中國水網編者按 近30年隨著中國經濟的迅猛發展，城市化率迅速提高，以珠三角和長三角尤為突出。近10年為應對日益突出的水污染問題，以污水處理設施為代表的大量的環境設施相繼建設完成。但是，水環境效果并沒有因為設施水平的提高而得到顯著改善。為此，清華大學水環境治理機制課題組專門對江蘇江陰和深圳龍崗這兩個典型的快速城市化區域進行了專題調研，對目前中國形成的兩種不同的污水處理常規建設模式進行了比較分析。

本文作者為清華大學水業政策研究中心主任、中國水網顧問總編傅濤。

一、 背景

近30年以來中國經濟迅猛發展，城市化率迅速提高。這一現象在中國經濟發展的兩大引擎地區珠三角和長三角尤為突出。

伴隨經濟發展，環境問題日益嚴峻。在快速發展的城鎮，水污染問題突出。以污水處理設施為代表的大量的環境設施在近10年時間建設完成，設施水平迅速提高。

但是，水環境效果并沒有因為設施水平的提高而得到顯著改善。清華大學水環境治理機制課題組專門對江蘇江陰和深圳龍崗這兩個典型的快速城市化區域進行了專題調研，對目前中國形成的兩種不同的污水處理常規建設模式進行了比較分析。

二、 兩種污水處理設施的規劃模式

1、 流域系統規劃型：深圳龍崗

深圳市龍崗1993年建區，是深圳市最年輕的行政區之一，總面積844.07km²，總人口450萬，1999年經濟生產總值160.1億元，2008年經濟生產總值1485.85億元，為1999年的7倍多(按不變價計算)，遠高于全國同期2.3倍的增長速度。龍崗區污水處理設施也是從1999年后開始大力建設的，1999年之前只有布吉河3萬m³/日采用氧化塘工藝的污水處理廠(1993年建成)。

深圳市從惠州東江取水，而龍崗河與坪山河的排水至惠州，為解決兩條河流的影響，1999年5月深圳市環保局成立兩河辦，市環保局委托中國環境科學院做龍崗河與坪山河水環境綜合整治規劃。此類污水處理設施建設規劃是從流域水環境污染綜合整治的角度出發，沿河流建設污水處理廠，并建設截污干管，從入河處攔截污水并進行處理。

截止到2009年底，深圳市龍崗區已建成8個污水處理廠，處理能力65.5萬m³/日，累計投資7.2億元，均采取BOT、TOT與委托運營三種模式進行市場化運營，在建11座污水處理廠，處理能力為119.5萬m³/日，計劃投資23.46億元，預計到2010年末全區污水處理能力將達到185萬m³/日，建成污水處理廠配套干管91.42km，累計投資6.9095億元，在建污水處理廠配套干管298.1km，計劃投資22.211億元，預計到2010年末，全區將建成配套干管389.52 km。

2、 污染源責任模式：江蘇江陰

江陰市多年位居我國百強縣三甲之列，2008年實現地區生產總值1530億元，年末全市戶籍總人口120萬。北枕長江，南近太湖，地處蘇錫常“金三角”的幾何中心。工業污染源廢水達標率、各污水處理廠總體水質達標率分別達93.3%和92.6%。鋪設污水主管道382公里，累計超1300公里，城市生活污水綜合處理率達85%以上。

在鄉鎮經濟迅速發展的背景下，江陰市按照治污責任的行政區劃原則，將治污任務層層下移，按照市、鎮、村三級所形成的城市—鄉鎮—鄉村區域體系規劃和建設污水處理設施。期間經歷了兩個階段：2003年，江陰市政府出臺的激勵政策規定，“按照市政府的要求，在規定的期限內，啟動建設村鎮萬噸級以上的污水處理廠，由市財政給予300萬元的補貼，每增加5000噸處理規模，由市財政再增加100萬元補貼。”這一激勵措施，迅速激活了江陰市村鎮治污市場，各個村鎮爭先恐后開始立項建設污水處理廠。

2004年，當26座村鎮污水處理廠相繼建成后，為保證集中處理設施有效運行，江陰市政府又出臺實施了第二條激勵措施：“在大力推進管網建設中，根據鋪設500米以下、兩公里及兩公里以上等接管距離，每削減一個排污口，由市財政獎勵5～15萬元。”這一管網激勵措施的出臺實施，又將全市村鎮的治污投入轉到鋪設污水管網上來。從2004年下半年以來，各村鎮以政府投資為主體，加快了管網鋪設的進度。

截至到2009年8月，江陰市共有污水處理廠27座，設計處理規模37.1萬m³/日，實際處理規模20.77萬m³/日。其中，市區污水處理廠4座，主要處理生活污水，其他的23座鄉鎮污水處理廠，均為生活、工業污水混合處理設施。江陰市27家污水設施分別是政府、政企合資、民營投資、村集體投資建設四種模式。

三、 兩種不同模式的成因

兩種污水處理治理模式由地方政府不同的環境責任定位和不同的財稅體制所促成。

龍崗區隸屬深圳特區政府，但是行政地域在特區之外，卻在特區經濟輻射之內，經濟在市、區政府統一規劃下發展。1999年開始建設環境設施以來，一直由區財政作為核心的責任主體，由區政府統一進行污水處理設施的建設和運營招標，由區政府與企業簽訂特許經營協議，并由區財政統一安排污水處理廠的建設費用和運營費用。相對鎮一級政府而言，區政府在環境治理上的事權和財權上相對強勢。2007年以后，深圳市政府進一步上收了區政府的環境設施規劃建設的權限，也上收了污水處理費的收取和使用權限。因此，目前在建的污水處理廠，由市統一對龍崗行政區域內的污水處理設施建設進行招標。

江陰市是鄉鎮企業充滿活力的地區，經濟在鎮政府中的主導地位，也強化了鎮一級政府在環境設施建設運營中的責任。江陰治理模式在鄉鎮經濟發達的江浙地區具有代表性。在這一模式之下，市人民政府將治理責任層層下放，由鎮政府主導環境設施的建設和規劃，也由鎮政府進行治理模式的選擇，江陰大部分污水處理設施由政府主導，涉及特許經營服務的合同也是鎮人民政府與污水處理企業簽署的。涉及政府投資和支付污水處理服務費的，也由鎮財政進行擔負。

不同的環境治理模式也促成了不同的規劃方式。龍崗區的污水設施是在市政府統一領導下，全區整體規劃，分布實施的。而江陰市只有統一的治理目標要求，對設施建設則沒有形成統一的規劃布局。

四、 兩種不同模式的利弊比較

1、 龍崗模式分析

對于龍崗模式而言，存在明顯的優勢。首先，統一的規劃，考慮了經濟發展、流域協同、水的資源環境特征，實現了污水處理設施的合理布局，利于在總體上協同，從而從長遠上可以發揮更好的治理功效。其次，統一規劃建設、系統運營招標可提高設施的運營管理水平，龍崗目前的八個污水處理廠，以及在建的和擬建的12個污水處理廠，雖然有委托運營、BOT、TOT等不同模式，但是這20個廠的6個（投資）運營企業都是具有行業經驗和品牌的專業公司，服務水平相對全國而言，具有很高的效率和管理水平，成為專業運營服務的典范區域。再次，污水處理設施的系統規劃、品牌化運營，利于政府主管部門的監管，龍崗建立了專門的污水處理監管體系，并且在2007年對一家運營企業因為違約終止特許經營服務，成為中國第一個公開終止的污水經營退出案例，龍崗污水監管的經驗值得深入總結。最后，區政府統一規劃建設，也利于運營經費統一籌集和協調。

但是龍崗模式也存在明顯的問題。首先，污水設施的布局合理，雖然利于長遠發展均衡，但是由于沒有充分調動鎮政府的積極性，簡單依靠區政府，而區財政投資有限，管網全部配套投資缺口較大，使市政工程性質的污水管網建設嚴重滯后，使污水處理廠的系統優勢長期沒有得到高效發揮。其次，為了在管網缺失的情況下，維持污水處理廠的基本運營，許多污水處理廠在旁邊的河流中抽取河水，不僅影響了污水處理廠整體效能的發揮，也造成污水處理廠的進水負荷過低，政府所支付的運營費用并沒有發揮應有去除污染的社會效益。

2、 江陰模式分析

江陰模式也具有明顯的優勢。首先，環境治理設施圍繞污染物的產生源頭而建，責任主體與設施主體相對一致，配套管網落實，設施建成之初，就在發揮較好的作用，運營負荷高，使污染物得到有效控制；其次，建設效率高，鎮政府作為主導，一部分鎮政府自主投資，一部分私人投資，資金落實快，一個縣級市就建成近30座污水處理設施。再次，江陰模式調動了各種社會力量對污水設施的投資，調研發現，許多非專業企業的資金進入了污水處理行業，一定程度上緩和了污水設施建設的資金短缺問題。最后，設施因地制宜，規模小，針對性強，見效快。

但是，江陰模式存在更大的問題，這些問題正在越來越多地顯現出來。首先，因為缺乏統一規劃，設施布局不合理，規模偏小，隨著產業結構的升級，一些設施面臨淘汰。其次，由于由各鎮主導建設，設施整體化水平差，運營服務分散，絕大部分運營主體非專業公司，技術水平低，隨著環保要求的提高，太湖地區的排放標準面臨全面的一級B向一級A的提標，大部分設施越來越不能滿足環境治理的需要。再次，運營主體的分散使政府監管困難，管理成本高。最后，隨著水環境要求的進一步提高，設施面臨新的整合，但是，以鄉鎮為核心已經形成的多元化的復雜的運營結構，對政府全面推進整體治理整合設置了障礙。

五、 總結與建議

1、 江陰模式是伴隨經濟發展自然形成的責任分割下放的污染治理設施建設運營模式，此模式很好地調動了各級政府和社會的積極性，能很快的完成設施建設任務，快速落實減排任務指標，但是存在遺留問題，難以實現進一步升級。龍崗模式系統規劃，統一招標，科學監管，整體水平高，但是沒有調動鄉鎮一級政府的積極性，工程和資金的系統性統籌存在缺口，影響了治污的總體成效。而且龍崗模式達到總體成效所要求的初期資金總量大，簡單靠一級財政難以完成。

2、 這兩種模式作為特征和趨勢都有一定的代表性。一部分政府在節能減排的重壓之下簡單下放責任，正在形成江陰治理模式的特征。一些重點流域和區域則在國家統一推動下，在國家轉移支付的帶動下，統一規劃，過度上移責任和權利，在系統性和持續性上考慮不周，如果國家貨幣政策和財政政策等宏觀經濟政策發生大變化，將使前期的大量投資在很長一個時期內不能發揮作用。

3、 過去10年，江陰和龍崗是快速經濟發展區，也是環境設施的迅速發展區。在減排戰略的整體推動之下，全國范圍內的縣城以上都正在進入環境設施快速發展的軌道。如果模式選擇不當，將在全國范圍內造成極大的浪費。因此各地需要綜合考慮自己的財稅能力和建設體制，科學選擇適合自己的建設運營模式。

4、 在建設模式的選擇上應考慮以下原則：一是建設模式要與治污責任體系相一致；二是建設模式要與經濟水平和地方財稅體制相協調，考慮可持續的總體效果；三是無論哪一級政府主導，都需要選擇專業服務機構進入，以提高服務效率和水平，減低單元成本，同時減低監管成本；四是模式選擇，考慮與區域內的環境治理總體要求相一致，以此為基礎綜合考慮短期壓力與長期成效，建議以10年最優為模式選擇要點，實現長期與短期效果的協同。

編輯：姚森婧