英若智
河北省水利水電第二勘測設計院

1.前言

　　目前中國城市供水水價由“水費價格”和“水資源價格”構成，前者比較明確，而后者目前尚需從理論和實踐上進行探討，為政府決策提供支持。
　　1998年1月21日公布實施的《中華人民共和國水法》第34條規定：“使用供水工程供應的水，應當按照規定向供水單位繳納水費。對城市中直接從地下取水的單位，征收水資源費；其他直接從地下或者江河、湖泊取水的，可由省、自治區、直轄市人民政府決定征收水資源費。水費和水資源費的征收辦法由國務院規定。”這里明確了“水資源價值量”基本應體現在“水資源費”中。
　　1997年10月28日國務院批準頒布實施的《水利產業政策》進一步明確：“國家實行水資源有償使用制度，對直接從地下或江河、湖泊取水的單位依法征收水資源費。水資源費征收和使用管理辦法由國務院制定，在國務院正式發布之前，暫按省（自治區、直轄市）的有關規定執行。收取的水資源費要作為專項資金，納入預算管理，專款專用。”
　　由于對水資源費的性質、合理內涵、定價原則和方法規定的比較籠統或未作詳細的說明，致使目前大家認識不盡一致，有必要進行研討，統一認識，以便為水價改革提供科學的依據。

2.目前對水資源費性質的不同觀點

　　2.1補償“費用”
　　認為水資源費是對國家水資源開發利用投入的間接社會成本、環境成本以及水資源宏觀管理費用的補償，主要由水資源開發、利用中直接勞動消耗補償之外的前期基礎工作費用和用后補償費用構成。例如地下水資源耗竭需要的人工回補、另辟水源等費用的補償；用水造成水質污染需要的治理補償等。而且應是水資源用前和用后費用的等價補償。水資源費純粹是一種補償性質的“費用”。
　　2.2“地租”
　　基于我國水資源產權由國家壟斷的特點及國有產權應得到保護的原則，認為水資源費體現了水資源的國家所有權和使用權，是國家用水資源進行交易或出讓的經濟形式，所有權出讓要取得開發利用的水資源付出全部勞動的補償；而資源性資產的使用權出讓應是有償的，應折價作為資本投資，其經濟形式應當是“地租”，“租”是一種特殊的價格。開發利用水資源應實行特許權制度，水資源費體現的是國家管理型資產價格，不包括水資源產品的價格。
　　另一種觀點認為“地租”理論涉及的僅是“天然水資源價值”，而非“水資源費”，水資源本身具有的價值，即“水資源價值量”由“天然水資源價值”和“水資源費”兩部分組成。“水資源費”只是“補償費用”。
　　2.3 “資源稅”
　　認為水資源開發利用中全部勞動消耗的補償形式應是水費，而非水資源費；水資源費純屬一種“資源稅”。水資源開發利用前、后所付出附加勞動可通過直接補償或間接補償途徑（即國家給予財政補貼）實現。水資源費的標準不是按水資源開發利用前、后付出勞動補償來確定，水資源費是調節經濟活動的重要經濟杠桿，實質是不以付出的勞動消耗為前提的稅收。為使用戶在同一基礎上展開競爭，應將開發優等條件水資源所得的級差收益，做為水資源稅由國家征收。這種稅收體現了屬國家所有的水資源必須實行有償使用的原則，也在一定程度上反映出水資源的稀缺程度。其基本理論依據是：第一，絕對地租，它是有償使用天然資源的基礎構成；第二，級差地租，國家應當用此種方法調節由于自然條件不同造成的苦樂不均的現象。
　　2.4 “似稅非稅”
　　認為水資源費的本質是稅，但不是純粹的稅收。水資源費主要是根據國家對水資源的所有權征收的，它是社會剩余產品的扣除，水資源費具有稅收的強制性、無償性等基本特征，但目前不由稅務部門（或財務部門）征收，且不象稅收那樣有國家統一規定的征收標準。持這種觀點的人主張水資源費今后要同礦產、土地等稅一樣，由國家以稅的形式統一征收。
　　2.5“費”“稅”合一
　　認為水資源費具有費和稅的雙重性質，承認水資源費是對水資源開發利用間接社會成本、環境成本以及宏觀管理消耗的補償，又認為屬國家所有的自然資源應遵循有償使用的原則，有償使用的實質屬于稅的性質。該稅是資源地租，包括絕對地租和級差地租兩種涵義。
　　2.6 “政府行為”或“管理措施”
　　認為水資源費征收完全是一種政府行為或行業管理措施。因為70年代以來北方及沿海各城市水資源供需矛盾日益尖銳，出現地下水嚴重超采和水質進一步惡化的問題，需要采取經濟手段加以緩解。他們依據先后頒布的《中華人民共和國水法》、《取水許可證制度實施辦法》、《取水許可監督管理辦法》等法規，認定征收水資源費純屬國家采取的行政或經濟手段，水資源費是費或稅無關緊要，只是目前成為費更有利于收費和管理。水管理部門收費比收稅要方便的多，且利于其使用；對企業來說，費用可納入成本而轉嫁于用戶，不影響其經濟效益。
　　上述觀點的差異涉及到費和稅的關系。在社會主義市場經濟條件下，從理論上和實踐上劃清費和稅的界限，將有助于理解水資源費的性質。

3.水資源費的理論與實踐

　　3.1理論
　　（1）“費”總要以勞動消耗為前提，是對勞動消耗的補償，是物化和活勞動的價值形態或貨幣表現。在社會主義市場經濟條件下，商品需要通過市場交換得到其價值的貨幣補償。賦予商品屬性的水資源，其費用要以水資源開發、利用、保護、管理所付出的全部勞動消耗為前提。水系統中完整的“水費”應包括上述全部費用。
　　但是供水事業具有公益和商品雙重屬性，供水事業雖以取得經濟效益為主，但也兼有一定的社會效益，“完整”的水費全由用戶支付目前在理論上尚需探討。且目前我國大多只將直接費用計入水費，間接費用一直未包括在內。國務院《水利產業政策》針對供水等“乙類項目”規定供水價格“要按滿足運行成本和費用、繳納稅金、歸還貸款和獲得合理利潤的原則制定”，也未明確所謂的“全成本”（全部費用）。
　　水資源開發、利用、保護和管理中體現的間接費用目前暫時不能通過市場交換實現，按理應依據國家對水資源的所有權，以“水資源費”的形式適當向用戶征收，作水費的附加。從宏觀上分析，上述間接費用的補償，應是征收水資源“費”的基礎，并應據此確定征收水資源費的最低標準。這樣，“費”一般不參與國民經濟的分配、再分配和發揮經濟杠桿的作用。總之，“費”屬于經濟范疇。
　　（2）“稅收”是國家為了實現其職能，強制地、無償地取得財政收入的一種手段；是國家憑借政治權力，依照規定的稅法，參與國民經濟收入分配和再分配的一種方式；也是貫徹國家經濟政策，調節生產、消費和收入的一個經濟杠桿。
　　稅收具有無償性、強制性和固定性的特點，同時具備三個基本特性：一是依靠國家的職能和權力；二是依據既定的稅法；三是以參與國民經濟分配、再分配和發揮經濟杠桿作用為目的。三者是缺一不可的整體。制定或修定稅法、價格法等都要貫徹國家經濟政策，稅收是政府行為。
　　為了調節生產、消費和收入，“水資源稅”可以發揮稅收的作用，有利于全局性水資源的合理開發、利用。總之，稅收不以付出勞動為前提，屬于財政范疇。
　　（3）“資源稅”實質上即“資源地租”，廣義地講，水資源由于其所有權與使用權分離，也存在地租的概念。市場經濟體制的建立，等價交換原則將反映在一切商品交換的過程中。因此，不管是產品、原材料還是資源性資產，都應該合理評定其實際價格，以保證市場運作中商品交換的公正性。
　　水資源資產的價格與其它資源性資產（如土地資源）的價格一樣，由地租本金化價格和資源補償價格構成。地租本金化價格是由使用資源的絕對地租和級差地租按社會平均利潤率還原成本金的價格。絕對地租是由于水資源的稀缺性和國家壟斷造成的，它應是在最劣等條件下，開發的水資源產品在社會平均利潤之上的超額利潤；級差地租是由于水資源的質量差別而形成的超額利潤。根據地租是超額利潤的概念，理論上可由預期的收益來計算水資源的價格。
　　但水資源不同于礦山、土地等資源，具有其獨特性質。水資源是不可替代的寶貴資源，是使用價值最高但天然狀態下價值最低的商品；其供應基本是區域性的，且商品水供應具有壟斷性和無競爭性，不存在全國乃至全省統一市場價格。特別是水資源區別于其它資源的是其可再生性，它主要通過工程和管理手段長年為用戶提供，而且其很大一部分可以被重復出售或經處理后可再生利用。
　　水資源可永久被利用，使其純屬“天然資源”的成分價值很低，“國家對礦產資源實行有償開采”的法規和參照國際市場的價格實行“資源補償”的意義不明顯。這或許是國家至今未將“水資源稅”納入“資源稅”的背景。
　　但歸根到底，只要是所有權與使用權相分離，資源稅或“資源地租”的概念就成立，水資源也適用有償使用的原則。征收水資源稅的主要依據似在于調節因水資源開發利用條件不同而造成的級差收益，以及為緩解水資源危機而必須發揮的經濟杠桿作用。與一般資源稅的差別在于，“水資源稅”中絕對地租所占成分應相對較小，而級差地租所占成分應較大。
　　3.2 實踐
　　我國目前征收水資源費不稱之為“稅”，主要用于加強水資源宏觀管理，如水資源的勘測、監測、評價、規劃以及為合理利用、保護水資源而開展的科學研究和采取的具體措施。這些都是合理開發、利用、保護水資源必須付出的勞動消耗，屬于“費“的范疇。
　　目前水資源費暫分別由城建和水行政主管部門征收，但都是取之于水，用之于水。水資源費顧名思義，在現階段大家多理解為“費”，且作為國家預算外資金使用，未由財政部門統一征收。水資源費尚未涉及“收支兩條線”的規定。
　　我國1994年1月實行的新稅法未將“水資源稅”列入資源稅或其它稅種之中。現階段依據規定的稅法不能征收“水資源稅”。而在現行《中華人民共和國水法》中明確規定除對城市直接從地下水取水的單位征收水資源費外，可由省、自治區、直轄市人民政府決定對其它取水的單位征收水資源費。這里包括了貫徹經濟政策，調節生產、消費與收入的內涵，實際已賦予水資源費一定的“稅收”性質。
　　目前我國征收的資源稅既有絕對地租的內涵，也有級差地租的內涵，考慮到目前企業的實際負擔能力等因素，稅額相差很大，可見“級差地租”或“級差收入”的比重相當大。由于水資源的稀缺性，當它因某種原因被耗費而不能用于其它用途時所犧牲的效益才是其真正的價值。工業用水單耗越低，缺水時損失越大，其“機會成本”也越高。但以往水投入占工業產值的比例很低，以致在正常水價范圍內對節水的促進作用不明顯。在一些地方征收地下水水資源費標準過低，難以鼓勵使用地表水或外來水。這樣，客觀上要求借助經濟杠桿進行調節。現實已存在對水資源征稅的要求。

4.水資源費的定性策略

　　綜上所述，我們認為目前中國的水資源費確實具有費和稅的雙重性質。現階段，為適應政府立法和社會輿論的需要，應當為水資源費定性尋求基本策略。筆者對此有以下建議。
　　4.1首先應給水資源費以明確的經濟內涵，即承認水資源費的“費用性質”，它是“水費”未能包括的開發利用水資源間接社會成本、資源成本、環境成本的補償，即所謂必要的“附加費用”的抵償。將用戶應當支付的這部分費用的理論予以明確，市場經濟的原則應無例外地體現在“商品水”上。闡明《水利產業政策》所指的“有償使用”，不僅言之有據，而且合情合理。
　　以“費用”為基礎征收不同標準的水資源費，可以視為“帶有稅收性質的費用”，其立足點是用戶應當補償的費用。征收額度可以由政府區別情況人為決定，但其基本性質——“有償使用”不能變，最終應當對“附加費用”等價抵償，這是市場經濟條件下用水戶的基本行為規范。
　　4.2 目前各地測算水資源開發利用間接社會成本、環境成本、資源成本等工作難度較大，而且即使測算出來也一時難為社會所接受。考慮到居民和企業承受能力，水價對物價波動的影響等因素，水資源費全額、合理征收也要有一個逐步到位的過程。因此在目前條件下，水資源費只宜由地方物價部門會同水主管部門、城建部門分析協商，確定一個比較現實的水資源費標準。
　　按照我國“價格法”的規定，水資源費的制定還要有一定的公眾參與。在一定階段，水資源費的性質將更多地帶有政府規定和政策性因素。如此看來，在計劃經濟向社會主義市場經濟過渡時期，水資源費的“費”、“稅”雙重性質有時都不太明顯。這也體現在目前《水利產業政策》“暫按省（自治區、直轄市）的有關規定執行”之中。
　　4.3 目前水資源管理應著重于區別不同地區或城市，盡快發揮水資源費的經濟杠桿作用，以解決水資源危機和水環境惡化等現實問題。這次任務甚至比國家得到以往開發利用水資源“附加費用”和今后投入“后期費用”的補償更為緊迫。例如1998年夏季石家莊市為適應缺水季節，居民自來水收費浮動至1元/m³（其中水費0.83元/m³，治理污染費0.17元/m³），沒有明確其中“水資源費”占多少，而是籠統用帶稅收性質的收費發揮行政干預及經濟杠桿作用。又如目前石家莊市供水總公司自來水取用地下水比利用地表水成本約低0.45元/m³左右，只有盡快提高地下水水資源費，使地表水、地下水成本接近，才可鼓勵公司更多地利用地表水。
　　為實現這個目的，目前城市地下水水資源費只需按照“發揮經濟杠桿作用”的要求確定。但要說明一點：較大幅度提高水資源費必須要輔以水資源費的準確測算，必須明確其有償使用性質和經濟合理性，必須加強宣傳教育和公眾參與，使政策性調價做到有理、有據。

5.水資源費的“費用”內涵

　　水資源費最終要體現出由水資源開發利用特性決定的附加費用的補償，即理應由用水戶支付的水資源外部社會成本、資源成本、環境成本等。其合理內容主要包括兩個方面：
　　5.1水資源開發的前期費用
　　水資源作為一種自然資源在天然狀況下沒有凝聚人類的勞動，因而也沒有勞動價值。但是，當人類為其自身需要科學地開發和利用天然水資源時，必須首先對天然水資源進行調查、勘測、測驗、評價和研究，尤其在目前我國北方水資源嚴重短缺，地下水普遍超采的情況下，迫使人們進一步去研究新的水源及開源節流對策。
　　這樣，一方面在水資源開發利用之前必須首先投入社會所必需的、一定的物化勞動和活勞動；另一方面，隨著時間變化和社會經濟的發展，水資源前期工作還要不斷深化和擴展，還要付出更多的勞動消耗。例如：水資源評價和規范，一般來說需要不斷地補充和完善，并且隔一段時間（如5 ~10年）需要進行再評價，增加新的內容，解決新的問題。再如，在水資源調查和評價之后，還需要對水資源進行長期的動態監測。以上這些投入的消耗必須得到價值補償。將要開發的水資源也凝聚了人類勞動，是有價值的。
　　5.2水資源開發利用的后期費用
　　如果水資源開發利用帶來了社會、經濟或環境問題，則需要加強研究并采取有效的措施加以解決，這都需要投入一定的物化勞動和活勞動，現實存在水資源開發利用后期費用補償問題。目前依據“滿足運行成本費用”原則確定的水價顯然不包括后期費用補償，用水戶不支付這部分費用同樣是不合理的。
　　目前有些地方在水費中開始收取“治理污染費”是一個很大的進步，但對地下水超采造成的惡果、生態環境的破壞、原有水利工程遺留的重大問題等“后期費用”則缺少研究，更不用說用戶進行補償。對于這些用戶“欠帳”，必須進行測算和宣傳，以期引起全社會的重視。
　　總之，水資源開發的前期費用和后期費用構成了我國征收水資源費的客觀基礎。水資源費的征收的必要性與水的資源特性和開發利用特性有很大關系。
　　水的資源特性如可再生性、隨機性、三水轉化特性以及人類活動影響等特點，決定了水資源的勘測、實驗、評價和研究工作量十分巨大。對于水資源，不僅要研究其總量，還要研究其時空變化規律；不僅要研究自然條件對水資源變化的影響，還要研究人類活動的影響；不僅要研究水量變化，還要研究水質變化；不僅要研究今日的變化，還要預測未來的變化；不僅在開發利用以前要進行勘測、研究，開發利用后還要繼續進行勘測和研究。
　　水資源的開發利用特性包括水資源利用的廣泛性和重要性，水是生命的源泉、農業的命脈、工業的血液、能量的載體和環境的要素，是生產、生活不可缺少的物質基礎。這就決定了水資源的綜合利用特性十分突出，是極復雜的多目標決策問題。現代水資源科學是個涉及學科十分廣泛的邊緣科學。水資源利用必須同時考慮生活用水、工業生產用水、農業灌溉用水等各個方面，并協調它們之間的矛盾，而且各種用水要求是不斷發展的，各時期的主要矛盾不斷變化。這就要求這種評價、預測、規劃、科研工作量很大且要不斷的進行。
　　另外，水資源開發利用后，還會帶來一系列環境問題。水是最好的溶劑，因此也最易被污染。它比空氣污染、噪聲污染的污染源復雜得多，污水不僅污染了水體，而且對農作物、土壤和地下水造成嚴重危害，對水利工程的破壞也十分明顯。地下水超采后，還會引起地面下沉、地面建筑物倒塌、地下建筑物破壞、海水入侵等一系列嚴重的環境后果。處理和防治這些環境后果，包括地下水補源、回灌和保護等措施，常比供水困難得多，要付出更大的代價，使得在供水成本外，需附加很大的費用支出。

6.水資源費的定價

　　6.1水資源費定價原則
　　應在一定程度上體現補償商品水開發、利用前后的附加勞動消耗。
　　為了水資源的合理開發利用，應發揮經濟杠桿作用，對不同水源收取不同的水資源費。例如，為鼓勵各城市優先利用地表水資源和限制地下水盲目超采，可使作為供水水源的地表水供水價格加水資源費低于理論自來水售價，而自備井運行費加水資源費等于或高于自來水價格。
　　為有利于緩解水資源危機，限制各城市地下水不同程度的超采，在規劃期內達到采補基本平衡，需壓縮地下水取水量，對嚴重超采區或超采區應加收超額水資源費。
　　適應用戶承受能力和有利于穩定物價，同時有利于諸如南水北調等新工程實施后水費和水資源費相銜接。在目前情況下應制定逐步增加水資源費的實施方案，使水資源費逐步到位。
　　6.2水資源費測算方法舉例
　　水資源費因其涉及面廣，理論研究尚不成熟，給標準核算造成困難。目前全國尚無一套科學的具體測算方法。我們試圖以水資源費現階段主要是水資源開發利用和保護附加費用的補償這一理論出發，用幾項替代措施分析和測算水資源開發利用的后期費用。替代措施應當遵循等效和經濟的原則。針對替代地下水超采或替代引滲回灌可選擇下述方法：引地表水入城鎮以替代地下水超采；節約用水以替代地下水引滲回灌；利用污水回用替代地下水引滲回灌；引水補灌地下水費用以及按照勞動價值量計算物化勞動消耗等。可用這五種方法研究水資源費標準。其中前三種為間接計算法，后兩種為直接計算法。
　　（1）按引用地表水以取代超采地下水的成本計算
　　其依據是，引入外來水等效替代地下水的超采或等效替代引滲回灌。可將地下水超采部分的水資源加上自身抽水成本等于引水工程到用戶的全部費用計算。只有地下水超采的部分，才會有W_c超的費用，但在實際中不易分清超采與非超采水量，故可以計算綜合的水資源費，向全部的自備井用戶收取水資源費W_c綜 。經推算，綜合水資源費計算如下式：

　　W_c綜＝Y/ (X+Y) W_c超
　　式中　Y——某城市某年超采水資源量；
　　　　　X——地下水資源可開采量。

　　W_c綜為自備井用戶超采后的用后費用補償，這部分費用是補償環境破壞的費用，并沒有包括地下水長期動態觀測等的前期費用，在目前水資源費現狀與理論水資源費相差甚遠的情況下，可暫忽略該項費用。
　　（2）按照節約用水以替代地下水引滲回灌的邊際費用計算
　　基本思路是：地下水超采時，為維持地下水采補平衡，應大力節水，節省的水量相當于少抽取地下水量，即相當于對地下水的回補量。因此，以節約用水的邊際費用作為對地下水回灌的邊際投入費用，間接計算水資源費。計算公式為：

　　W_c綜＝節水工程邊際費用Sc y

　　式中　y ——超采系數，y=Y/(X+Y)；
　　　　　Sc——節水工程邊際費用。

　　因節水數量有限，很難替代目前地下水超采量，且隨著工業用水的不斷增加，節水難度也越來越大，用這種方法計算的水資源費也會越來越大。
　　（3）按照污水回用以替代地下水引滲回灌的邊際費用計算
　　基本思路與上述方法相似，污水回用相應減少了地下水的取水量，可部分取代地下水引滲回灌。因污水回用的成本較大，用此方法計算出的水資源費也較大。
　　（4）以當地地表水引滲補灌地下水所需費用計算
　　該方法的基本理論是：直接以引當地水補灌地下水所需年費用計算水資源費中的后期費用，這是將水資源開發的后期地下水補償費直接作為水資源費進行測算的。因我省已無多少可回灌的地表水，且各地補灌條件差異很大，目前難于準確計算。
　　（5）按勞動價值量法計算
　　該方法的基本理論是：城市水資源管理是社會不可缺少的組成部分，管理中所花費在水資源前期和后期的費用應當按照馬克思所說的社會必要勞動量來計算。即在合理規劃的前提下，對城市水資源管理應當花費的各項費用進行量化估算，在數量上應當能補償已消耗的費用。所謂合理規劃，從長期看是指規劃的數額至少要維持城市水資源的良性循環，從當前情況看，這部分投入不僅要維持城市水資源的良性循環，還要投入額外資金對已造成的水資源破壞情況進行恢復，例如引滲回灌地下水措施等。將這些合理的、應消耗的社會必要勞動量，分攤至單方水中，成為水資源費計算的基本依據。目前因缺乏有關數據和資料，暫難作定量分析。
　　根據替代措施的等效、經濟原則，在現階段，起碼應將節水工程作為最優替代措施，據此計算水資源費；隨著用水量增加，如地下水繼續超采，最后等效替代措施只能是引江中線工程。此時需按方法（1）計算實施中線工程單方水的費用。

7.結語

　　進行水價改革時，水資源費是一項非常重要的內容，在研究測算全省水資源標準時，需體現“水資源費”的稅收性質，分地區、分工農業、分水源、分超采情況分別研究制定多種水資源費現狀和今后不同水平年科學和可行的收費標準。