張?zhí)熘?謝 華
清華大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系

　　摘要：針對我國現(xiàn)行城市水價（費(fèi)）體系中所存在的基本問題，在對城市中水的運(yùn)動和循環(huán)進(jìn)行系統(tǒng)分析的基礎(chǔ)上，綜合考慮了水的整個社會循環(huán)過程中與供水、用水、排水等各環(huán)節(jié)相關(guān)的各項(xiàng)成本以及水資源的價值，結(jié)合邊際機(jī)會成本理論，建立了城市水價制定全成本法理論框架。并對于城市污水處理與排放這一環(huán)節(jié)，系統(tǒng)地提出了建立我國城市生活污水排放收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)體系方面的概念和原則，進(jìn)行了多方案的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的測算。
　　關(guān)鍵詞：水價 全成本法 邊際機(jī)會成本 生活污水 生活污水排放收費(fèi)

　　1. 城市水管理中的水價問題

　　城市作為國家或地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育和科技中心，在社會經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮著重要作用。城市的發(fā)展離不開對水資源的開發(fā)和利用。目前，在我國城市水資源的開發(fā)和利用過程中存在著許多問題。一方面，城市水資源的利用效率低下，浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，節(jié)水意識淡薄；另一方面，城市供水、排水和污水處理等相關(guān)城市基礎(chǔ)設(shè)施落后，發(fā)展緩慢。城市水資源的短缺和和城市用水的供需矛盾日益加劇。
　　造成這種嚴(yán)峻局面的原因很多，現(xiàn)行城市水價（費(fèi)）體系所存的某些不合理方面是其中重要原因。這些不合理之處主要表現(xiàn)在：
　　（1）水資源被無償或低價使用。基于水資源所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離及水資源的稀缺性，應(yīng)當(dāng)有償使用水資源，并以價格形式反應(yīng)在水價構(gòu)成中。在我國當(dāng)前城市水價（費(fèi)）體系中，城市水資源所具有的價值完全沒有或只是象征性地得到了反映。
　　（2）過分強(qiáng)調(diào)城市供水、排水和污水處理等城市基礎(chǔ)設(shè)施的社會公益、福利性，設(shè)施的運(yùn)行成本未能在城市水價中得到正確反映。
　　（3）與在城市水資源開發(fā)利用過程中所產(chǎn)生的一系列環(huán)境問題相對應(yīng)的外部成本沒有在現(xiàn)行水價（費(fèi)）體系中得到正確反映。例如在全國范圍內(nèi)尚未建立城市生活污水的排放收費(fèi)制度。
　　由于水資源價值及其開發(fā)利用過程中有關(guān)的各項(xiàng)成本沒有在城市水價中得到正確反映，造成了相關(guān)效益的不合理分配和轉(zhuǎn)移。也就是說，在我國現(xiàn)行城市水價（費(fèi)）體系下，由于水價體系不完善、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過低，相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境效益不合理地從城市水利、供水、排水和污水處理部門轉(zhuǎn)移到了用水單位和個人。這導(dǎo)致人們在用水過程中忽略了水資源的寶貴性，水資源利用效率低下，同時使相關(guān)城市基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行長期處于虧損狀態(tài)，正常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)難以保證，新建改建項(xiàng)目籌資困難。因此，完善和理順城市現(xiàn)行水價（費(fèi)）體系，實(shí)現(xiàn)城市水價的合理定價，對保障城市水資源可持續(xù)利用、在社會主義市場經(jīng)濟(jì)下城市建設(shè)順利進(jìn)行具有重要意義。

　　2. 全成本法制定城市水價

　　在對城市水資源的開發(fā)利用過程中，水在城市中進(jìn)行著不停的運(yùn)動和循環(huán)。這其中既包含著自然方面的運(yùn)動和循環(huán)，如地表水的入滲與蒸發(fā)、大氣降水等，更存在著涉及取水、制水、用水以及污水的排放、處理和回用等諸多環(huán)節(jié)的社會循環(huán)。在水的社會循環(huán)過程中，水質(zhì)和水量都發(fā)生變化，并涉及到不同的利益主體，有各項(xiàng)費(fèi)用發(fā)生。全成本法就是以水的社會循環(huán)為基礎(chǔ)，以促進(jìn)城市水資源的可持續(xù)利用為目的，綜合考慮水在整個社會循環(huán)過程中與供水、用水、污水的排放、處理和回用等環(huán)節(jié)相關(guān)的各項(xiàng)成本以及水資源價值的水價制定方法。
　　全成本法采用邊際機(jī)會成本理論作為實(shí)現(xiàn)定價的經(jīng)濟(jì)理論依據(jù)。邊際機(jī)會成本（Marginal Opportunity Cost，簡稱MOC）由三部份組成：（1）邊際生產(chǎn)成本（Marginal Production Cost，簡稱MPC），即收獲自然資源時必須支付的生產(chǎn)成本（如原材料、動力、工資、設(shè)備等方面的成本）；（2）邊際使用者成本（Marginal User Cost，簡稱MUC），即用某種方式使用某一自然資源時所放棄的以其它方式利用同一資源可獲取的最大收益；（3）邊際外部成本（Marginal External Cost，簡稱MEC），是指自然資源數(shù)量的單位變動所引起的外部成本總額的相應(yīng)變動（主要由在資源利用過程造成的環(huán)境污染引起）。邊際機(jī)會成本從理論上動態(tài)地反映獲取利用一單位自然資源時整個社會所付出的全部代價，組成用公式表示就是：

　　MOC = MPC + MUC + MEC
　　式中：MOC––––邊際機(jī)會成本；
　　　　　MPC––––邊際生產(chǎn)成本；
　　　　　MUC––––邊際使用者成本；
　　　　　MEC––––邊際外部成本。

　　水在城市范圍內(nèi)運(yùn)動和循環(huán)過程中所涉及的諸要素（如城市水資源，城市取水、供水、排水、污水處理與回用設(shè)施等）構(gòu)成了城市水系統(tǒng)。從系統(tǒng)分析的角度出發(fā)，城市水系統(tǒng)可劃分為四個子系統(tǒng)：城市水資源子系統(tǒng)、城市供水子系統(tǒng)、城市用水子系統(tǒng)和城市污水排放/回用子系統(tǒng)。其中，城市水資源子系統(tǒng)包括在一定工程經(jīng)濟(jì)條件下可被社會生產(chǎn)、生活利用的城市自然水資源和相關(guān)的水利設(shè)施；城市供水子系統(tǒng)是指包含對水源水進(jìn)行提取、加工和處理，按需要制成符合一定水質(zhì)要求的水并送到用戶等一系列過程的子系統(tǒng)；城市用水子系統(tǒng)是對供水子系統(tǒng)供水進(jìn)行使用的環(huán)節(jié)；城市污水排放/回用子系統(tǒng)是城市水系統(tǒng)中對使用后水質(zhì)和水量都發(fā)生變化的污水進(jìn)行收集、處理、回用和排放的子系統(tǒng)，包括城市排水和污水處理等設(shè)施等。
　　城市水系統(tǒng)的邊際機(jī)會成本完整反映了城市水資源的價值以及從水資源的管理保護(hù)、城市供水到城市用水排水、污水處理等一系列過程中所涉及的各項(xiàng)社會內(nèi)部和外部成本。通過測算城市水系統(tǒng)的邊際機(jī)會成本可以為制定城市水價提供科學(xué)依據(jù)。
　　在城市水系統(tǒng)中，邊際生產(chǎn)成本主要體現(xiàn)在城市水資源子系統(tǒng)、城市供水子系統(tǒng)和城市污水排放/回用子系統(tǒng)，邊際使用者成本主要體現(xiàn)在城市水資源子系統(tǒng)，邊際外部成本則主要體現(xiàn)在城市水資源子系統(tǒng)和城市污水排放/回用子系統(tǒng)。依據(jù)系統(tǒng)的組成劃分，城市水系統(tǒng)的邊際機(jī)會成本的構(gòu)成和分布分析如下：
　　（1）城市水資源子系統(tǒng)的邊際生產(chǎn)成本（MPC1）、邊際使用者成本（MUC1）和邊際外部成本（MEC1）
　　按地理范圍劃分，城市水資源可分為區(qū)域內(nèi)（或流域內(nèi)）和跨區(qū)開發(fā)利用水資源（主要指跨流域調(diào)水）兩種類型。一個城市的水資源可由兩者共同構(gòu)成。
　　區(qū)域內(nèi)水資源的邊際生產(chǎn)成本（MPC1）主要是指水利工程的投資和運(yùn)營費(fèi)用（包括勘探、規(guī)劃、監(jiān)測、水源水質(zhì)保護(hù)等費(fèi)用）；邊際使用者成本（MUC1）是指地表水、地下水現(xiàn)期的過量使用給將來帶來的利益損失；邊際外部成本（MEC1）是指地表水、地下水的開發(fā)和過量使用引起的地質(zhì)、環(huán)境和生態(tài)等方面的損失。
　　跨流域調(diào)水所涉及的邊際生產(chǎn)成本（MPC1）包括跨域調(diào)水的供水成本及適當(dāng)利潤；邊際使用者成本（MUC1）包括調(diào)出區(qū)因調(diào)水產(chǎn)生的未來經(jīng)濟(jì)和環(huán)境收益的機(jī)會成本和未來可調(diào)用此水的其它區(qū)域的機(jī)會成本；邊際外部成本（MEC1）包括調(diào)水沿線新增污染治理及水質(zhì)保護(hù)成本和對調(diào)出區(qū)及調(diào)水沿線環(huán)境影響的補(bǔ)償成本。
　　（2）城市供水子系統(tǒng)的邊際生產(chǎn)成本（MPC₂）
　　城市供水子系統(tǒng)的邊際生產(chǎn)成本（MPC₂）是指城市供水企業(yè)的基建投資、生產(chǎn)中的運(yùn)行管理費(fèi)用及適當(dāng)?shù)亩惤稹⒗麧櫋?
　　（3）城市污水排放/回用子系統(tǒng)邊際外部成本（MEC₂）和邊際生產(chǎn)者成本（MPC₃）
　　城市排水和污水處理設(shè)施的維修養(yǎng)護(hù)、運(yùn)行費(fèi)用等構(gòu)成排放/回用子系統(tǒng)的邊際生產(chǎn)成本（MPC₃）。對于具有內(nèi)部污水處理設(shè)施的工業(yè)企業(yè)，其內(nèi)部設(shè)施處理運(yùn)行成本已計(jì)入本企業(yè)的生產(chǎn)成本，不應(yīng)再計(jì)入城市污水排放回用子系統(tǒng)的邊際生產(chǎn)成本（MPC₃）。由于目前我國城市污水的處理率較低，相當(dāng)一部分污水未經(jīng)處理直接排入環(huán)境，與這部分污水以及城市污水處理設(shè)施出水中殘余污染物造成的環(huán)境污染相應(yīng)的外部成本就是城市污水排放/回用子系統(tǒng)邊際外部成本（MEC₂）。
　　以上分析可歸納成城市水系統(tǒng)邊際機(jī)會成本分析框圖。

　　根據(jù)上述分析對城市水系統(tǒng)的邊際機(jī)會成本進(jìn)行測算，并考慮各類水價在城市水價體系中的地位和作用，可以科學(xué)地確定其水價構(gòu)成，合理制定相應(yīng)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。
　　例如對經(jīng)過城市水廠加工的城市居民生活用水和工業(yè)用水，水價構(gòu)成中應(yīng)包括城市水資源、供水和排放/回用子系統(tǒng)的邊際機(jī)會成本。可用下式表示：

　　P = MOC = MOC₁ + MOC₂ + MOC₃
　　式中：P ––––  水價
　　　　　MOC––––  城市水系統(tǒng)邊際機(jī)會成本
　　　　　MOC₁ ––––  城市水資源子系統(tǒng)邊際機(jī)會成本，即MPC₁ + MUC₁ + MEC₁；
　　　　　MOC₂ ––––  等于城市供水子系統(tǒng)邊際機(jī)會成本，即MPC₂；
　　　　　MOC₃ ––––  城市排水/回用子系統(tǒng)的邊際機(jī)會成本，即MPC₃ + MEC₂。

   　　城市水價制定的全成本法，全面考慮了在水資源開發(fā)利用過程所涉及的各項(xiàng)成本和城市水資源的價值，實(shí)現(xiàn)了城市水價的全成本定價。作為一個簡單的應(yīng)用實(shí)例， 表1是利用全成本法對北方某典型缺水城市近幾年水價的初步測算結(jié)果。

　　3. 城市生活污水排放收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)體系

　　在我國，作為水污染控制與管理的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)手段，向排放污染物的工礦企業(yè)、事業(yè)單位征收排污費(fèi)和排水設(shè)施有償使用收費(fèi)的制度已建立并實(shí)施多年。但是，關(guān)于城市生活污水的產(chǎn)生和排放的收費(fèi)制度尚未在全國范圍內(nèi)全面建立與系統(tǒng)實(shí)施，是我國現(xiàn)行城市水價（費(fèi)）體系不完善的一個重要表現(xiàn)。面對市場經(jīng)濟(jì)條件下環(huán)境管理和污染控制深入發(fā)展的新形勢，全面系統(tǒng)地進(jìn)行城市生活污水排放收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)體系的研究，建立并推行城市生活污水排放收費(fèi)政策，既是對我國已有污水排放收費(fèi)政策的豐富與擴(kuò)充，對現(xiàn)行城市水價（費(fèi)）體系的完善，同時也對促進(jìn)城市城市水環(huán)境綜合整治，拓寬水污染治理資金渠道具有現(xiàn)實(shí)的作用和意義。
　　所謂收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)體系，是指在一定收費(fèi)理論基礎(chǔ)上由收費(fèi)目的和作用、收費(fèi)范圍和對象、收費(fèi)依據(jù)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)計(jì)算方法等一系列概念要素構(gòu)成的系統(tǒng)整體。
　　城市生活污水排放收費(fèi)，從根本上講是為消除污染影響、保護(hù)環(huán)境而對污染者付費(fèi)原則一種現(xiàn)實(shí)中的演變和延伸。從費(fèi)用使用角度上，表現(xiàn)為通過費(fèi)用轉(zhuǎn)讓支付的方式向消除這種外部性影響的直接或間接媒介繳納費(fèi)用，從而為預(yù)定污染削減活動水平的公用集中控制設(shè)施提供某種程度的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或起到資金籌集的作用。當(dāng)然，由于收費(fèi)的經(jīng)濟(jì)刺激，還會帶來一定種度上水資源使用的節(jié)約效果。
　　收費(fèi)范圍是指費(fèi)用征收的地域范圍，反映了收費(fèi)的廣度。本項(xiàng)收費(fèi)對我國任何地域范圍內(nèi)的生活污水排放者都是可行的，但在具體實(shí)施中可僅限于城市范圍。城市范圍內(nèi)生活污水的排水者大體可劃分為三類：居民個體、以贏利為目的具有經(jīng)營收入的各類活動者（包括個體經(jīng)營者）和社會公益單位（學(xué)校、機(jī)關(guān)以及醫(yī)院等）。原則上這三類排污者都可以作為收費(fèi)對象，但在具體規(guī)定上，對于后兩者，既可按照生活污水排放收費(fèi)也可將其納入水污染物排放收費(fèi)的對象范圍。
　　收費(fèi)依據(jù)是指計(jì)算收費(fèi)額的依據(jù)或稱收費(fèi)基礎(chǔ)。理想的生活污水排放收費(fèi)依據(jù)應(yīng)建立在污水所含水污染物的基礎(chǔ)之上，即由污水水量與其中所含水污染物濃度兩個因素共同決定。考慮到生活污水中污染物質(zhì)的數(shù)量和成分相對穩(wěn)定、生活污水排放量與生活用水排放量比較接近并呈一定比例關(guān)系，以及實(shí)際操作中的可行性，可以以生活污水排放量作為直接的收費(fèi)依據(jù)，并在實(shí)際操作中可轉(zhuǎn)化為生活用水量的測量計(jì)算。在對生活用水水量測量條件不具備時可根據(jù)人均用水量，以人口（當(dāng)量）為單位作為生活污水排放量的替代收費(fèi)依據(jù)。
　　收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是指應(yīng)收費(fèi)額與收費(fèi)依據(jù)之間的比例關(guān)系，取決于收費(fèi)目標(biāo)。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定是制定生活污水排放收費(fèi)政策的基礎(chǔ)和核心。考慮到我國各地城市的現(xiàn)狀，從為預(yù)定污染削減活動水平的公共集中控制設(shè)施提供某種程度的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和籌集資金的目的出發(fā)，在全國平均水平基礎(chǔ)上，根據(jù)污染治理設(shè)施在預(yù)定污染控制水平下的費(fèi)用收支平衡確定了多方案城市生活污水排放收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定測算的過程中所考慮的基本因素包括：
　　污染處理規(guī)模：污水處理按30，20，15，10，7.5，5，3.5，2萬m³/天八種情況考慮。
　　污水處理效率：B₁  污水一級、二級處理各占50%；B₂  污水全部二級處理。
　　費(fèi)用組成：C₁  污水處理投資、運(yùn)行+排水管網(wǎng)投資、運(yùn)行維護(hù)；
　　　　　　　C₂  污水處理投資、運(yùn)行+排水管網(wǎng)運(yùn)行維護(hù)；
　　　　　　　C₃  污水處理投資、運(yùn)行；
　　　　　　　C₄  污水處理運(yùn)行+排水管網(wǎng)運(yùn)行維護(hù)；
　　　　　　　C₅  污水處理運(yùn)行。
　　以不同污水處理規(guī)模下污水排放量形式的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的測算結(jié)果見表2（1994年價格)

　　原則上可以使用以上結(jié)果作為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行收費(fèi)，在具體實(shí)踐中為了使收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)更加適應(yīng)不同地區(qū)城市的特定情況，可以利用所給出的結(jié)果進(jìn)行不同污水處理規(guī)模的組合，產(chǎn)生適應(yīng)特定地區(qū)城市需要的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。為了考慮動態(tài)收費(fèi)，還設(shè)置了動態(tài)調(diào)整因子，根據(jù)物價指數(shù)（或通貨膨脹率）對收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行定期調(diào)整。收費(fèi)計(jì)算公式表示如下：

　　S=(d∑S_iW_i)/W_t
　　式中：S—待定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以污水排放量或人口當(dāng)量形式表達(dá)；
　　　　　d—動態(tài)調(diào)整因子，可根據(jù)物價指數(shù)等確定；
　　　　　W_i—第i類污水處理規(guī)模，可從30，20，15，10，7.5，5，3.5，2萬m³/d八種類型中選取；
　　　　　S_i—對應(yīng)第i 類污水處理規(guī)模的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；
　　　　　W_t—生活污水排放總量。

　　收費(fèi)額：C=S×M×T×0.0009
　　式中：C—收費(fèi)額；
　　　　　M—實(shí)際生活用水量或人均實(shí)際生活用水量（L/（人·天））；
　　　　　S—收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；
　　　　　T—收費(fèi)計(jì)算時間（365天/30天）
　　　　　0．0009—生活污水產(chǎn)生換算系數(shù)

　　4. 結(jié)論

　　(1) 目前我國城市水價構(gòu)成不合理。城市水價不能正確反映城市水資源的價值以及與城市供水、排水和污水處理等環(huán)節(jié)有關(guān)的各項(xiàng)內(nèi)部和外部成本，造成了相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境效益不合理地向用水單位和個人轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致了水資源利用效率低下和相關(guān)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行經(jīng)費(fèi)方面的困難，危害了城市水資源的可持續(xù)利用和城市水系統(tǒng)的健康持續(xù)發(fā)展。因此，完善和理順現(xiàn)行城市水價（費(fèi)）體系，實(shí)現(xiàn)城市水價的合理定價勢在必行。

　　(2) 全成本法就是以水的社會循環(huán)為基礎(chǔ)，以促進(jìn)城市水資源的可持利用為目的，綜合考慮水在整個社與會循環(huán)過程中與供水、用水、污水的排放處理和回用等各環(huán)節(jié)相關(guān)的各項(xiàng)成本以及水資源價值的水價制定方法。全成本法采用邊際機(jī)會成本理論作為實(shí)現(xiàn)定價的經(jīng)濟(jì)理論依據(jù)。邊際機(jī)會成本由三部份組成：邊際生產(chǎn)成本（MPC）、邊際使用者成本（MUC）和邊際外部成本（MEC）, 從理論上動態(tài)地反映了獲取利用一單位自然資源時整個社會所付出的全部代價。城市水系統(tǒng)的邊際生產(chǎn)成本主要體現(xiàn)在城市水資源子系統(tǒng)、城市供水子系統(tǒng)和城市污水排放回用子系統(tǒng)，邊際使用者成本主要體現(xiàn)在城市水資源子系統(tǒng)，邊際外部成本主要體現(xiàn)在城市水資源子系統(tǒng)和城市污水回用排放子系統(tǒng)。通過對城市水系統(tǒng)邊際機(jī)會成本的測算，并考慮各類水價在城市水價體系中的地位和作用，可以科學(xué)地確定其水價構(gòu)成，并制定相應(yīng)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。
　　（3）建立并推行城市生活污水排放收費(fèi)政策，既是對我國已有污水排放收費(fèi)政策的豐富與擴(kuò)充，對現(xiàn)行城市水價（費(fèi)）體系的完善，同時也對促進(jìn)城市城市水環(huán)境綜合整治，拓寬水污染治理資金渠道具有現(xiàn)實(shí)的作用和意義。本文所建立的城市生活污水排放收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)體系從為預(yù)定污染削減活動水平的公共集中控制設(shè)施提供某種程度的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和籌集資金的目的出發(fā)，在具體實(shí)施中可以以城市范圍內(nèi)的居民個體、以贏利為目的具有經(jīng)營收入的各類活動者（包括個體經(jīng)營者）和社會公益單位（學(xué)校、機(jī)關(guān)以及醫(yī)院等）為收費(fèi)對象，以生活用水量和人口（當(dāng)量）為收費(fèi)時的測算依據(jù)。具體的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是在全國平均水平基礎(chǔ)上，根據(jù)污染治理設(shè)施在預(yù)定污染控制水平下的費(fèi)用收支平衡測算確定。
　　（4）各地城市可結(jié)合當(dāng)?shù)靥囟l件，根據(jù)文中所提出的城市水價制定全成本法以及有關(guān)城市生活污水收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)體系的原則和方法進(jìn)行具體水價或收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定。

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