城市水管理機構改革

論文類型	運營與管理	發表日期	1999-09-01
來源	21世紀中國城市水管理國際研討會
作者	PETERJAQUES
摘要	PETER JAQUES （CPR/96/302項目，機構改革國際專家）要目 1、報告的背景及目標 2、已完成工作的總結 3、水源管理的概況 4、石家莊市的改革提議 5、實施的事件及計劃 ...

PETER JAQUES
（CPR/96/302項目，機構改革國際專家）

要目

1、報告的背景及目標
2、已完成工作的總結
3、水源管理的概況
4、石家莊市的改革提議
5、實施的事件及計劃

6、目前的實施進度經驗累計及突出事例
7、信息管理的改善
8、公共關系
9、公用事業部門的規定
10、結論

1. 背景介紹

1.1 本項目（CPR/96/302，“二十一世紀中國城市水管理”）的目標在于協助建設部開展一次全國性的、可實施的城市水管理計劃，并且建立重要的、有權威資格的機構來實施這一規劃。此項規劃的總體目標在于通過發展和驗證一個有效的過程，諸如機構改革、需水戰略的實施以及支持此戰略所必需的建議性政策和規章的改革，來達到改善水和廢水管理的目的。
1.2 為協助籌劃此項國家計劃，本項目支持了石家莊市市政府的示范活動，以此來確定在中國實施市一級的機構及組織改革的最為適宜的方法。一套機構改革策略和一套經過調整的價格結構運作方案將得到開發和改進，從而在石家莊市建立起全部自負盈虧的供水和污水處理公司。
1.3 最終將開展旨在傳播本示范活動的主要經驗和此項國家規劃信息的一個培訓和技術支持計劃。
1.4 本項目由聯合國開發計劃署提供美金1，225，000元作為資金，用以支付澳大利亞銀行和石家莊市市政府的開支。執行機構是中國國際經濟技術交流中心，建設部將指導實施此項國家計劃，而石家莊市市政府將負責示范項目的落實。本項目是從1997年下半年開始的，時限設定為2～3年。
1.5 為了進行全面的總體督導和便于項目的協調管理，建立了國家項目領導小組，由建設部科技司司長聶梅生女士擔任小組組長一職。石家莊市市政府建立了示范項目的實施部門，旨在監督當地項目的日常實施情況。國家和地方兩級的項目協調員已分別被任命。
1.6 國際、國家和地方三級的顧問人員分別的被指派來完成項目的機構設置、經濟和財政三方面研究事宜。但是在實際工作中，他們會保持緊密聯系，一旦需要他們就會聯合工作，以適應三方面改革間的高度關聯性。
1.7 本報告是由國際專家就有關項目的機構部分而寫的第三份報告。第一份報告是在1997年12月，以初始報告的形式寫成，內容包括：確定了工作的輪廓，提供了開發城市水管理信息系統的參考條款，總結了國際上在城市水資源管理方面最好的事例。第二份報告（稱為中期報告）總結了由國家和示范項目辦公室提供的機構改革建議，然后試圖確認出所需要的、將被采用的實施方案。這份中期報告完成于主要的現場工作階段的后期，是由國際機構專家們完成的主要報告。本份最終報告提供了對已完成工作的全面總結，包括了迄今為止項目的實施進度和經驗教訓；給出了關于項目成功性的一些初步結論。為便于參考，本報告重復了以往報告中的部分有關重要內容。
1.8 當閱讀由國際機構專家所寫的各份報告時，需要結合著閱讀由國家和示范項目辦公室所準備的各種報告。這些報告包括：所提建議的全部細節；實施過程的進展情況；其他諸如發展管理信息系統等有關情況的總結，以及對法律規章情況的總結等文件。
● 石家莊市的情況
1.9 石家莊市是河北省的首府，它之所以被選為試點城市是由于當地政府的支持，毗鄰北京以及其所面臨的水危機現狀。它已被定為中國具有最嚴重的水管理問題的十大城市之一。同時，居民的人均用水量高于全國平均水平。
1.10 最初的聯合國開發計劃項目文件中所確認和描述的主要問題，均被注明是全國普遍存在的，而且也是作為試點的石家莊市所特有的。這些問題將在以后各段落中加以總結。
1.11 零亂的組織和機構框架。所有各級的水和廢水管理職責被委派給許多的機構承擔，造成命令發布的局限和重疊。這些機構進一步受限于法規，經常阻礙而非指導當地選用正確的決策，并且時常因為適應客戶的要求而改變運作，由此產生了很高的事務性費用。各水機構之間的交流和合作，即使在地方一級也是糟糕的。
1.12 用于維持和擴大現存的基礎設施以滿足未來需要的財源十分匱乏。目前在大多數情況下，都是由中央或省級政府從國庫收入中撥款作為對所有供水和污水處理服務的補貼。因此，財政的鼓勵已被定型了，以致于水公司對政府機構所提要求的負責程度要高于對用戶所提要求的負責程度。水和污水處理的價格是特別的低廉，并且通常只能負擔運行和維修的一半費用。因此，當缺乏定期的、特殊的贈款和貸款時，對于水和污水處理設施的運行和維護系統的最低需求每年預算額都是不足的，遑論擴大基礎設施以適應對服務需求的增長。另外，不現實的低廉價格阻礙了國內外機構對水及污水處理服務項目進行投資的選擇。
1.13 對于城市水資源的整體管理缺乏手段。目前沒有一個機構能夠獲得用于擴大有效利用和經營這一重要自然資源所需的水管理信息。機構間信息的交流，以及對已獲取數據的有效利用都受限于機構本身，而且缺乏合適的技術手段來支持信息分析和決策選用。
1.14 未有效的利用水資源。盡管許多地區將面臨或已經存在著水缺乏的問題，中國特別是在一些新興城市的中心區，水資源消耗情況通常很高。除了不適宜的價格因素外，對此問題嚴重性的公眾意識缺乏，以及缺乏如何通過家庭、政府和企業的行為加以制止，這些因素都造成了水資源的濫用。現行的對污水處理的罰款和獎勵都不足以充分減少污染以達到可接受的程度。
1.15 對于面臨水危機的城市，沒有全國性的支持計劃。雖然水缺乏正在成為一個擴大的、急待解決的全國和地方兩級政府的焦點問題，但許多市政府對有效改變此狀況缺乏必需的知識技巧和技術。目前還沒有一個中央政府性的、可以實際運作的規劃，以幫助市政部門對其下轄的水管理部門提出解決問題的方案。“二十一世紀中國城市水管理”項目正在努力創建這樣一個全國性計劃，并且對現存于城市供水管理的機構上及財政上的許多問題尋求答案。

2. 已完成工作的總結

2.1 國際機構專家履行的工作可分成以下三個清晰的過程：1997年12月，初始階段；1998年4月～7月，主要的現場工作；1999年夏天簡單的承上啟下階段。
● 初始階段
2.2 在此階段所完成的工作包括：
　　a) 研究從前有關的工作和其它可能與之相當的當前項目。與建設部/城市水資源中心的有關官員進行討論。
　　b) 與石家莊市市政府的有關官員進行討論，內容為對石家莊市現行的機構安排文件和問題的認同。
　　c) 協助安排赴英國和法國的考察團。
　　d) 為兩個從事城市水管理信息系統開發的附屬咨詢機構準備參考條款。
2.3 在此階段所完成的文件包括：
　　a) 考察團建議/安排。
　　b) 從屬咨詢機構需要的參考條款。
　　c) 初始報告，包括：詳細的工作完成情況，有關的國際經驗，提供了項目機構部分的未來研究方向。

● 主要現場工作階段
2.4 機構性工作的第二階段，也是最長的階段，歷時三個月（1998年4月～7月中）。在此期間，國際經濟和財政/價格專家也參加了工作，并且保持了緊密聯系和合作。這個階段也包括了在1998年11月初，參加第二次工作會議和提供一式三份的記錄。
2.5 在現場工作階段，機構性工作集中于下列方面：
　　△ 分析和總結機構性改革的建議
　　△ 確認實施的事宜
　　△ 為第一次及第二次工作會議準備培訓/講座材料和演示
　　△ 總結并討論管理信息系統的開發工作
　　△ 指導性地分析法規
　　△ 指導和忠告公眾意識覺醒運動
　　△ 指導可能有用處的私有部分
　　△ 指導將供水/污水處理議案聯合起來商討的內容
2.6 本項工作的主要內容是準備詳細的中期報告和一套詳細的相關培訓資料。在上面的段落2.5中，各不同標題下所包含的指導性文件都被組合后放入中期報告的附錄中。
2.7 用于總結所建議的機構改革的方法是先詳細地研討其內容，然后再準備為組織機構的改革以及由于城市水資源管理而引發的諸多論點提供討論的文件。其目的則在于把所提供討論的文件作為探討所建議的改革以及現行的體制的一項工具。在準備有關改革的實施計劃時，亦采用了相似的方法。
2.8 在機構改革的討論期間，石家莊市市政府顯然正視了未來會有增長的私有部分加入到城市水資源管理中來的現實。雖然這個期限還不能確定。在中期報告中，對涉及私有部分的規劃進行了討論，并且準備了逐步指導選擇私有部分涉足的適宜形式。
2.9 1998年4月底，在石家莊舉辦的現場會上確認了公眾意識的覺醒和與用戶間的交流是重要的事項，此說法在11月的工作會議上再次被提及。因此在中期報告中，公共關系成為了一個主題，雖然這點沒有著重地包含在國際機構專家的參考術語中。另外，英國泰姆士水公司所使用的一整套公共關系資料已經提供給了城市水資源中心。
● 承上啟下的階段
2.10 此階段受限于時間，將包括以下內容：
　　△ 短期訪問石家莊，討論實施進度
　　△ 1999年8月2日，舉行城市水管理信息系統培訓講座的演示會
　　△ 準備總結性報告（即本報告）
　　△ 參加1999年9月舉行的項目總結性工作會議
2.11 必須強調指出的是，國際專家的作用不在于就機構改革的細節或其應該如何實施來提供強制性的、具體的忠告。改革及詳細的實施規劃的最終決定權掌握在有關的中國管理當局手中。國際專家的作用在于確認有關的國際經驗，并且促使國家項目領導小組和示范項目實施辦公室注意到這些情況；然后總結國家和地方各級專家們有關的各項建議，包括對切實可行的實施事宜加以討論。
2.12 應該記住的是，所有的工作都是在自愿和合作的氛圍中完成的。感謝所有的工作人員和管理者們，特別是石家莊市的示范項目實施辦公室以及北京市的城市水資源中心。如果沒有他們的幫助，本報告是不可能完成的。

3. 城市水資源管理的概況

3.1 城市水資源管理與滿足下列目標有關：
　　△ 可靠的供水：即適當的供水水壓以滿足用戶的需求，沒有供水中斷的問題。
　　△ 用水的公正分配：不同級別的需水用戶都被賦與使用水資源的權利，在分配過程中無歧視現象。
　　△ 水質：水質總是需要符合法定的標準。
　　△ 運行的有效性：要盡可能有效地進行供水及污水收集處理服務，從而能夠保持最少的收費，只要能抵上達到所要求的服務標準而需用的維護費用即可。
　　△ 安全的棄置：污水被收集處理后，其中的廢物被棄置。此舉應該稟持不造成環境破壞或對人類及基礎設施有害的原則。
　　△ 為未來的要求水平進行規劃和籌備：應該提前建立為供水和污水處理服務的未來需求水平，并以最為有效的方式準備和實施規劃來滿足此項額外的需求。
3.2 以上這些目標通常可以自己解釋。有必要值得一提的是，最終目標并不必須要求另建處理廠。經營管理的其他方法，包括分流系統、價格、減少污染物以及增加回收。這些方法都可以取代基礎設施的新建，或在新建的同時加以采用。
3.3 在城市水資源的管理過程中，有許多被共同關注的特殊因素，將在以下段落中加以簡明討論。這些因素是指政府不太可能采取完全“放手”的方法，把權力移交給“城市水資源管理”部門；一些附帶的政府管理規章還是需要的。換言之，獨立的市場機制是不能正常地考慮到如何恰當地保護客戶/用水者的利益。
3.4 水是人類賴以生存的重要資源。進一步而言，在世界上的許多地方，水是一項受限制供應的資源；對水資源的公平分配是正統的政治和經濟焦點。
3.5 供水和污水處理運作通常是自然壟斷的，因此不能依靠單獨的市場力量來規范價格和促進運行的效率。有些“自由市場”經濟學者可能對此有微詞，但迄今為止，實際上所有的國家都認為有必要對供水的規章加以管理以保護用戶利益。
3.6 對城市水資源的不負責任的管理，將會導致環境退化。由于過分使用河流及地下水源，致使生態系統平衡受影響（起因于河床干涸），以及導致建筑物沉陷及裂縫（地質性變化，起因于過分開采地下水）。
3.7 水源通常會受到來自以下一些污染源的嚴重危害。這些污染源包括農業的越軌行為（包括濫用農藥），廢棄物排放到水體中，未經許可的傾倒廢物，以及不適當地管理垃圾填埋廠導致未經處理的滲透液溢出。
3.8 以上這些因素需要環境的和經濟的規章相結合，以確保達到城市水資源管理所擬定的目標；同時，幾乎所有國家都在不同程度上采納和應用這類規章。
3.9 在以前的報告中，確認和討論了城市水資源管理所必須執行的一般重要措施。這些措施與城市水資源管理的實施地點有關，當地情況將決定個別措施的重要程度。需要被考慮的當地因素包括自然水資源的豐富程度，工業化的程度和性質，人口密度以及位于內陸或沿海地區。
3.10 在中國，額外的本地因素包括要求機構改革應與全國的經濟政策以及與經濟和政治改革二者保持一致。同時由于基礎設施，特別是污水處理的基礎設施尚未發展起來，因而需重點投資以滿足現在及將來的要求。
3.11 本項目的國家機構分析已經由建設部的城市水資源中心完成。城市水資源中心的負責人，邵益生教授于1998年4月的報告中進行了詳細分析。在這篇名為“中國城市水管理機構的總結、評估及改革技巧”的論文中，邵教授引述了當前中國的機構設置，并提出了重要的合理化改革建議。特別是，他建議將政府、負責提供服務的集團公司和同時向政府機構及集團公司提供專家服務的中介機構三者區分開來。
3.12 在國際經驗的基礎上，下面總結了過去的10 ～ 15年來，城市水管理的機構趨勢。不同國家取得了互有不同的進步，并且依據其自身的情況建立了不同的優勢之處。
　　△ 增強合作；
　　△ 增強對有效規范水質和水價的重視。規范和管理責任的分開是規章制度改革的一項正當的、重要的部分；
　　△ 水及污水企業受到法人的與環境法律的制約，不能在未遵循時免于受罰；
　　△ 加強懲罰力度；
　　△ 通過不同的私有化形式，增加了私有部分涉足到水工業中來。為了改善服務、降低費用或者為對基礎設施的新投資提供不同資金來源都可能加速這種涉足；
　　△ 作為一種銷售管理的方式，增加水費的用途；
　　△ 作為污水處理服務的財政收入，引進污水收費模式。此模式是通過幾乎被全球接受的“污染者支付”原則而證實的，這對于提高自覺環境意識也有影響；
　　△供水和排污聯合繳費。此舉改善了收費效率，同時向用戶證明額外的用水可使得更多廢物被安全排放；
　　△ 一些公用事業的合理化改革，包括聯合的供水和污水處理公用事業的形成。
3.13 可以看到，在中國已經進行的機構和收費的改革與這些國際趨勢相一致；雖然，如果要采用被認為是最好的國際經驗，中國仍需經歷機構及財政安排上的巨大變化。
3.14 可以學習海外有價值的經驗，本項目就通過包括一系列的海外考察學習和海外培訓而意識到這一點。當評價相應的國際經驗時，必須小心謹慎，而且理解本地情況與國外經驗兩者的相似性和差別是非常重要的。
3.15 特別是，當作比較時，必需考慮以下的差別：
　　△ 水資源的可獲得性，是否缺乏、夠用或豐富；
　　△ 人口密度；
　　△ 國家的經濟發展階段；
　　△ 抑制/減輕污染的成效；
　　△ 已取得的服務和效率水平；
　　△ 水及污水基礎設施技術的成熟水平。

4. 石家莊市的機構改革建議

4.1 機構改革應采取的一般方向已在1997年12月的初始報告中確認如下：
　　△ 協調和開發現有的供水和廢水公用事業功能，使其在財政自給自足和半自給自足的基礎上運行，享有比它們現在更大的管理和財政權力；
　　△ 在市政府內部建立一個主管經濟規章的辦公室，作為公用事業的關卡，以價格管理方式取代現行的、十分細致的干預性管理方法；
　　△ 合理改革環境規章中所涉及的機構；
　　△ 對于戰略性規劃、水資源開發、新的基礎設施籌建及公眾健康（飲用水水質監測）問題，分清（在必要的限度內）業已存在的責任制度；
　　△ 在石家莊市市政府的不同部門間，提供更好的信息交流，以便基于事實而非基于感情/主觀判斷而作出管理決定；
　　△ 簡化/改進所需的法律以便提高城市水資源的管理；
　　△ 指派副市長級的官員承擔城市水資源管理的全部責任。
4.2 特定的石家莊市機構改革的建議是由示范項目實施辦公室提出，在當地組織機構專家張呂鐘先生的指導和帶領下完成的，所提建議大部分與上述原則相一致。而這些原則在國家項目規劃協調員，邵益生教授的報告中也都提及。他的報告是站在國家發展前景的角度上對城市水資源管理改革所提出的建議。
4.3 縱觀建議，大致包括了從事重要公用事業服務的兩大獨立企業間的全面合作。一方為供水服務，一方為污水/廢水處理服務。這些企業試圖在財政上自給自足，其收入來源于供水和廢水處理向用戶征收的費用；其次，目前規章的諸多方面所涉及到的許多政府部門和機構都在有計劃地進行合理化改革。在當地專家提交的報告中可以發現改革建議的全部細節，因而就不在此贅述了。
4.4 所作建議與在初始報告中確認的國際上最好實例的大方向是相一致的。尤其是，這些最好實例包括在自給自足的基礎上公用事業各單位的協作以及公用事業服務與執法功能的分離。
4.5 在審閱當地建議時，對某些方面作出了評論，以便在實施過程中能被加以考慮或者可能成為將來的改革內容。這類評論顯然是有價值的，因此將在下列段落中重申。
● 管理者的人數和作用
4.6 國際經驗表明，與公用事業服務有關的環境法規和財政/經濟法規，其職能經常分散到不同的政府部門或機關。這種分權為環境管理提供了更為完整的方法，卻造成了兩個管理者間的矛盾沖突以及在環境和經濟兩個考慮因素之間尋找優勢的困難。
4.7 所有公用事業的經濟和價格法規均由單一的精通于此項職能的機構完成也是一個爭論點。即僅由一個管理機構對水、廢水、氣、電和電信（有關的）行業的經濟規章負責。此方式的優點在于可以開發單一方法應用于所有的公用事業上，節省了研究經費，分享專家經驗。
4.8 依國際通例，經濟管理者也有保護一般消費者利益的責任，這多半表現在價格決策上。在標準的中國政府模式中，保護消費者通常是不發達的職能；但它確實是一個重要性有望增加的職能，因為中國正處于由計劃經濟向市場經濟轉換的階段，而且市場經濟本身也變得更為成熟了。
● 水資源管理
4.9 目前的水資源管理是通過市級和省級機構分別執行。地下水管理主要由市政府級機構履行，因而建議要將其進行合理化改革；但對地表水資源的管理，將繼續由省級機構履行，這是因為這些資源不僅僅服務于石家莊市。實際上，目前對地表水資源的防止污染保護需要國家級機構的涉入，因為某些污染源并不在河北省境內而在臨近的山西省。可以接受的是，對地表水管理的機構改革在這種意義上說可能是不恰當的。因此要獲得對這些資源管理的任何改進只有通過提高現有各機構間的合作及信息交流。
4.10 這樣的機構安排的結果是將使用地下水和使用地表水的收費機構分割開來。對地表水的收費是基于消費回報標準；而對地下水開采只實行象征性收費（僅對市級供水公司的開采而言）。這種分割安排的收費，就意味著開采者們，特別是市級供水公司自然愿意取用地下水而非地表水。因此，這種收費機制就與環境目標背道而馳了。這一問題有可能隨著按經濟成本對地下水定價大幅度提高后而得以解決，并且需制定補充性的規章來控制開采地下水資源以保證其分布均衡。由于此問題更屬經濟方面的而非機構方面的，所以在本項目的經濟報告中對此問題進行了更詳細的分析。
4.11 對用于供應地表水的大壩和水庫，現在都直接由省級政府管理。這些財產最終將被轉移給企業管理，顯然更為合適一些。
● 分離或聯合供水/污水處理的公用事業公司
4.12 石家莊市改革方案提供給兩個獨立的公用事業公司分別管理供水和廢水服務（即排污和處理）的機會，獨立經營、核算。兩個獨立公司的建立是國際上最為普遍采用的模式。現有的其它模式包括合并水和污水公司，還有安排分工更為詳細的獨立的公司以承擔原水供給、處理及分配等等。
4.13 我認為，由分工過細的公司來負責供水或污水處理過程的不同部分，這種安排最好要避免。那樣瑣碎的安排有可能導致低效的管理，對于這兩個基本上是集中的過程——“水源頭”和“排河”。僅是為了經營而拆開上述過程會產生間斷和磨擦，并且給政府增添了更大的規章重擔來解決糾紛。規模較小的公司在財政及技術力量上也會相對薄弱。
4.14 我認為，創建聯合的供水和污水處理公司是有好處的，而且這也被認為是今后機構的進一步發展方向。市場力量實際上就可能造成這種公用事業的融合，因為在其它的國家，例如英國，那里的公司是完全私有化的，但這種融合仍可見到。聯合的公用事業的優點包括如下：
　　△ 單一的公用事業公司可以向用戶樹立清楚的、統一的形象：一份帳單和一個提供服務者。
　　△ 供水和污水收集處理的過程是相似的，需要相似的管理和技術技巧，從而使經營、管理和技術方面的高效節約成為可能。
　　△ 使計算機系統和其它技術發展的共享成為可能，同時專家的知識作為通用工具來使用也有可能促進技術開發的速度。
　　△ 通過共同維修、材料管理、實驗室及其它支持性服務以改善效率。
　　△ 聯合的公用事業有可能財力強大，能更好的（和更便宜的）進入到私人資金市場。
　　△ 較大的聯合公用事業公司將能夠更好的評判在新技術領域，如儀器控制系統等技術專家的雇傭和工作情況
● 工業（商貿）污染控制
4.15 從前是由環境保護局制定排入排污溝和水系中的流出物的排放標準，站在歷史的角度上看，這一做法是可以理解的，即污水未經處理，排污溝只是用作管道來將所有的流出物傳遞到最近的合適水體中。但是，由于污水處理廠的建立改變了以上情況。對污水處理廠的經理來說，依據本廠的處理能力來控制排放入排污溝的水質變得重要起來。必須防止過度污染的廢物進入排污系統，如果因此有可能會引起處理過程或排污溝結構的毀壞，或者對在排污系統中工作的人員產生過分的危害。這就表明，工業廢物排放到市政污水系統的許可和監督應該由新的污水處理公司負責。
4.16 對進入未經處理的水系的工業排放污染物，以及對從市政污水處理廠排出的污染物，環境保護局（或新的水管理辦公室一旦成立）應該繼續為其制定標準。水管理辦公室應該在這方面監督污水公司的遵紀守法，必要時采取強硬的行動，猶如處置其它造成污染的企業一樣。
4.17 目標應該是制定排放標準，在工業現場處理和由市政處理廠提供處理，從這兩者之間選擇最優化處理方法。這樣可以樹立整體經濟意識，而且最大限度地利用對市政處理廠設施的投資。然后，污水處理公司應能夠按照排污量，以及因污水系統接受其排放而產生的、額外的處理費用而向工業界收費。
4.18 對于危險的和毒性高的物質（有時是指“指定性物質”）的管理應該繼續由政府負責，而且向排污系統排放這些物質必須立法禁止。
● 供水和污水處理聯合收費
4.19 建議應該由供水公司以一份帳單的形式向用戶征收供水和污水處理費用。這種安排已達成國際共識，其中征收的污水服務費用是基于供水體積而定。
4.20 即使污水和供水公司是分開經營的，聯合收費也是合情合理的。這種做法顯得更為有效，而且為用戶提供了供水量與污水處理量之間的緊密聯系，從而增強了以收費作為銷售管理的一種手段。
4.21 集團公司應該對其收入來源負責，即使在一些情況下，聯合收費意味著供水公司替污水處理公司充當了收費機構的角色。為了使得污水處理公司保有會計權，將需要自由交流供水公司的信息，以便于污水處理公司監督其收費情況。為便于核查，還需要有審計的權利，這也可作為解決爭議的手段。
4.22 在分開的供水公司和污水處理公司間聯合收費的安排應該在商業和共同得利的基礎上加以運作。這類安排在中國是新的，而在試行階段之初，也遇到了困難。建議訂立一份書面協議，清晰地注明每一方的權利、責任和義務。這種協議已在英國實際運作了，并維護了雙方公司的共同利益。編寫這份協議的指導書以及應考慮和包含的因素都在中期報告中作了提供。

5. 實施的側重點和規劃

5.1 在改革實施的過程中，首先需要考慮改革的目的所在；其次是確認能確保改革成功實施的重要因素。
5.2 實施任何組織性或機構性改革的目標可以總結為以下兩層意思：
　　a) 在不擾亂政府或公用事業服務的情況下，獲得所需的改革；
　　　△ 避免對受改革影響的那一部分官員的不正常的擔憂
　　　△ 維持雇員的道德水平（因為缺少此項，會連累到服務水平）
　　b) 確保改革達到所需的效果（即改革是可行的）
5.3 為了成功實施改革，經驗表明：對一些重要的要求必須予以充分的重視：
● 過硬的領導能力
5.4 需要有領導人以積極的態度，自始至終地推進改革。改革也許會有許多的反對者，不僅僅是那些認為其自身會受到建議的不利影響的人。一些反對者可能處在重要的權利位置上而有能力干擾改革進程，除非有來自于市政府最高層的、有過硬的領導能力的人對之施加影響。
● 全盤的規劃
5.5 實施機構改革必須被看作是一個享有自主權的項目，而且也應采用相應的項目管理技巧。首要的是，需要制定一個現實的項目計劃，以及依照此計劃來實踐監督和控制管理。嚴格的計劃可以保證總體時間表的逼真性。計劃需確認必須要完成的所有運作，那些是“決定性的” 運作（即它們會影響總體規劃的完成），責任的確認，以及確保可獲得的足夠財源。
● 有效的溝通
5.6 規劃本身不會保證其成功性，除非那些所有涉入改革過程或受其影響的人員都理解了本規劃并進行了交流。對于直接受到改革過程影響的雇員們和服務用戶，以及外界其他的感興趣者都必須與之進行溝通。
● 職責的清晰分工
5.7 對于改革及其不同部分的管理應該有清楚的職責分工。這種職責分工應該得到權威和財力機構的適當委托，并允許其將職責下放。
● 決策的分析
5.8 在現有的管理體制安排下，將會有許多的決定被執行以及法規被制定和強制實施等。這種決策過程需要加以分析以及定出今后由誰或如何來進行決策。顯然一旦可能，決策的執行應該是現代化的、更有效的。但這不能被當作獨裁的借口，應該向那些將受到決策影響的的人進行適當地咨詢，以確保決策是在可能占有最全的信息和溝通彼此觀點的基礎上作出的。
● 工作描述
5.9 對于新機構安排中，所有經理級的職位工作描述和職責聲明應予準備。這樣將規范出每個人的工作范圍，各自的責任和職權，從而允許經理們擔當起新職位和進行有效的運作。
● 時限
5.10 規劃的一個重要部分將是確定改革進行的時間。通常，應在最短的可能時限內實施改革，否則就變得不現實了。加速改革過程可以減少模糊不定的影響和受干擾的機會。一旦作出了改革的決定，在實施過程中，就沒有道理長期的延誤。

6. 目前的實施進度，經驗教訓
6.1 如前所述，本項目以石家莊市，河北省的首府作為實施價格和機構改革的試點城市。報告的這部分概括性的闡述了改革實施的進度，確認了一些契待解決的問題和事件。
6.2 當地的組織機構專家就有關詳細的實施進度和經驗，提交了獨立的報告。兩份報告旨在內容上相互補充。本報告僅打算提供完成進度的總結，確認迄今為止所學到的主要經驗教訓。
6.3 在考慮實施進度時，有三方面值得一提：
　　a) 在石家莊市政府內部的改革將涉及城市水資源管理的不同政府部門間的職責合理化；
　　b) 以石家莊市政府的名義創立一個獨立的污水公司，經營污水處理系統；
　　c) 提供給石家莊市市政供水公司和隨后的石家莊市市政污水公司更大的經營和財政自由。
6.4 為了調查實施進度，對石家莊市作了短期訪問并同當地組織機構專家張呂鐘先生進行了討論。這些討論集中在市政府內部的合理化改革建議。而且與石家莊市市政污水公司總經理就其公司建立的進度也進行了討論。
6.5 在1998年11月舉行的三方項目總結會上，當地專家們提交了改革方案,并大體上得到了贊同；盡管前提是某些觀點仍需澄清，還需要確保與1998年全國政府改革的原則相一致。而且，盡快成立一個高級別的領導小組來監督改革的實施也是有力的支持手段。基于這些，改革的方案被石家莊市政府通過也就可以理解了。
6.6 迄今為止，實施改革的實際進度顯然是各不相同的。雖然市政府自身的內部改革實施進度很小，但作為一個自主的、合法的實體進行運作的集團公司——石家莊市市政污水公司的建立就取得了重要的進展。由于準備和提交本報告的時間所限，不容許對給予石家莊市市政供水公司和石家莊市市政污水公司的自主經營權進行詳細討論和衡量。而要做到這些，其必須的舉措在隨后的段落6.12中將加以敘述。
6.7 據了解，已由市政府的一位付市長來負責實施這一致同意的改革方案。同時，也一致同意成立領導小組，雖然其組成和具體職權尚未被決定。
6.8 造成改革實施延誤的主要原因在于：此舉將會對在1999年下半年進行的國家和省級機構相似的改革，即全部的市政府機構重組形成潛在的沖擊。
6.9 建立石家莊市市政污水處理公司的進度是很好的：
　　△ 公司商業執照及法人執照已被批準；
　　△ 董事會的人員提名權已落實；
　　△ 由政府向石家莊市市政污水處理廠的資產轉移已被批準，目前的工作是完成實際的轉移過程（期望完成日期是99年8月31日）；
　　△ 企業會計制度已被引入；
　　△ 由石家莊市市政污水處理廠對所有的污水獨立計價收費的方案已經作出，不再納入市政府的財政收入程序；
　　△ 履行了石家莊市市政供水公司和石家莊市市政污水公司聯合收費。
6.10 世界銀行也要求石家莊市市政污水公司作為一個集團，負責管理整個石家莊市的全部污水系統（監測排放物，污水管道，泵站等）。這是運用世行貸款進行河北省城市環境項目的前提條件。這也意味著，這一機構改革和石家莊市市政污水公司作為有生命力的、完全自主經營的集團的建立，也是準備和實施河北省城市環境保護項目的安排。在此情況下，建立了的省級PLG機構和在河北省財政廳領導下的項目管理辦公室。這些安排被推廣到本項目所涉及到的每個市級城市。顯然又有一個良好的項目計劃準備追加到本項目強有力的管理安排之中。
6.11 最新學到的經驗是，在相對極短的時間內，機構改革的重要進展的取得在于過硬的領導和好的項目管理；相反，如果沒有這類領導和項目管理，則不可能取得如此良好的進度。這點驗證了通常的國際經驗，已陳述于本報告的第5部分中。
6.12 給予石家莊市市政供水公司和石家莊市市政污水公司更大的經營和財政自由，這一進步依賴于市政府內部的改革程度 ——因為各個部門的作用必須轉變以適應更大的自由度。但是一些特定的、必須的舉措應包括：
　　△ 改革石家莊市市政供水公司管理和監督的組織結構（原來是傳統的供水公司，而非一個在新法規下建立的集團公司；
　　△ 準備公司整體的計劃，清楚定出行為目標和需要的資金；
　　△ 建立監督改革的協議，以便政府能從戰略的角度監督管理已達成共識的相關計劃；
　　△ 在實施達成共識的整體計劃的基礎上，在政府和公司之間簽訂行為合同。這些合同應包括對漲價的補貼，以彌補公司經營管理無能為力的支出。
6.13 這些安排也有利于未來將現有公司轉換為股份制公司，以期增加正常的財政收入，并且可以較大地過渡到資本市場和其他形式的私有部分。
6.14 發展和實施宣傳及公眾教育計劃的進展情況尚未被總結，但通過參加在1999年9月舉行的項目總結工作會議，將可適當地作出有關于此的評論；基于國際經驗對于潛在宣傳目標和技巧所作出的分析，被提供在中期報告中，并且在本報告的第8部分將全部予以復述。

7. 城市水資源信息管理系統的改善

7.1 “欲制之，先知之”的理論十分正確的。進行過周密的調查，就使得管理可通過事實而非感情或“主觀經驗”來作出，即基于實際數據而非假設作出決定。
7.2 因此，有效的城市水資源管理要求決策制定者能獲得所需的管理信息。這種信息對于集團公司的經理們和對公司的監督規范者都是需要的。在政府內部，信息也應該是自由傳遞的，以成為部門間合作的重要內容。信息應該被看作是共同的資源。
7.3 一個現代化的商業管理系統需要建立在調查，取得數據和分析的基礎上；可以從公司戰略，所包含的所有重要過程及其結果來進行調查。調查結果可以提供數據，然后經分析數據提供信息，這些信息反過來又可作為管理決策制定和行動計劃的基礎。因此，需要調查的事情，對機構而言就是最為重要的。這即是使機構完成了其想獲取重要信息的目標。
7.4 調查和管理信息的基本作用是為了對整個企業或其某一組成部分進行管理，這就是需要有調查系統的基本原因。
7.5 實行調查的另一作用在于基準的快速變化這一問題的出現，即用于調查某個機構的行為或活動的標準不同于另外一個。這類信息特別適用于與規章性行為有關的地方，因為它們大都依賴于數據的比較。但是，這類信息也可用于企業管理，用于自我評估和完善內部的改進計劃。
7.6 管理信息系統軟件可能會加速數據的獲得，但其本身不會注意到調查的兩個最基本問題：即調查什麼和是否有效地收集了數據。如果不注意這些，則會對系統結果造成誤導，所得數據的低質量比以前更甚。
7.7 “21世紀中國城市水管理”項目意識到信息管理的重要性，并將用于此項目的管理信息系統的開發和完善列入子合同中。擬訂這些子合同的參考條款是初始工作階段的一部分。
7.8 在主要現場工作階段，總結了第一個子合同的成果；并檢查了第二個子合同的進度。結論是第一個子合同已全部根據參考條款的內容完成。在那個現場工作階段（第二個子合同）系統的內容只進行到系統的概念性設計，這種概念性設計被總結，而且依據相對次要的觀察情況而定。包含的特殊處在于：
　　△ 建議的作品主要基于現有的信息交流，進一步分析決策制定的要求和應該承擔的信息的用處，以便確定其精確關聯性。
　　△ 系統設計要具靈活性，因此它能被不同變化的環境所采用。這些變化包括機構改革（例如政府重組和公用事業的運作同政府加速分離），以及軟硬件基礎的發展。
7.9 城市水管理信息系統已經完成，在理解其運作和設計的基礎上，由中國當地專家負責檢驗和承擔。這就要求培訓使用者及使其向預期的方向進行。最初的使用者培訓將在8月份的第一個星期舉行，會議第一天國際機構專家將會出席，并且會就有關城市水資源的信息管理內容作出報告。第一天還會有建設部官員、國家項目領導小組成員、中國國際經濟和技術交流中心的代表參加。他們將迎接中國的城市水資源管理的重要挑戰，在聯合國開發計劃署/澳洲援助銀行的項目中起作用，并且發展城市水資源信息管理系統。
7.10 國際機構專家的報告側重于強調：通過真正有關的決策制定者的作品 —— 城市水管理信息系統，作為幫助和改善決策制定過程的重要性。數據的收集及其有效性的重要性也被強調（包括一般性總結系統建立的設想及其數據的有效性）。城市水管理信息系統的用戶急于花費時間來研究他們所開發的信息系統的實際用途，通過與決策制定者開始對話。用戶也被鼓勵瀏覽城市水管理信息系統，將其作為一個可總結的、可隨時改變的展開工具，因為這對系統用戶不斷改善系統有至關重要的作用。

8. 宣傳及公眾意識
8.1 1998年4月，在石家莊舉行的現場會上指出：需要協調作出一個旨在提高公眾意識的宣傳計劃。在1998年11月的項目工作總結會上，此點再次被提及。特別是，要注意向用戶詳細的解釋漲價的原因，以使“自愿支付”不受到過分的不利影響（總設想收費要保持在付得起的水平上）。
8.2 在全世界范圍內作的用戶調查表明，用戶對供水和其它公共事業服務（例如氣和電）“自愿支付”的程度要高于對污水處理服務的“自愿支付”程度。這種觀點是流行的，即使用戶具有較高程度的對環境事件和需要改善環境的認知。
8.3 在作任何宣傳計劃之初，就是要問“為什麼要教育用戶？”那正是我們需要分清楚的宣傳的目的所在。這些目標可能包括下面的一部分（或全部）：
　　△ 促進環境意識以及節約用水的需要；
　　△ 改善對污水處理過程及其復雜性的認識；
　　△ 通過更好的理解法律，求助于法律的強制作用；
　　△ 促進協作共同體；
　　△ 確保得到用戶的理解；
　　△ 按用戶期望進行管理；
　　△ 使收費容易；
　　△ 信息的一般傳遞。
8.4 認知/宣傳活動中的信息包括：
　　△ 解釋政府政策；
　　△ 解釋漲價問題；
　　△ 公用事業公司及其服務的信息；
　　△ 政府辦公室作用的信息；
　　△ 對收費原則和如何計算收費的解釋；
　　△ 如何付帳單；
　　△ 辦事過程的細節，包括投訴手續，以及聯系的政策/手續等；
　　△ 指明用戶的責任和期望他們做的行為；
　　△ 有關信息的廣告來源；
　　△ 從公用事業上可獲得的廣告補充服務。
8.5 有許多可行的方法同用戶進行交流。一般來講，應根據目標人群、信息的內容及其對公司的重要性來選擇方法（因為同其它方法相比，有些方法是更為昂貴的）。有用的方法包括：
　　△ 媒體宣傳（電視，收音機，報紙）；
　　△ 媒體訪問；
　　△ 專業雜志上的文章；
　　△ 宣傳插頁；
　　△ 郵件投遞/傳單散發；
　　△ 談話和講演；
　　△ 污水廠安裝/開放日的參觀；
　　△ 與學校的聯絡，包括錄象帶和教具的使用。
8.6 在某些方面，如對設定宣傳活動的目標，政府和公用事業公司兩者的利益是相一致的。在其他情況下，政府和公用事業公司的自身目標是矛盾的。兩者有可能對促進環境事業及對相關法規的理解具有宣傳的興趣。但是在節水方面自然會有矛盾，因為供水公司本質的宣傳興趣是在生產能力允許的范圍內，擴大營業額；而政府可能更關心水資源消耗的問題。
8.7 對用戶進行教育的責任有可能由政府執法者（即建議的水管理辦公室和環境保護局）和公司企業兩者分擔。任何所需的協調都應由水管理辦公室負責。

9. 城市水資源管理的政府規章

　　城市水資源管理的規章在政府部分采用了幾種形式：
● 經濟規章
9.1 作為合作過程的一部分，要給予新建立的公司經營的自由，因此新經濟規章條款就產生了，特別是注意到有不同形式的私有部分的涉入。
　　市政府基本的管理目標是：
　　△ 服務設施的效率；
　　△ 價格的公平性（在用戶的等級或門第之間，沒有過分的交叉補貼），防止濫用壟斷市場權利；
　　△ 水/污水公司的財政可承受性（即允許合理的對占有資金的償還）；
　　△ 適當的投資用以維持/改善基礎設施的狀況。
●環境規章
9.2 與城市水資源管理有關的環境規章，其主要目標在于：
　　△ 從水源（地表的和地下的）的數量和質量兩方面來保障可獲得足夠的供應；
　　△ 防止由于過度開采而對環境或其他方面造成的破壞；
　　△ 促進水源的有效利用及防止污染。
9.3 與這些管理目標有關的活動有很多且各不相同，目前在石家莊市的責任就被分割給幾個市政部門。通過由一個部門主要負責保障水源的完整和持續性，來合理改革這些機構的責任，劃分清楚其職責。在石家莊市的改革方案中，就打算強調這點。
● 公眾健康的保護
9.4 明顯地，這份職責應歸石家莊市衛生局，其作用和活動應該是相對獨立的。
● 法規功能的獨立性
9.5 國際經驗證明，在行使對公用事業公司的具體管理的政府部門和行使管理公用事業公司（即所有權）的政府部門之間，需要有一個完整的和正確的分割。
9.6 由于石家莊市政府內部的改革被詳細地計劃和實施了，將擁有者和管理者之間的作用進行分割，這一原則需要謹記。

10. 得出的結論以及今后的想法
10.1 在試點城市石家莊所實施的一系列機構改革取得了不同的進步。石家莊市政污水處理公司作為一個集團公司的建立，其進度是良好的；但是在石家莊市核心部門內所實施的改革進度，迄今為止，是令人失望的。
10.2 石家莊市政污水處理公司的進度（還有其它的、屬于河北省城市環境保護項目組成內的邯鄲市和唐山市）表明：在過硬的領導和項目管理下，在相對短的時間內通過機構改革而取得了許多成績。
10.3 如果要達到預期的效果，機構改革就必須不只是裝飾性的，而要在實質上生效。即改革必須獲得自主經營權、以及公用事業公司和政府間關系發生真正的變化。這應特別地包括：
　　△ 在一致同意的合作計劃基礎上，通過履行合同進行管理；
　　△ 自主地決定用工政策和人數；
　　△ 有可能轉化為股份公司。
10.4 有效的政府經濟規章將變得日益重要，為了確保成功，必須激發運作效率以及改進向用戶提供的服務水平。
10.5 城市水管理信息系統的創立，可以提供有關的信息數據庫，能夠對企業行為做比較評估，使配套的、規范化了的伙伴單位處于平等地位，從而有助于按經濟方法進行管理。
● 未來展望
10.6 通過聯合供水和污水公司的創立，可以獲得重要的、潛在的效率。在可能缺乏技術和經驗的較小城市，這些成果有可能被成比例的擴大；它們甚至同樣適用于最大的城市。
10.7 價格的設定需要建立在適中期限（如5年）的基礎上，這樣才會定期的、明確的從事技術改造，使管理規劃能有更大的可確定性，并且可確信潛在的私人投資者將進行投資，公用事業將被私有化。