出　　自： 《中國給水排水》 1989年第3期第35頁
發(fā)表時間： ： 1989-3

董輔祥

( 沈陽建筑工程學院)

一、前言

近年來，通過各方面的工作，我國水資源的基本狀況已逐步為人們所承認。那就是:就整體而言全國水資源并不豐富，按人口及耕地平均計算遠低于世界平均水平；水資源在地域與時程上分布極不平衡，南多北少，降水多集中于6~9月份，年際變化大；各地水資源開發(fā)利用也很不平衡；工業(yè)與城市用水量迅速增長，供需矛盾日益突出，水資源已成為我國城市與社會經(jīng)濟發(fā)展的嚴重制約因素；水資源開發(fā)利用不合理、浪費嚴重，經(jīng)濟效益日趨下降；水體嚴重污染，給人體健康與社會生活帶來了難以估量的損失，進而加劇了上述矛盾；管理落后等等。
總之，我國各地為解決近遠期的城市水資源問題，所面臨的情況十分復雜，任務艱巨。
幾年來，各有關(guān)部門在開源節(jié)流和促進水資源合理開發(fā)利用上，作了大量工作，取得了明顯的進展。但是，就全國范圍而言，供水能力的增長還遠不能適應建設(shè)事業(yè)發(fā)展的要求。另一方面，水資源利用效率還很低，工業(yè)用水重復利用率一般仍在20~30%以下，單位產(chǎn)品用水量還普遍較高。此外，水域污染仍在繼續(xù)加重。在這種情況下，如何促進水資源合理利用，減少水的浪費與污染?如何處理水資源問題上的種種矛盾，以及開源和節(jié)流的關(guān)系?如何在節(jié)水工作性質(zhì)日趨復雜的情況下，不斷提高我國城市與工業(yè)用水水平?如何以最少的投資，取得最好的水資源技術(shù)經(jīng)濟效益?歸根結(jié)底，如何以最佳的途徑去實現(xiàn)社會發(fā)展對城市水資源提出的要求?已成為當務之急。顯然，僅依靠行政手段恐怕見效甚微，而應采取以經(jīng)濟杠桿為主的技術(shù)、行政、宣傳教育及法律等手段相結(jié)合的綜合辦法，以求從根本上解決城市水資源方面的種種矛盾，特別是供需矛盾。
國內(nèi)外的實踐表明，從宏觀上講，在各種手段中經(jīng)濟手段——即正確地發(fā)揮經(jīng)濟杠桿與相應技術(shù)經(jīng)濟措施的作用，是實現(xiàn)城市水資源科學管理的關(guān)鍵。而建立合理的水費體制又是發(fā)揮經(jīng)濟杠桿作用的核心，也是促進城市水資源合理開發(fā)利用的最基本、最有效、最簡單的途徑。經(jīng)濟手段同其它手段的關(guān)系，概略的講，是行政與法律手段得以貫徹實施的基礎(chǔ)，是促進技術(shù)手段發(fā)展的動力，是宣傳教育中改變?nèi)藗兯枷胗^念的依據(jù)。這些手段如果不同經(jīng)濟手段相結(jié)合，將很難有效地發(fā)揮其應有的作用。
值得注意的是，關(guān)于經(jīng)濟手段的作用與意義至今仍未引起人們的足夠重視，水的低價值觀念仍在支配人們的思想，影響人們的行為。
本文試圖以經(jīng)濟分析的方法，探討城市水資源的價值觀念及水費體制，以引起人們對改變我國城市水資源現(xiàn)狀所采取的策略的關(guān)注與討論。

二、城市水資源價值觀

現(xiàn)在，約多數(shù)人不會再認為水是“取之不盡、用之不竭”的資源，但是水的低價值乃至近于無償供給的觀念，還普遍地影響著人們的思想和行為。這種低價值觀念以及以它為基礎(chǔ)建立的水費體制，妨礙著行政、宣傳教育、立法措施作用的發(fā)揮，不利于科學用水技術(shù)措施的發(fā)展，尤其是直接或間接地造成資源、資金及其它物質(zhì)財富的浪費，限制了供水部門的正常發(fā)展，進而制約了城市與國民經(jīng)濟的發(fā)展。由此造成有形與無形損失是難以估量的!下面從幾方面分析。
1.水的稀缺性、機會成本與價值觀
在缺水地區(qū)，水資源的有限性、稀缺性及不可替代性，表現(xiàn)為城市、國民經(jīng)濟發(fā)展的嚴重制約或?qū)ι鐣畹牟焕绊憽?
從經(jīng)濟觀點看，越是缺水將越加明顯地表現(xiàn)出水的“價值”，例如:
各地工業(yè)單位用水量所引起的產(chǎn)值(即萬元產(chǎn)值的倒數(shù))就大體上反映了各地水的稀缺程度。(表1)
表1

*未包括自備水源用水量
表1的數(shù)值說明各地水資源的稀缺程度確有差異，大致沿海缺水城市的單位用水量產(chǎn)值高于京、津、沈，京、津、沈的單位用水量產(chǎn)值高于長沙市(豐水地區(qū))，大中城市的單位用水量產(chǎn)值又高于全國一般水平。可以肯定，在水的稀缺性同單位用水量產(chǎn)值之間存在著一定的內(nèi)在聯(lián)系，各地水的價值觀念及“價值”理應有所差別。
另外，也可用一些特例說明水在稀缺情況下表現(xiàn)出來的某種“價值”觀念(表2)
可見在特定缺水條件下水的“價值”，更是遠遠超出人們的想象。
為了定量地反映水的“價值”，有時可用“機會成本”表示。“機會成本”的概念是，為某一特定用途所消耗的稀缺資源，在不能用于其它用途時所犧牲的效益。據(jù)此，就可以用一些變通的辦法去衡量水的“價值”。表3為某沿海缺水城市長距離引水項目中，水的“價值”——機會成本。


可見，從費用效益分析角度評價，表中最低“價值”(1.16元/m 3 )也遠遠超過該城市工業(yè)用水的實際價格(0.2元/m 3 )。
另據(jù)有關(guān)單位分析，我國因水污染而造成的各種經(jīng)濟損失在140億元左右，每年未經(jīng)處理的污水量約300億m 3 。由此，平均每單位體積污水所造成的損失為0.38元。反之，此數(shù)亦可近似視為進行污水處理的單位效益。然而，在人們的心目與實際工作中，污水聚集、處理與排放幾乎分文不取。實際情況同觀念背道而弛，大相徑庭。
費用效益分析中的“機會成本”，雖不代表實際價格，但卻可有助于改變對水的低價值觀念。
2.供需關(guān)系與價值觀念
我國的城市供水水費是以財務成本為基礎(chǔ)的，數(shù)十年來各地基本上實行的是一種大體相同的極低的不變價格。它并未隨水資源、材料、燃料動力、人工、技術(shù)狀況以及市場情況的變化而變化，因而實際上是一種連財務成本都談不上的失真價格。其弊端極大，也是造成水的低價值觀念的直接影響所在。

城市供水具有公共事業(yè)與生產(chǎn)企業(yè)的雙重性，并以前者為主。在這種情況下是否存在某種受市場機制支配的供需關(guān)系?回答是肯定的。只是在我國因?qū)嵭辛艘环N不變的計劃水價，掩蓋了市場機制的作用，因而難以使人察覺。實際上，實行“水表進戶”及累進收費制等措施能夠有效地節(jié)約用水，即是市場機制作用存在的一種跡象。此外，還可以設(shè)想，在完全是市場調(diào)節(jié)的情況下，如果調(diào)整水價必定會引起各類用戶用水量的變化，并可據(jù)以確定各種用水需求關(guān)系。圖1，為作者估計的低、中、高三種收入水平個人生活用水需求曲線。圖2，是作者以虛擬法構(gòu)造的大中城市生活用水需求曲線。這些曲線雖是假想型的，未考慮更多因素，但大體符合生活用水的一般需求規(guī)律，例如，價格彈性隨水價和生活水平的提高、城市人口的增加而增加等。實際上盡管這類曲線不可能直接確定，但它們確實是潛在的客觀規(guī)律，是城市水資源科學管理必需的基礎(chǔ)資料之一。
由圖2可見(以曲線B為例)，在現(xiàn)行水費標準(0.1元/m 3 )下，供水部門所創(chuàng)造的總效益是曲線B以下的面積所代表的“支付意愿”，而企業(yè)的直接收入僅是0abc面積所表示的數(shù)量，其余部分(即Bab面積)所表示的為“消費者剩余”。后者是，由于水價下降而逐漸由供水企業(yè)轉(zhuǎn)向用戶的潛在效益。由此推測，目前企業(yè)的直接收入約為其總效益的1/7左右。假設(shè)將水費提高到0.6元/m 3 ，則總需水量將下降50%左右，而這時供水部門的收入可能達最大值。這當然不是城市供水部門的宗旨，但有可能為有關(guān)部門制定水費體制和節(jié)水措施以一定的啟示。

總之，從供水角度分析，我國的水價嚴重失真，長期以來，它是形成水的低價值觀念的物質(zhì)基礎(chǔ)。建國以來，北京、上海、天津、武漢、重慶等大城市，曾大幅度地降低生活用水水價(有的從0.4元/m 3 降至0.12元/m 3 )以及單一的固定收費制度，對水低價值觀的形成不無影響。現(xiàn)有收費水平恰好處于曲線B的價格彈性驟增段，它在一般人的心目中的反應幾乎近于無償供應。不恰當?shù)亟档退M，從本質(zhì)上講是以犧牲企業(yè)和國家的利益去“換取”水的大量浪費，從而又造成供水“不足”現(xiàn)象，這難道不是一種近于荒唐的現(xiàn)象嗎!至于低價值觀如何影響人們的心理和行為，又如何影響水的需求關(guān)系，也是一個值得探討的有趣問題。例如，可否初步設(shè)想，通過改變?nèi)藗兊牡蛢r值觀念可使水的需求曲線左移，即降低曲線的價格彈性，亦即減少水的無謂消耗等等。
3.外部效益與價值觀
在城市水資源的諸多外部效果中，尤應特別考慮的是因水的投入而產(chǎn)生的“上、下游效益”。這是因為:在缺水地區(qū)城市，水資源已成為工業(yè)發(fā)展的嚴重制約因素，從而使可以產(chǎn)出的部門無法產(chǎn)出，應該新投入的部門無法投入，使國民經(jīng)濟蒙受不應有的損失；由于水資源的不可替代性，除水資源項目的投入外別無其它替代方案(除非繼續(xù)蒙受效益損失)；此外因城市供水部門均為“獨立經(jīng)營”，故不存在同類部門“產(chǎn)出”的互相抵消問題。城市水資源在外部效果分析中的這種特定地位是少見的。通常因城市水資源項目分攤，所得“上、下游效益”十分可觀，故亦須對城市水資源的價值觀作出新的評價。
目前，關(guān)于如何分攤“上、下游效益”有兩種看法:
(1)按水在“上、下游”工業(yè)項目中的投入比例分攤。但因目前水價低微，其比例偏小(通常小于5%)，故分攤所得效益偏低；此外，在水資源緊缺地區(qū)城市，萬元產(chǎn)值用水量都較小，分攤比例反而低于豐水地區(qū)城市的數(shù)值，這意味著水資源越稀缺因其投入而分攤的外部效益反倒越小，這種結(jié)果顯然是不合理的，同費用效益分析的前提相矛盾。
(2)按10%分攤。考慮到我國目前的水價失真(偏低)，水在缺水地區(qū)生產(chǎn)過程中的作用較大，且上述兩種分攤方法均忽略了生產(chǎn)部門的特點和它們的利稅水平，以及水的稀缺程度，因此作者建議用“水資源外部效益分攤系數(shù)”(B 0 )來權(quán)衡水在“上、下游效益”中應分攤的那部分效益。

式中:a i ——“上、下游”項目中某項投入的評價系數(shù)，其中水的評價系數(shù)為a o ；
c i ——“上、下游”項目中某項投入的成本系數(shù)，其中水的成本系數(shù)為c o 。
由上式確定水資源外部效益分攤系數(shù)，可以兼顧水或其它投入在生產(chǎn)過程中所占的地位及其在投入產(chǎn)出中的權(quán)重，二者互相制約，以免過于偏重于某一方面。以水為例，只有當其評價系數(shù)及成本系數(shù)都較大時，才可取得較大的數(shù)值。應該指出，在確定評價系數(shù)時，評價內(nèi)容及評價方法尚有較大的不確定性，但是，采用水資源外部效益分攤系數(shù)方法原則上是可行的，也比較合理。
如果以某缺水產(chǎn)煤地區(qū)的火力發(fā)電廠為例，B o 可達50%左右。假如火力發(fā)電廠建于豐水缺煤地區(qū)，在成本系數(shù)不變的情況下B o 將降至25%左右。
水資源外部效益分攤系數(shù)，也可用于確定水資源項目在整個城市“上、下游效益”中的分攤比例。這時應分別計算各部門的B o 值，然后再按城市的工業(yè)結(jié)構(gòu)，計算總的水資源外部效益分攤系數(shù)，但計算工作煩雜。為了便于估算，作者建議采用“水資源外部效益修正系數(shù)”去調(diào)整按成本系數(shù)分攤所得的效益。水資源修正系數(shù)E o 為:

E o 值在豐水地區(qū)<1，在缺水城市約為1~2，在一般地區(qū)為1(即完全按成本系數(shù)分攤)。假定水價被修正至合理水平，則對一般城市可考慮按10%分攤“上、下游效益”，在缺水地區(qū)可考慮按15%分攤。在水資源的外部效益中，除“上、下游效益”外，還有其它類別的有形或無形、可計量或不可計量的外部效益，本文中不再贅述，關(guān)于負效益將在下文中涉及。
4.環(huán)境污染及價值觀
城市水資源系統(tǒng)是以水的社會循環(huán)為主的一種實體，同時也是城市環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)的組成部分之一。任何城市水資源項目的投入除對社會帶來巨大效益外，也會因水不恰當?shù)呐欧艑Νh(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)造成難以估量的危害。我國在水環(huán)境方面“欠債”頗多，且因資金及其它條件限制，一時還不可能還清“舊債”，使水環(huán)境進入良性循環(huán)。為了不對環(huán)境造成新的污染，原則上任何用水戶都應承擔將用過的水無污染地還之于自然的責任，也即，其它技術(shù)經(jīng)濟效益的獲得不應以環(huán)境污染為代價。據(jù)分析，每使用1m 3 新鮮水，須承擔排污費用平均為0.2元左右，如果污水不經(jīng)處理引起的環(huán)境污染損失為0.4元左右。二者之比——效益費用比(BCR)約等于2，這是以當前的環(huán)境質(zhì)量為基準的。值得注意的是，BCR是一個動態(tài)值，如果從現(xiàn)在起環(huán)境質(zhì)量繼續(xù)下降，BCR將加速增大。
5.水資源占有與價值觀
水資源是一種可以再生利用的資源，從經(jīng)濟觀點分析，不有效的利用水資源是一種損失，而由于水資源的浪費，過早過多地占有水資源，則是一種“欠債”。
若一個城市多占用10%的水資源(或浪費10%的水量)，占有期限為20年，按社會拆率10%計算，每年將損失相當于3%左右的供水系統(tǒng)固定投資值，20年的總損失將達到現(xiàn)有固定資產(chǎn)投資的150%左右，若折合成水費，則每m 3 水量多分攤0.02元，相當于現(xiàn)水價的10~20%。以供水規(guī)模每日為100萬m 3 的城市供水系統(tǒng)為例，每年約損失700~800萬元。

三、水費體制

水費體制包括水費類別、標準和系列，及收費制度等。
1.原則
基于以上分析，我們認為我國城市水費體制改革應考慮以下幾點:
(1)從社會效益、環(huán)境效益出發(fā)，并兼顧供排水部門的經(jīng)濟效益。城市水資源項目，包括有關(guān)方針政策、建設(shè)改造、經(jīng)營、大的技術(shù)措施，都宜用國民經(jīng)濟評價方法進行評價。
(2)能促進城市水資源合理開發(fā)利用并取得良好的水資源效益。應分別按地區(qū)、城市，水資源條件、社會經(jīng)濟與工業(yè)狀況、行業(yè)情況及用水性質(zhì)考慮有關(guān)方案。
(3)考慮供排水收費基準時，應糾正目前價格失真現(xiàn)象，除財務成本外，應適當考慮能滿足第1、2點要求的各種附加費用及因水資源占有而引起的費用，增加供排水企業(yè)的自我發(fā)展能力(其資金積累應與擴大再生產(chǎn)的規(guī)模適應)。
(4)改變單一的水費標準，建立不同類別、不同標準的水費系列，實行浮動、累進收費制度，采用鼓勵性對策。
(5)加強研究，分步實施。
2.對水費體制的幾點看法
鑒于水費體制改革情況復雜、涉及面廣、技術(shù)政策性強、基礎(chǔ)研究不足，需要探討的問題很多。下面只提出一些零星看法。
(1)應適當提高水費基準，改變?nèi)藗儗λ牡蛢r值觀念。
(2)收費類別，應分為居民生活用水、市政用水、公共建筑(機關(guān)、學校、醫(yī)院、大型體育設(shè)施等)用水、服務行業(yè)(旅店、飯店等)用水及工業(yè)生產(chǎn)用水等。
不同類別用水，應取不同的收費標準(費率)，采取不同的收費制度。確定生活用水水費標準時，應注意對人們的心理影響。
不適當?shù)靥岣咚畠r顯然是不合適的，合理的水價有利于改變?nèi)藗兊牟涣加^念，促進水資源的節(jié)約。考慮各方面因素，我們初步設(shè)想，是否可按中等水平家庭收入的2.5%作為生活用水收費的基準(相當于0.5元/m 3 )。具體制定收費標準系列時，應區(qū)分不同的居住條件(衛(wèi)生設(shè)備條件)取不同的費率，采取鼓勵性對策，以促進節(jié)約用水。必要時也可改“暗貼”為“明貼”，給低收入者以適當?shù)难a貼。這樣，總的經(jīng)濟效益提高了，于國家、個人均有利。
(3)應提高工業(yè)用水的水費基準，以增加水在成本費中的構(gòu)成比例，提高工業(yè)用水水平。確定工業(yè)用水水費標準時，應考慮水資源條件、企業(yè)的經(jīng)濟效益(包括水資源效益)、用水水平以及水污染的性質(zhì)和程度，可考慮實行浮動水費制(季節(jié)、高低峰等)、累進收費制，實行鼓勵性對策，加強計劃用水管理。另外可收取水資源建設(shè)費、水資源占有費，前者按申請水量取費，后者按進戶管直徑取費。
(4)對市政用水、公共建筑用水，取低費率。但需實行累進收費制，以加強管理。
(5)對服務行業(yè)用水，原則上應取高費率。實行累進收費制。
(6)一切污水排放，都應根據(jù)排水量和水污染程度收取排污費。排污費基準值應不低于0.2元/m 3 。并應考慮實行一種有效的排污收費辦法，使這種費用確實用于市政排水和水污染治理。
(7)由于城市供排水系統(tǒng)主要是公共服務行業(yè)，其效益主要是社會環(huán)境效益，各部門都是受益單位；因此，為了供排水事業(yè)的發(fā)展，為了全社會和人民的利益，適當提高對所有有經(jīng)濟收入部門的水費標準是完全應該的，無可非議。這方面收益標準的擬定不應只拘泥于通常的財務分析。
我國目前供排水事業(yè)(包括環(huán)保事業(yè))“欠債”較多，從整個社會和國家利益考慮，應把給排水部門主要作為公用事業(yè)看待，應對其實行不同于一般生產(chǎn)企業(yè)的政策。建議采用鐵路運輸部門的作法，實行“大包干”改革方案，即給排水部門在若干年內(nèi)實行任務、企業(yè)經(jīng)營管理、服務質(zhì)量、上繳利稅、基本建設(shè)(包括對不欠“新債”、還清“舊債”的資金籌集與積累)，乃至社會環(huán)境效益實行“大包干”。相信這樣作，實行正確的方針政策，會使我國城市水資源方面所面臨的種種矛盾逐步得到解決。