(yīng)使自來水公司回收運行、維護和管理成本，但應(yīng)以完全成本回收（包括取得合理的利潤）為目標。通過成本控制和提高水價達到合理的利潤水平。改革應(yīng)從成本和收入兩個方面入手。
　　8.3 成本控制
　　自來水公司必須有權(quán)管理他的財務(wù)和運行，并對此負責(zé)。
　　為提高自來水公司的自主權(quán)可進行機構(gòu)調(diào)整，例如深圳自來水公司的直線式的管理方式和上海的獨立的股份公司。應(yīng)采用新的管理途徑，如建立行為目標、明確責(zé)任、政府不干預(yù)自來水公司的日常運行，減少決策者和政府干預(yù)，以免削弱自來水公司進行成本控制的積極性。
　　明確管理者的權(quán)利和義務(wù)將有助于促進自來水公司的成本控制。如果有標準可以遵循，象現(xiàn)有的動力標準，有利于加強對自來水公司的評價。對于特殊的工作，如讀表、加壓和漏失檢測也應(yīng)有一定的標準進行約束。
　　成本控制只是一個方面。另一方面是進行價格改革，應(yīng)從詳細的價格結(jié)構(gòu)到價格審批程序進行全方位的改革。
　　8.4 價格結(jié)構(gòu)
　　在中國，普遍采用的是簡單的計量水價，水價中沒有包含固定收費。工業(yè)用戶如果超額用水，則要交納罰款。自來水公司為回收成本和籌集資金在水費帳單中加入了許多其他收費。
　　☆ 計量水價有利于節(jié)約用水，并且容易管理。應(yīng)在大部分城市繼續(xù)采用這種價格結(jié)構(gòu)。
　　☆ 水費帳單中的其他收費應(yīng)盡量減少。自來水公司應(yīng)主要靠基本水費回收成本。水費帳單中應(yīng)清楚地列出基本水費和其他收費。
　　☆ 應(yīng)繼續(xù)實行超額用水罰款制度，由節(jié)約用水辦公室單獨管理。這部分收入應(yīng)用于節(jié)水設(shè)施和其他管理行為，而不應(yīng)用于供水。
　　對兩部制水價（包括計量水價和固定收費）進行評價。適用于中國自來水公司的固定收費實質(zhì)上是一種需求收費，它是根據(jù)每一用戶上一年用水量最大的月份確定每月的固定收費，可促進自來水公司收入的穩(wěn)定和加強節(jié)約用水。另一方面，這種價格結(jié)構(gòu)難于管理。
　　☆ 如果自來水公司希望收入穩(wěn)定和通過水價促進用戶節(jié)約用水，那么采用兩部制水價較為有效，
　　☆ 沒有適用于所有自來水公司的統(tǒng)一的價格模式。價格結(jié)構(gòu)的選擇應(yīng)考慮實際情況。
　　8.5 定價目標
　　成本回收是自來水公司申請調(diào)整水價的一個基本目標，而社會承受力和對物價上漲的控制是政府部門在審批調(diào)價申請時的主要考慮因素。節(jié)約用水是水資源管理部門的主要目標。
　　完全的財務(wù)成本包括直接和間接的運行、管理成本、折舊、稅金、貸款利息和資產(chǎn)回報。許多自來水公司都不能實現(xiàn)完全成本回收，而是靠政府補貼維持。
　　☆ 為保證自來水公司的長期可持續(xù)發(fā)展，在定價和價格審批時應(yīng)以完全成本回收為目標。
　　社會和政治因素可能阻礙向采用完全成本回收價格的轉(zhuǎn)變。通過有效的溝通和公眾的參與促進實現(xiàn)完全成本回收，這是一個循序漸進的過程。
　　承受力目標沒有準確的定義。追求承受力目標導(dǎo)致了對中、高收入的家庭也采用低水價政策，這將進一步加重企業(yè)的負擔(dān)。
　　☆ 應(yīng)根據(jù)收入分配、生活費用、非現(xiàn)金收入和絕對、相對貧窮等進行承受力的評價。
　　☆ 提高居民承受力應(yīng)針對確實需要得到資助的家庭，對真正貧困的家庭給予直接的資助。
　　實行完全成本回收的水價可能是促進節(jié)約用水的最有效的方式。但目前的反映是居民水價太低，不利于節(jié)約用水。在試點城市研究中，居民用水增長是用水需求增長的主要原因。居民用水將隨著城市人口的增加和生活水平的提高進一步增加。
　　☆ 為鼓勵居民節(jié)約用水，水價結(jié)構(gòu)中對居民的優(yōu)惠應(yīng)該減少。
　　☆ 有材料表明，水價提高對物價水平的影響是微不足道的。從全國范圍來看，可采取宏觀調(diào)控來有效地控制通貨膨脹。
　　☆ 在評價調(diào)價申請時不應(yīng)重點強調(diào)對物價上漲的影響。
　　8.6 調(diào)價申請
　　一般是由自來水公司提出調(diào)價申請，申請主要說明現(xiàn)有虧損狀況，但關(guān)于未來財務(wù)需求的信息較少，也沒有詳細的價格計算。
　　☆ 調(diào)價申請應(yīng)包括對預(yù)期成本和用水需求的分析。調(diào)價的目標是避免虧損。
　　☆ 調(diào)價申請中應(yīng)列出價格計算過程，表明推薦采用的水價如何能回收成本、達到利潤目標以及滿足未來的先進需求。
　　☆ 調(diào)價申請應(yīng)重點放在成本和與供水直接相關(guān)的問題以及完整詳細的預(yù)算上。
　　☆ 調(diào)價申請應(yīng)系統(tǒng)地列出所要求的全部信息，這將有助于提高調(diào)價申請過程的透明度。
　　8.7 價格調(diào)整的頻率
　　在中國，自來水公司幾乎每年都進行價格調(diào)整。成本的上升使得自來水公司不得不進行調(diào)價。經(jīng)常性的價格調(diào)整有助于保證自來水公司實現(xiàn)完全成本回收。
　　☆ 水價應(yīng)與預(yù)算保持一致，每年進行調(diào)整。
　　☆ 如果中國的機構(gòu)改革能使價格批準過程效率更高，每年的調(diào)價應(yīng)根據(jù)預(yù)算成本進行詳細的價格計算。
　　☆ 如果價格批準過程仍舊那么漫長，每年的價格調(diào)整根據(jù)物價上漲按一定的公式進行計算。每3-5年應(yīng)準備一個完整的調(diào)價申請。申請中應(yīng)回顧自上一次調(diào)價以來的財務(wù)狀況、現(xiàn)行水價的計算和預(yù)期價格的計算等。
　　8.8 價格計算
　　中國的價格管理辦法基本上是按利潤水平制定的。在有些城市，現(xiàn)有的供水條例明確規(guī)定了資產(chǎn)利潤率或凈資產(chǎn)利潤率的水平，但沒有限定成本水平。
　　¨ 應(yīng)有明確的條例規(guī)定成本水平和投資報酬率。
　　允許的成本只能是在保持供水系統(tǒng)有效地運行時的成本，不應(yīng)包括與供水運行無關(guān)的風(fēng)險成本，例如投資成本。
　　計量水價簡單，易于計算，用成本除以預(yù)計的售水量來估計平均水價。對不同類型用戶實行差別水價。兩部制水價包括固定收費和計量水價，成本首先按用水量和固定收費進行分配。各自來水公司的價格計算有所不同，但基本思路是一致的。
　　☆ 根據(jù)預(yù)算的成本和預(yù)測的用水需求估計水價。
　　☆ 在復(fù)雜的價格結(jié)構(gòu)中，例如兩部制水價，價格計算應(yīng)包括明確的成本分配方法。
　　不同用戶之間的價格差異使得價格計算復(fù)雜化。北美是根據(jù)不同用戶服務(wù)成本的差異來確定價格的差異。這種方法對大的工業(yè)用戶和機關(guān)有利，而對居民和商業(yè)用戶不利。在中國，對居民優(yōu)惠的水價反映政府對承受力的考慮。
　　☆ 在根據(jù)承受力確定不同用戶的價格差異時，應(yīng)進行客觀的分析，根據(jù)居民用戶的實際承受能力計算價格差異。
　　☆ 當(dāng)居民水價低于完全成本回收的水價時，對于非居民用戶的水價應(yīng)能保證自來水公司的成本回收，這實質(zhì)上由非居民用戶向居民用戶提供資助。
　　8.9 價格計算的會計要求
　　自來水公司適用傳統(tǒng)的商業(yè)會計準則，成本按實物分類（如勞動力、原材料等）而不是按用途分類（如水處理等）。詳細的價格計算通常需要成本按用途和實物分類。
　　☆ 自來水公司應(yīng)將成本按用途分類，以便于進行詳細的價格計算，并提交更詳細的管理會計報告。該報告的詳細程度反映了當(dāng)?shù)卣芾淼囊蟆?BR>　　在根據(jù)完全成本計算價格之前，財務(wù)部門應(yīng)提供完全的供水成本材料。目前，自來水公司的報表中都列出了水系統(tǒng)的維護和運行成本。但在政府承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以后，資金成本沒有必要再列出來。
　　☆ 自來水公司的財務(wù)報告中應(yīng)包含與供水有關(guān)的全部成本。為了將供水成本從市政府的帳上移到自來水公司的帳上，應(yīng)將政府機構(gòu)的投資成本記如自來水公司的帳目上。
　　8.10 完全成本與資金需求
　　即使水價是根據(jù)供水的完全成本計算的，也不能保證水費收入能滿足自來水公司的資金需求。財務(wù)上的資金需求與傳統(tǒng)的會計準則中的資金成本不同，例如，折舊與貸款本金并不一致。水費收入和資金需求的差異是自來水公司財務(wù)危機的一個隱性因素。
　　☆ 自來水公司的財務(wù)管理應(yīng)能根據(jù)預(yù)期的現(xiàn)金流向和資金需求（運行和投資）對資金來源進行嚴格的管理。
　　8.11 價格管理
　　價格管理應(yīng)在保持自來水公司可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上保護用戶的利益，應(yīng)能保證根據(jù)有效的服務(wù)成本進行價格決策。由于自來水公司的壟斷地位，所以必須制定城市價格管理規(guī)定用于規(guī)范其行為。
　　☆ 規(guī)定應(yīng)適用于所有的自來水公司和私有供水企業(yè)，除非私有企業(yè)能引入有效的競爭機制。
　　當(dāng)前的調(diào)價審批過程既復(fù)雜又浪費時間，并且涉及到政府每一級部門的好幾個機構(gòu)，大約需一年時間。將審批過程簡化為一級、最多兩級可能會更有效。
　　☆ 水價的管理權(quán)仍應(yīng)屬于當(dāng)?shù)卣?，這是中國已形成的體制，而且經(jīng)證明是合理有效的。
　　☆ 價格評價和審批應(yīng)由當(dāng)?shù)卣鶕?jù)自來水公司的預(yù)算每年進行一次，批準后的價格應(yīng)立即執(zhí)行。
　　☆ 政府部門對價格的審批是對用戶的更進一步的保護，應(yīng)繼續(xù)保持這種做法，但只能是第二級，并且不能拖延時間。
　　☆ 應(yīng)建立公開的上訴制度，允許自來水公司和用戶對價格調(diào)整中不公正或不合法的做法進行監(jiān)督。