Jim Elston

1. 前言

　　我于1998年10月31日至11月7日訪問了石家莊，在那里審閱了城市水管理改革的建議，參加了關于改革的研討會，并回答了石家莊水管理改革的建議。本報告主要針對項目管理辦公室提出的有關價格改革的建議，“石家莊城市供水價格的估測和臨時實施計劃”。
　　所提建議的主要方向是恰當的。問題是明確的。得出建議性價格標準的方法首次提出了令人滿意的依據，而且結論的方向是正確的。本報告著重強調問題和解決方案，主要是我所看到的問題。該項目以前的論文曾經討論過地下水的情況，回收成本所需的價格平均標準，以及價格和需求管理的經濟參數。但是關于石家莊給排水價格結構的利弊討論的不太詳盡。該研討會論文的主題是集中討論最適合于石家莊價格結構的問題。
　　擬議中的石家莊水管理改革所提出的問題如下：
　　◆ 地下水的超采；
　　◆ 過度耗用城市水資源，指出浪費和無效用水；
　　◆ 完全回收供水和廢水轉輸與處理成本的需要。
　　該解決辦法主要在于運用價格原理來處理需求。
　　供水排水價格調整的行動早已開始。費用已經算在客戶的帳上并按計量收取。這些行動都是合適的。為了進一步改進城市水資源管理以及完全回收勞務成本，還需要提高價格。待要開始進行的一件事是地下水開采的價格和控制。

2. 地下水的開采

　　石家莊面臨的一個緊迫問題是地下水的超采。我同意向研討會提出的建議，即凡是利用地下水的所有企業，包括自來水公司在內，都應被征收地下水費。研討會文件建議，按0.4元/m³收費是恰當的。最好是調整自來水公司以確保在使用地下水前充分利用地表水廠。同時還須加強地下水使用許可以及監測和控制。如對企業使用的地下水適當定價，并讓自來水公司關注一下資源，可望使地下水用量從每年3.10億m³降到2.20億m³。這樣，石家莊的地下水用量可恢復到可持續的水平。
　　自來水公司支付地下水開采費和充分利用地表水廠的建議將會增加自來水公司成本并須增加用戶的水價以回收成本。開展公眾意識運動闡明地下水的困境，向自來水公司和其他企業收取費用以滿足地表水源的開發，以及幫助用戶節約用水的方法，將會增進對自來水公司漲價的理解和認可。

3. 價格結構

　　提交給研討會的文件中提出的價格結構建議把用戶分成四類，每一類按計劃用水量采用增長梯級價格。例如文件中建議居民/學校類用戶的計劃用水量是每人每月3m³，在此額度以下的用水的價格是1.5元/m³，超過此額度的用水價格是2.0元/m³。其他類用戶的計劃用水量根據以往的用水統計數確定。這種價格結構有不少缺點?，F首先討論設定計劃用水量的利弊。
　　3.1 計劃用水量 　　3.1.1 設定計劃用水量的缺點：
　　◆ 這種做法很復雜。試圖設定每戶家庭和每家企業每月實際耗水量太復雜了。當家庭成員外出或有親戚來住時，如何考慮每戶人數每月的流動情況？
　　◆ 這個問題很難管理。物業管理人員把帳單傳遞給居民時如何不會就人數發生爭論？如何檢查房屋以驗證每戶的人數？
　　◆ 很容易發生舞弊。設定計劃用水量可能助長欺騙和腐敗。物業管理人員總想夸大住戶的人數，企業試圖對計劃人員施加影響以便獲取高額撥款。
　　◆ 給出錯誤的信號。采用以前的用水數據來設定未來的用水量意味著高計劃耗量。鑒于上述問題并為了盡可能減少爭論，計劃用水量將采取折中方案，按更高的水準設定?？傊?，指標至少與目前的總用水量一樣高。這項信息的含義就是現在的總用水量是可以接受的。
　　◆ 這會是不公平的。令人想起許多戶數和企業生產業務改變的例子，造成計劃用水量設定的不恰當---不公平地使某些人得益，使另一些人受到處罰。
　　◆ 妨礙有效管理的決策。向每家企業攤派計劃用水量會影響企業內部的生產管理和資源結構的決策，其結果很可能達不到最高效率。
　　◆ 實行計劃用水量是計劃經濟的做法，而不是市場經濟的做法，
　　◆ 這并不能解決問題。計劃用水的指標必然是高的，因而對減少用水量和成本回收沒有多大意義。用水量和成本回收由計量供水費用決定。
　　◆ 設定計劃用水量沒有必要，而且是無效的。
　　3.1.2 設定計劃用水量的優點：
　　◆ 如果計量價格可以使成本完全回收，則設定計劃用水量是沒有好處的。缺點勝過計劃人員所認為的任何優點。
　　◆ 參加研討會的大多數成員認為計劃用水量的建議是不切實際的，特別是對于居民用戶。項目管理單位指出文件中的建議尚須按照國家和省市最近有關價格制定的方針進行修改。
　　 增長階梯價格有無優點的問題仍然存在。
　　3.2 增長階梯價格
　　增長階梯價格（消耗多，單位成本也隨之增加）在世界上很普遍，但也有不少缺點。
　　3.2.1 增長階梯價格的缺點有：
　　◆ 增長階梯價格使用戶的管理決策復雜化了—用戶不能確定他們在給定時間的耗量處于何種狀況，屬于哪一階梯的價格。
　　◆ 增長階梯價格對那些一心想欺騙的人增加了心理上的挑戰。竄改計量和偷水情況增加了。
　　◆ 增長階梯價格是不公平的—每個用戶均獲得低費率的好處，富人得益多，窮人得益少。
　　◆ 按高耗量實行高費率會鼓勵一些人采用不能令人滿意的方法，例如開采地下水。
　　◆ 總的說來，增長階梯價格對降低總的耗量和幫助窮人并不是很有效的。（見以下的討論）
　　◆ 增長階梯價格沒有考慮到支付意愿的動力。用戶愿意就最先耗用的立方米水多支付，而后來用的立方米水少付一些。隨著用水量增加而提高每單位價格是沒有必要的，人們愿意支付的每單位金額自然會隨著用水量的增加而下降。
　　◆ 增長階梯價格是不必要的—用戶會把用水量調到他們樂意負擔的水平。
　　3.2.2 增長階梯價格的優點：
　　◆ 較容易計量和管理，盡管它不如每立方米統一費率簡單。
　　◆ 大用水戶的平均成本隨用水量增加而增長，因此可以減少某些無效耗水量。然而，它也會處罰那些人均用水量很低的大戶，同時也會處罰那些有效用水的企業。
　　總之，增長階梯價格對減少總需求量和幫助窮人都沒有什么意義。增長階梯價格對某些人有利，而對另一些人則是不公平的。窮人總是受害最甚。
　　在歷史上，世界上最常用的計量價格結構是下降階梯結構（消耗越多，每單位的價格越便宜）。這就鼓勵了高用水量。由于對可用水資源關心以及對社會公平和福利的關心的增長，增長階梯價格成為最通用的計量價格結構（耗水越多，每單位的水越貴）。以每單位低費率開始，不會不利于貧困戶。增加至高費率以便不鼓勵過度耗水。不可能向每個個人或每個個體企業收取不同費率，所以不公平的情況是常有的。此外，所有用戶都得益于低費率，這樣，總的耗水量不會受到很大影響，除非單位收費增加到大用水戶在政治上無法接受的水平。由于人們越來越認識到增長階梯價格對幫助窮人或減少總耗水量不是非常有效，統一單位費率正成為最常用的計量價格結構。這種結構對需求管理最簡單，最公平，最有效。它最適合石家莊的情況（適合現階段中國的大部分城市）。
　　3.3 兩部價格，部分是固定收費，部分按用水量收費
　　兩部價格在世界上供水企業間很普遍，配置的方法很多。到目前為止最通用的是最低收費的計量價格（用戶們不論用水或是沒有用水都要支付初始的計量）。例如每立方米的水價是2.0元，每個月的最低收費是20元。同樣，比方說耗水量在10m³以下者，每月固定收費20元，而超過該額定耗水量則每立方米收取2.0元。此種方法的好處是保證了供水公司的起碼收入，而且便于計量和管理。遺憾的是這種方法對于那些任何一個月都不可能達到最低用水量的貧困戶是很不利的，同時它鼓勵了那些不論是否需要都要使用最起碼的用水量，因而削弱了價格機制對需求管理的影響。
　　兩部價格的另一種方法是根據房屋價值，或房屋類型，或水表大小，或僅按當地政府的稅金收取部分固定費用?？勺儾糠謩t是按每立方米的計量費用收取，而不規定最低耗水量的費用。根據固定部分籌集的收入份額，此方法可大大降低每立方米的使用費，以及極大地減弱把價格機制用于需求管理的可能性，并且必然會提高用水量。凡是收入低（需求的收入彈性高）¹和收入迅速增加的地方，城市供水的需求也隨之快速增長。凡是每單位計量費用低（價格不太具有彈性）²，需求對價格變化不很敏感。在石家莊市，收入效益壓倒了價格效益³。使計量部分的單位費率下降的兩部價格結構只會加重這種情況。
　　一部分是固定的和一部分是計量的兩部價格最適用于下列情況：
　　◆ 可以滿足需水量（缺水不被認為是主要問題）；
　　◆ 收入高（因而需求的收入彈性低）；
　　◆ 供水和排水服務的成本高（兩者的成本回收超過4元/m³供水）；
　　◆ 平均計量收費高于3.0元/m³（因而需求對價格變化較為敏感）；
　　◆ 用水較為有效；
　　◆ 所有住家和企業都由供水公司單獨接管和單獨開票。
　　大多數發達國家都具備上述條件。但是沒有一個條件適用于石家莊。石家莊的收入低（所以需求的收入彈性高）；收入增長快（所以需求增長很快）；供水和排水服務的成本仍然較低（兩者的成本回收不足3元/m3供水）；平均計量收費很低（所以需求對價格變化不太敏感）；可獲得的水很有限，但用水卻不很有效—需要有效利用計量定價來管理需求量）。兩部價格結構的管理也很復雜，因為許多住戶同企事業工用一種計量和一個帳戶。目前，兩部價格結構并不適用于石家莊。
　　最適用于石家莊的價格結構是一部價格,即：每一類用戶都采用統一的計量費率；每立方米用水按每立方米的簡單成本收取。
　　3.4 用戶類別
　　通常是將不同價格費率用于不同類別的用戶。較為理想的是收費應反映每類用戶的供水使用情況以及向每一類用戶提供服務的成本。在發達國家，凡是可獲得詳細的技術和財務信息者，往往就選用結構對不同用戶的影響進行定量評價（影響范圍的分析）。用戶類別和收費結構可能非常復雜。但是簡單價格類別和結構最為有效。
　　現階段，石家莊最好維持簡單的用戶類別。最簡單的結構是居民和非居民兩種類別。
　　提交研討會的論文建議非居民的價格費率應該比居民費率高約50%。這與世界上城市價格的做法差不多，看來是適用于石家莊的。然而，研討會論文提出園林和農業的費率應大大低于居民的費率。這是不必要的。沒有理由鼓勵把處理過的城市供水供灌溉用。

4. 成本回收

　　提出價格改革的主要目的是要回收城市供水和排水服務的成本。提交給研討會的論文計算了需要回收的成本標準，按1998年的價格，供水的生產成本是1.09元/m³，廢水的處理成本是0.5元m³。其中包括運行、維護、折舊和向給排水公司的財政收費，但是沒有計入合理的利潤。
　　自來水公司和排水公司需要盈利才能維持。任何行業如果不盈利必將破產。任何不賺錢的企業如果沒有補貼是維持不了的。在計算價格時，回收成本必須加上資產的回報。在其他國家，一般認為供水公司企圖達到8%的資產回報率是必要的。
　　有一個研討會成員曾提出排水行業盈利不可能是政府的政策。如果不允許排水行業盈利，則意味著必須有補貼才能維持。為什么它應該得到補貼？給予排水行業補貼并不對窮人有利（有錢人的污水比窮人多），這只能降低價格和增加需水量–這不是我們所想要的。無論給予多少水費補貼都是錯誤的信號。
　　以前的報告計算的完全成本回收的標準是給水1.5元/m³，排水按每單位供水是0.78元/m³。按1998年的價格，回收成本的平均價格為2.28元/m³。另一份報告用不同的方法計算成本，得出的結論是按1998年價格，平均價格需要約2.2元/m³才能回收成本。
　　有人提出研討會論文中提出的為回收成本而需的價格標準可能是估低了。今后計算時必須把給排水行業的利潤考慮在內。

5. 結束語

　　必須馬上開始價格改革和控制地下水的開采。供水公司的價格應該是對每立方米用水按每立方米的簡單成本。這種簡單價格結構便于了解，易計量和管理。這是現有最公平的結構，也是對需求管理最為有效的結構。它最適合石家莊的情況（對當前中國大多數城市也最適用）。
　　對供水和排水服務成本回收的計算旨在為供水公司創造獲利的條件，使它們沒有政府補貼也能維持下去。8%的資產回報率是需要的。
　　研討會的一些成員擔心簡單計量價格不完全符合關于最近制定供水價格的方針。如果真如此，石家莊應該作為21世紀城市水管理中試城市的實例，應用簡單計量價格結構，以證實其實現公平、有效、和可持續使用城市水資源方面的成效。

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1 需求的收入彈性隨收入增加而下降。在低收入地區，收入增加10%，導致耗水量增長8%。在高收入地區，收入增加10%，耗水量只增長2%。參見附件A關于生活供水需求的收入彈性的估測。
2 需求的價格彈性由于水價上漲而更具彈性。水價低時，每單位價格上漲10%，需求只下降1%。價格高時，每單位價格增長10%，需求可降低7%。
3 增加收入等于增加需求，增加價格等于降低需求。這種相對趨向和彈性參數決定了總的效果。