文一波
北京桑德環(huán)保產(chǎn)業(yè)集團(tuán)

　　1. 引言

　　隨著我國社會經(jīng)濟(jì)和城市化的發(fā)展，城市污水的排放量也逐年增大，由于受到污水處理能力的限制，只有很少一部分污水得到了有效的處理，大部分城市污水未經(jīng)任何處理便直接排入自然水體，對環(huán)境造成了較為嚴(yán)重的危害。
　　據(jù)統(tǒng)計，截止到1996年底，我國有城市666個，城市污水年排放總量352.8億立方米，全社會污水集中處理量83.3億立方米，污水處理率約23.6％。城市市政系統(tǒng)年收納污水209億立方米，建有城市污水處理廠153座，各種形式城市污水處理設(shè)施的污水處理量23.8m³/a，處理率11.4％，但能達(dá)到二級處理排放標(biāo)準(zhǔn)的城市污水處理能力僅537.9m³/d，處理率不到5.5％。
　　同時，我國城市污水排放量還在以每年24億立方米的增量在增加，而每年新增的污水處理能力僅3億多立方米，污水處理能力上的缺口在不斷增大！
　　因此，增建和擴(kuò)建城市污水處理廠便成為當(dāng)務(wù)之急。

　　2. 目前污水處理廠的投資及運(yùn)營情況

　　目前，國家對城市污水處理越來越重視，甚至將城市污水廠的建設(shè)作為帶動經(jīng)濟(jì)增長的重要手段。根據(jù)國家“九五”計劃和建設(shè)部城市污水處理規(guī)劃要求，到2000年，城市污水集中處理率應(yīng)為25％，2010年，處理率應(yīng)達(dá)40％。由此預(yù)測從目前到2010年，我國的城市污水處理廠將以超常規(guī)的建設(shè)速度發(fā)展，預(yù)計將增加污水處理能力5000～6000萬m3/d，需新建城市集中污水處理廠1000余座。
　　但是，眾所周知，投資建設(shè)一座城市污水廠的費(fèi)用是非常龐大的，建成后的運(yùn)行費(fèi)用又是一筆高昂的付出。
　　 根據(jù)已建、在建污水廠的實(shí)際情況，噸水造價一般在1500～2000元之間，運(yùn)行費(fèi)在0.8～1.4元/噸之間，即建成一座日處理50萬噸污水的城市污水廠，一次性投資費(fèi)用約在7.5億至10億元，年運(yùn)行費(fèi)需數(shù)千萬元甚至達(dá)億元。以如此龐大的投資和運(yùn)行費(fèi)用在全國各城市投建城市污水廠，對于經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)的我國來言是不堪重負(fù)的。
　　迫于當(dāng)前水污染控制的急需及資金嚴(yán)重短缺的壓力，我國現(xiàn)有城市污水廠建設(shè)普遍采用國外貸款，而獲得國外政府貸款的條件往往是要引進(jìn)貸款國成套設(shè)備作為污水處理廠的配套設(shè)備。進(jìn)口設(shè)備價格一般是國產(chǎn)設(shè)備的4～6倍，于是更進(jìn)一步加劇了城市污水廠建造成本。
　　同時，大量地依靠進(jìn)口和國外貸款引進(jìn)城市污水廠的機(jī)械設(shè)備、儀器等，并且是多次的重復(fù)引進(jìn)，造成我國城市污水處理的機(jī)械、儀器設(shè)備市場長期為國外產(chǎn)品所占領(lǐng)，嚴(yán)重阻滯了國內(nèi)設(shè)備制造業(yè)的發(fā)展，使國家大量外匯流失，同時還要背上沉重的外債。
　　如果我國每年用200億元外國貸款進(jìn)行城市污水廠的建設(shè)，每個項(xiàng)目的還貸期為10年，數(shù)年后，每年償還本息將超過300億元，僅運(yùn)行費(fèi)的本息就將占我國GDP的1％以上。因此，以目前這樣的建設(shè)方式來投建污水處理廠，三年以后，污水處理廠將成為政府的沉重包袱，并且，其中還將有約30％的污水處理廠因缺乏運(yùn)轉(zhuǎn)資金而停運(yùn)，導(dǎo)致大批設(shè)備、設(shè)施閑置，而污水卻得不到處理。
　　從上述分析中可以看出，增建城市污水廠的確刻不容緩，但主要利用外資來投建污水處理廠從長遠(yuǎn)看是十分不利的，將會帶來諸多消極影響，而且，以此方式要達(dá)到國家已確定的目標(biāo)，從國力上也是不可行的。我們必須主要依靠自已來籌集資金，建設(shè)、運(yùn)營城市污水處理廠。

　　3. 精減投資規(guī)模 多種形式籌資

　　針對我國目前的情況，我們該以何種方式來建設(shè)和運(yùn)營城市污水廠呢？
　　答案無外乎兩點(diǎn)：其一，在保證污水處理規(guī)模和質(zhì)量的前提下，降低投資成本，壓縮目前較為巨大的建設(shè)和運(yùn)營費(fèi)用，做到“少花錢，多辦事”，即“節(jié)流”；其二是積極探索和采用更為靈活的資金籌集方式和運(yùn)營方式，使資金來源多元化，運(yùn)營方式多樣化，聯(lián)合多方力量來推動城市污水處理廠的建設(shè)運(yùn)行，即“開源”。
　　首先來談?wù)劷档统鞘形鬯畯S的投資和運(yùn)行成本，可從以下幾個方面加以考慮：
　　3.1 改變工藝
　　決定投資成本很重要的一個因素是工藝的選擇。目前我國城市污水處理廠普遍采用的工藝為普通活性污泥法、氧化溝法、SBR（間歇式活性污泥）法、A－B法等，與美國、德國等發(fā)達(dá)國家所采用的技術(shù)與工藝幾乎在同一水平上，投資費(fèi)用十分高昂，這與我們國家當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)實(shí)力是不相稱的，因?yàn)榘l(fā)達(dá)國家的人均國民產(chǎn)值是我們的數(shù)倍甚至數(shù)十倍以上。我們應(yīng)該開發(fā)推廣的是與我國現(xiàn)階段國情相適應(yīng)的、經(jīng)濟(jì)實(shí)用的技術(shù)，這類技術(shù)應(yīng)具有以下特點(diǎn)：
　　噸水投資低，噸水造價應(yīng)該控制在600～1000元之間。
　　運(yùn)行費(fèi)用低，噸水運(yùn)行費(fèi)應(yīng)該控制在0.4元以下。
　　運(yùn)行管理要求低，不要求有大量專業(yè)人員操作管理，操作管理人員數(shù)量為現(xiàn)有污水廠人員的三分之一左右。
　　此類技術(shù)是否存在呢？答案是肯定的，但需進(jìn)一步完善，以下幾種方法可供借鑒：物理化學(xué)方法、高負(fù)荷生物化學(xué)方法、厭氧及兼氧處理技術(shù)等。
　　3.2 降低出水標(biāo)準(zhǔn)
　　我國城市經(jīng)濟(jì)能力尚不強(qiáng)，對于城市污水處理后的出水要求應(yīng)根據(jù)我國國情，制定相應(yīng)適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，不必一律向發(fā)達(dá)國家看齊。發(fā)達(dá)國家的城市污水廠出水標(biāo)準(zhǔn)也是隨經(jīng)濟(jì)能力逐步提高的，象污水處理事業(yè)發(fā)達(dá)的美國在七十年代主要采用膜法，70％的污水處理廠采用高負(fù)荷生物濾池，其原因主要是它的造價低、運(yùn)行穩(wěn)定、能耗小。后來隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，出水標(biāo)準(zhǔn)提高，生物濾池不能滿足要求，才逐漸采用活性污泥法等。因此我們應(yīng)在適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，開發(fā)適合我國國情的技術(shù)和設(shè)備。
　　3.3 減少雙邊外資利用，提高設(shè)備國產(chǎn)化率
　　采取措施，改變依靠國外政府貸款大量、重復(fù)引進(jìn)設(shè)備的被動局面，如：
　　在建設(shè)城市污水處理廠時，應(yīng)鼓勵優(yōu)先選用國內(nèi)能提供并可滿足要求的國產(chǎn)設(shè)備，對那些可使用國產(chǎn)設(shè)備而不用的單位要采取有效措施予以制止。把設(shè)備國產(chǎn)化的實(shí)施比例作為項(xiàng)目審查的內(nèi)容之一，達(dá)不到要求的不予批準(zhǔn)。
　　減少雙邊外資的利用，在引進(jìn)外資時，盡可能使用世界銀行、亞洲開發(fā)銀行貸款，以使我國設(shè)備制造企業(yè)參加國際競標(biāo)，提高適應(yīng)國際市場的競爭能力，降低工程建設(shè)費(fèi)用。在利用外資時，鼓勵引進(jìn)技術(shù)，而不是單純引進(jìn)和購買國外設(shè)備。
　　消化已經(jīng)引進(jìn)的各項(xiàng)設(shè)備，引進(jìn)技術(shù)與自主開發(fā)并重，污水處理工藝創(chuàng)新與專用設(shè)備開發(fā)相結(jié)合，加大力度進(jìn)行高水平的技術(shù)設(shè)備開發(fā)，盡快形成高層次、高質(zhì)量的產(chǎn)品群，滿足迫在眉睫的市場需求。
　　實(shí)現(xiàn)城市污水處理成套設(shè)備的國產(chǎn)化，全面推行國際通用的，以設(shè)計為龍頭的工程成套設(shè)備總承包制，扶持一批有較強(qiáng)技術(shù)設(shè)計力量、集城市污水處理施工、設(shè)備成套、安裝、技術(shù)服務(wù)等為一體的工程設(shè)備總承包公司，參與市場競爭。
　　這樣，一方面可以降低投資成本，另一方面，也有利于我國環(huán)保設(shè)備制造業(yè)的發(fā)展并推動我國的民族環(huán)保產(chǎn)業(yè)的振興。
　　3.4 采取技術(shù)與工程總承包方式
　　目前我國城市污水廠建設(shè)大多采取技術(shù)、設(shè)計與施工建設(shè)分開的方式，設(shè)計單位對工程投資不承擔(dān)責(zé)任，而且設(shè)計單位按工程造價取費(fèi)，十分不利于工程投資的控制。雖然很多業(yè)主單位經(jīng)常干預(yù)設(shè)計方案的制定，但目前的方式很不科學(xué)。作為業(yè)主單位，盡管有良好的出發(fā)點(diǎn)，力求選擇經(jīng)濟(jì)技術(shù)最優(yōu)的方案，畢竟業(yè)主單位絕大多數(shù)以前沒有建設(shè)污水廠的經(jīng)驗(yàn)，眾多業(yè)主單位及有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)不厭其煩地與各方進(jìn)行交流與考察，其中包括大量的國外考察，由于業(yè)主單位人員的專業(yè)基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)原因，往往并不能實(shí)現(xiàn)其良好的愿望。有鑒于此，我國應(yīng)該制定城市污水廠統(tǒng)一的工藝選擇與工程承包模式。城市污水的設(shè)計與建設(shè)均由專業(yè)單位實(shí)施。業(yè)主單位只要提出其相應(yīng)的條件及要求，包括投資、費(fèi)用和污水處理廠整體、水平，然后由具有專業(yè)水平的企業(yè)實(shí)體參與投標(biāo)，由中標(biāo)單位承擔(dān)連技術(shù)、施工及設(shè)備在內(nèi)的一切責(zé)任。業(yè)主只需按有關(guān)施工建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)理（最好請專業(yè)監(jiān)理單位監(jiān)理）即可。這樣業(yè)主與承包單位責(zé)、權(quán)、 利分明。通過這種模式，我國城市污水廠建設(shè)資金至少可以節(jié)約10%～20％。
　　3.5 減少項(xiàng)目建設(shè)中的中間環(huán)節(jié)
　　目前，很多工程及設(shè)備雖然采取了公開招標(biāo)的方式，但由于各種原因，投標(biāo)單位和中標(biāo)單位經(jīng)常是以貿(mào)易為主的企業(yè)，而非工程公司，這樣不可避免多層轉(zhuǎn)包和分包，提高工程造價，我們應(yīng)該鼓勵和推廣直接面對工程公司的招標(biāo)。通過公開招標(biāo)方式，選擇具有實(shí)力、能夠保證工程質(zhì)量的建設(shè)單位，使建設(shè)單位直接面向用戶，確保工程建設(shè)資金用到實(shí)處。
　　3.6 加強(qiáng)市場規(guī)范，廉政反腐
　　在市政污水處理項(xiàng)目中普遍推行公開招標(biāo)的方式，通過公平競爭發(fā)現(xiàn)和采用最為優(yōu)化的方案。同時加強(qiáng)施工和運(yùn)營過程中的監(jiān)理和審計工作，杜絕浪費(fèi)和貪污腐化等現(xiàn)象，做到財盡其用，降低工程成本，同時確保工程質(zhì)量，防止出現(xiàn)“豆腐渣”工程。
　　通過以上途徑，可以使目前較為巨大的投資規(guī)模得到一定程度的壓縮，但是，城市污水廠的投資成本降低一定比例后，仍是一筆巨額資金，如何籌集資金建設(shè)和運(yùn)營城市污水廠呢？
　　在計劃經(jīng)濟(jì)年代，公共事業(yè)的投資均由國家財政拿錢，污水處理廠的運(yùn)行費(fèi)用也就當(dāng)然由財政負(fù)擔(dān)，這樣的方式導(dǎo)致目前絕大多數(shù)的污水處理廠的現(xiàn)狀是：由政府投入巨額資金或利用外國政府貸款建設(shè)，建成后的大部分污水處理廠為事業(yè)單位編制，運(yùn)行經(jīng)費(fèi)由政府有關(guān)部門核定撥給，相當(dāng)一部分污水處理廠運(yùn)行費(fèi)用嚴(yán)重不足。而在污水處理收費(fèi)方面也存在一些問題，如：大多數(shù)城市對生活污水和部分工業(yè)廢水的收集和集中處理是不收費(fèi)的或收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)定得很低，征收的超標(biāo)排污費(fèi)約相當(dāng)于企業(yè)污水處理費(fèi)用的四分之一，達(dá)不到刺激企業(yè)削減污染物排放量、治理污染源的目的；征收的排水設(shè)施使用費(fèi)很難滿足工程設(shè)施的日常運(yùn)行和維護(hù)費(fèi)用；并且沒有完善的收取、交納排污費(fèi)的機(jī)制，排污費(fèi)收取困難。于是污水處理廠的良好運(yùn)行、投資回收、資金還貸等均沒有了保證，現(xiàn)在很多地方的污水處理廠甚至已經(jīng)出現(xiàn)了即使“有錢建”，也“無錢養(yǎng)”的局面。
　　因此，污水處理廠資金籌集方式亟待改革，要積極拓展多種形式進(jìn)行城市污水廠的建設(shè)和運(yùn)營。
　　第一，首先要從觀念上轉(zhuǎn)變，應(yīng)明確樹立“排污者付費(fèi)，治污者收費(fèi)”的觀念，向排污者統(tǒng)一收取污水處理廠的投資費(fèi)和運(yùn)行費(fèi)遵循“排污者付費(fèi)”的原則，明確污水治理的責(zé)權(quán)利關(guān)系，對污水處理實(shí)行收費(fèi)，改變過去一切都由政府包攬的狀況。
　　制定污水收費(fèi)政策及其標(biāo)準(zhǔn)的原則是既要考慮污水處理廠的正常運(yùn)行，又要考慮建設(shè)資金回收，以利擴(kuò)建、再建，同時還要兼顧排污單位的合理承擔(dān)，并根據(jù)排污單位的水質(zhì)和水量來確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。
　　污水處理廠的資金來源可以按照每個點(diǎn)源的污染排放情況收取。收取標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)綜合考慮排放廢水的水質(zhì)及可處理性能，不應(yīng)單以水量而論，或只考慮水質(zhì)一、二種指標(biāo)。有些廢水雖然濃度不高，但可處理性能較差，應(yīng)偏高收取廢水處理投資費(fèi)用。
　　污水處理廠的投資費(fèi)和運(yùn)行費(fèi)的具體收取做法可以采取與自來水統(tǒng)一收取的方式，并明確自來水廠與污水處理廠的各自責(zé)任。
　　第二，鼓勵污水處理廠集中建設(shè)，以減少投資浪費(fèi)。
　　我國過去大多采取“誰污染、誰治理”的分散建設(shè)模式，每個產(chǎn)生污染的企業(yè)和生活區(qū)均要建一個單獨(dú)的污水處理廠，這樣不僅造成資金的極大浪費(fèi)，而且由于各污水處理廠缺乏專門的管理人才，造成處理設(shè)施管理不善，導(dǎo)致處理裝置出水達(dá)不到設(shè)計及排放要求。
　　隨著經(jīng)濟(jì)水平的不斷提高，我國應(yīng)逐步淘汰這種分散建設(shè)模式，采取企業(yè)只進(jìn)行預(yù)處理，由城市統(tǒng)一建設(shè)集中式或分片集中式污水處理廠的模式。采取這種方式有以下幾方面好處：
　　可以節(jié)約大量建設(shè)資金。就總體投資而言，一般可節(jié)約20～30％建設(shè)資金。
　　可以節(jié)約大量運(yùn)行費(fèi)用。由于集中管理，可以節(jié)省80％以上人力，電費(fèi)、藥劑費(fèi)等等均可大幅度減少。
　　可以取得更好的處理效果。很多工業(yè)廢水，由于成分單一，單獨(dú)處理無論采取物理還是生物方法都不能取得最佳的效果。特別是采取生物處理時，有些廢水單獨(dú)處理時，由于廢水中某些抑制物質(zhì)濃度偏高，生物活性受到抑制，甚至不能生存，但如果與其他廢水混合后處理，不僅抑制物濃度降低，有時有些原抑制物質(zhì)由于其互補(bǔ)作用，可以取得很好的去除效果。
　　可以取得更佳的環(huán)境效益。由于集中管理，可以配備少而精的專業(yè)管理人員，以確保處理系統(tǒng)的運(yùn)行穩(wěn)定，從而保證獲得最好的處理效果，取得最好的環(huán)境效益。
　　第三，國家從財政上對城市污水處理廠建設(shè)給予強(qiáng)有力的支持。
　　在具體操作上，政府可以采取城市污水廠的“兩權(quán)分離”方式，即建設(shè)權(quán)與運(yùn)營權(quán)分由政府投資建設(shè)設(shè)施，工程建成后，由政府將設(shè)施委托給專業(yè)化的運(yùn)營公司負(fù)責(zé)運(yùn)營，實(shí)行社會化的有償服務(wù)。運(yùn)營公司在污水處理廠建成投入運(yùn)行后，實(shí)行企業(yè)化管理，同其他市場經(jīng)營者一樣，自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧，一切運(yùn)行管理均與經(jīng)濟(jì)掛鉤，提高效率，降低成本，從而將環(huán)境、社會和經(jīng)濟(jì)效益統(tǒng)一起來。
　　政府還可以對治污企業(yè)給予直接的財政支持。
　　例如據(jù)《中國環(huán)境報》報導(dǎo)，作為國家環(huán)保產(chǎn)業(yè)基地的沈陽市，將污水廠建設(shè)、運(yùn)行及管理均納入產(chǎn)業(yè)化，其北部污水廠投資6億元，日處理40萬噸污水，年運(yùn)行費(fèi)需4000萬元。沈陽市向城市居民收取排污水費(fèi)（0.2元/噸），年收入1億多元，其中4000萬撥到污水廠做運(yùn)行費(fèi)，余下的6000多萬元以配股形式撥到負(fù)責(zé)沈陽的污水廠建設(shè)的已公開上市的沈陽特種環(huán)保公司名下，其擴(kuò)股后的收益全部用于新建的污水處理廠。連撥10年就是6億多元，預(yù)計上市后可3倍增值，即可在10年里籌集到20多億元，而這筆錢則正好是沈陽將要再建兩座各為日處理50萬噸的污水處理廠的投資，此外，市政府還將污水廠交給沈陽特種環(huán)保設(shè)備制造集團(tuán)有限公司，由其負(fù)責(zé)運(yùn)行及管理。而沈陽特種環(huán)保公司接手后，完全實(shí)行市場化和產(chǎn)業(yè)化管理，將其中的20萬噸污水經(jīng)深度處理后作為工業(yè)用水，年可節(jié)約水資源7000萬噸；其余20萬噸污水處理后可作為城市環(huán)境調(diào)節(jié)用水，還可為渾河下游兩岸提供農(nóng)田和綠化用水；污泥處理后作為農(nóng)業(yè)用肥，收益頗為可觀。實(shí)現(xiàn)了在政府優(yōu)惠政策扶持下城市污水處理廠企業(yè)化運(yùn)作的新模式。
　　第四，鼓勵企業(yè)以BOT方式建設(shè)城市污水廠，即建設(shè)權(quán)與運(yùn)營權(quán)結(jié)合的方式，由專業(yè)化的治理公司自己投資建設(shè)污染治理設(shè)施，自己負(fù)責(zé)設(shè)施的運(yùn)營，實(shí)行社會化的有償服務(wù)。
　　根據(jù)世界銀行《1994年發(fā)展報告》的定義，所謂BOT（build-operate-transfer），即“興建－經(jīng)營－移交”。它是一種私營機(jī)構(gòu)參與基礎(chǔ)設(shè)施的開發(fā)和運(yùn)營的方式，也是一種新型的利用私人（民營）資本進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目融資方式。其實(shí)質(zhì)是一種債券與股權(quán)相混合的產(chǎn)權(quán)。具體作法是，由與項(xiàng)目有關(guān)的單位（承建商、運(yùn)營商、用戶）組成的財團(tuán)成立一個股份組織，對項(xiàng)目的設(shè)計、咨詢、供貨和施工實(shí)行一攬子總承包，且在項(xiàng)目竣工后在特許權(quán)規(guī)定的期限內(nèi)進(jìn)行經(jīng)營，向用戶收取費(fèi)用，以回收投資、償還債務(wù)、賺取利潤，達(dá)到特許權(quán)期限后，財團(tuán)將項(xiàng)目無償交給主辦國或公共部門。
　　采用BOT投資方式，有利于降低工程投資，提高污水處理廠的運(yùn)行管理水平和運(yùn)行的穩(wěn)定性，同時還能大大減輕地方政府的經(jīng)濟(jì)壓力，另一方面還可以加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，滿足全社會對公共工程和基礎(chǔ)設(shè)施的需求。
　　第五，支持環(huán)保企業(yè)上市融資。環(huán)保企業(yè)屬于新興產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)有企業(yè)規(guī)模和實(shí)力有限，但環(huán)保是一個很好的概念，且環(huán)保企業(yè)不少屬于高科技企業(yè)，上市后，易于籌資，可使環(huán)保在短期內(nèi)迅速發(fā)展。上市同時還可以盤活企業(yè)資產(chǎn)，通過獲得來自證券市場的資金，推動環(huán)保企業(yè)加大在城市污水廠項(xiàng)目上的投資力度，加速市政工程建設(shè)。
　　第六，就建設(shè)的項(xiàng)目向社會發(fā)行債券，籌集資金。如早已存在的電力建設(shè)債券和北京市剛剛發(fā)行的蓮花小區(qū)建設(shè)債券。這種方式能較快地獲得大量社會資金。

　　4. 結(jié)束語

　　城市污水廠的建設(shè)及運(yùn)行關(guān)系到自然環(huán)境的維護(hù)，不可小視。其投資的巨大性決定了政府在其建設(shè)和運(yùn)作過程中擔(dān)當(dāng)著極為重要的角色。現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)停止以前那種國家財政從建設(shè)到運(yùn)行大包大攬的不符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的做法。污水、污水廠都應(yīng)當(dāng)被作為市場中的因素加以考慮。政府應(yīng)充分利用市場杠桿，通過上述多種形式吸納社會資金、利用專業(yè)環(huán)保企業(yè)的力量來加快城市污水處理廠的建設(shè)并保證其良好運(yùn)行。